公民參與在中國發展的現狀與對策

張彩玲，張志坤

(東北財經大學馬克思主義學院,遼寧大連 116025)

公民參與在中國發展的現狀與對策

張彩玲，張志坤

(東北財經大學馬克思主義學院,遼寧大連 116025)

公民參與在中國的發展變化主要發生在參與領域、參與主體、參與意識、參與環境以及參與方式方面，公民參與對于建立服務型政府、創新社會治理、彰顯以人為本、培育新型公民等有著重要意義，但目前中國的公民參與仍存在認識上的誤區，并且參與能力不足，制度保障欠佳。有效推進中國公民參與的發展就必須從公民、政府、制度三個角度出發，提出切實可行的對策思路。

公民參與；公民身份；社會治理；服務型政府

公民參與的實踐最早可以追溯到古希臘的城邦民主制，雅典的直接民主制是公民參與的典范之一。在西方，當代意義上的公民參與產生于20世紀60年代，代議制民主的危機使公民參與政治及社會事務決策的要求越來越強烈，公民參與社會治理已是大勢所趨，正如貝爾納·馬南所指出，“民主的正當性體現在集體意識的形成過程中，而不是集體意志本身”[1]。在我國，新中國成立后的第四部憲法，即“八二憲法”總綱中明確規定，人民可以通過各種途徑和形式，管理國家事務、經濟和文化事業以及各項社會事務。公民參與不僅有效保障了公民權利，也成功體現了公民責任，是一個成熟的公民社會開展社會治理的基礎。

與公民參與相類似，政治參與主要是指公民以某種途徑，對政府的政治決策或對公民政治生活造成影響的政治行為。政治參與活動主要有公民個體的投票、選舉、結社活動以及主動接觸，政治參與的主體一般是指公民個體[2]。而本文所說的公民參與不僅僅包含公民個體參與政治活動的行為，還包括公民在行動具有合法性的基礎上，參與到社會組織、社區等載體中，有效進行社會治理，協同管理公共事務、維護公共權益、實現公民身份的過程。因此，公民參與是比政治參與有更大外延的概念，理解了這一點，才能更加深刻地理解公民參與對當今中國社會治理的重要意義。

一、當今中國公民參與的發展趨勢

1.參與領域不斷擴大

在我國，公民參與領域不斷由政治領域擴大到社會領域，“自上而下”與“自下而上”兩種過程的結合促成了這種轉變：一方面，“服務型政府”的轉型讓政府成為“有限政府”，眾多社會事務交由社會自主管理，大大激發了社會活力，為公民參與社會治理提供了良好的社會環境；另一方面，隨著社會主義市場經濟的發展，社會出現相對獨立的自主空間，大量個體在不同領域自主追求自身利益，伴隨著公民意識的提升與治理能力的提高，公民參與社會治理的呼聲越來越高。有學者將公民參與在我國的發展以2000年為界，分為傳統公民參與階段與新公民參與階段。傳統公民參與階段指2000年以前的以決定政府人員組成或參與政治選舉為內容的公民參與階段，這一時期公民權利幾乎被簡化為投票權；而新公民參與階段則指2000年以后的以參與眾多公共事務為內容的公民參與階段[3]。如果將這種劃分看作一種理想類型，那么從中可以清晰地看出我國公民參與領域的深入與擴大。

2.參與主體日趨多元化、廣泛化

首先，改革開放以及實行社會主義市場經濟以來，社會分工不斷細化，新興職業不斷涌現，社會階層不斷復雜化，使得公民參與的身份不斷趨向多元化；此外，不僅僅是公民個體，各類協會、商會、學會等非政府組織，以及一些社區自治組織也活躍在參與公共事務決策的過程中，成為多元參與主體中的一員；最后，單位制的解體使社會中大量“單位人”轉向“社會人”，他們脫離體制的保護后積極尋求新的維護自身權益的方法與途徑，往往以社會組織或其他組織為媒介，參與到管理公共事務的活動中來，使得利益訴求的主體不斷趨向于廣泛化。參與主體隊伍的壯大極大地動搖了精英主義決策的歷史，促進了公共政策制定的科學化與民主化。

3.參與意識日漸提高

首先，社會主義市場經濟不僅僅是經濟領域的一場變革，同樣也對思想領域產生了深刻影響，它在增加社會物質財富的同時，廣泛提高了公民素養，鼓勵公民積極維護自身權利；其次，國家簡政放權的實行以及法規政策的完善，極大改善了公民參與社會事務的政治環境與法律環境，增強了公民參與的信心，參與意愿得到提升；另外，立足于基層的社區自治為社區居民帶來的好處與便利，社會組織在維護弱勢群體權益等方面取得的成就，更是讓人們切實體會到公民參與社會治理的益處，愿意積極參與其中；加之近年來自媒體，如微博、微信等的發展，為公民參與提供了大眾化的平臺……這些都在不同方面提高著公民的參與意識，志愿精神、自律精神、公共服務精神等不斷彰顯。

4.參與環境得以改善

不論是公民個人還是個體借助于某種載體的公民參與，其參與環境都有顯著改善：首先，“服務型政府”轉型讓政務公開、信息透明有望成為常態，如北京舉行的公共交通調價聽證會、長春市市長電話公開等措施都是鼓勵公民參與付諸實踐的表現；其次，對社會組織登記審批程序的簡化，對相關領域法規政策的完善，對社區自治的重視程度的加深等，也為公民參與的各類載體提供了良好的制度環境與現實條件；最后，信息科學技術，如電子郵件、視頻通話、短信等的發展，使得公民參與不再受地域等客觀條件的局限，保障了參與的廣泛性與時效性。參與環境的改善能夠極大地提高公民的政治效能感，鼓舞公民精神的崛起，為公民擺脫“政治冷漠”心態提供客觀條件的支持。

5.參與方式日趨多樣

我國現有公民參與的方式呈現出多樣化的特征，據有關學者概括，目前正在不斷完善的制度內的公民參與方式主要有：政治投票和選舉，各級人大、政協參政議政，信訪制度，基層的群眾自治組織及其議事制度，行政復議和行政訴訟，社會協商對話制度，大眾傳媒參與，社會團體參與，公民旁聽制度等[4]。另外，一些新的參與方式，如志愿者活動的開展、機關效能投訴中心的建立、共同生產等也引起了相關部門的重視。隨著國家對公民參與認識的不斷深入與公民社會的不斷發展，公民參與的途徑將不斷增多，參與的渠道也將更加通暢。

二、當今中國公民參與的社會意義

1.公民參與利于鞏固服務型政府的合法化基礎

政府決策必須以人民為出發點，滿足人民需求，取得人民的信任，否則，合法性危機就會產生。當今中國正不斷推進服務型政府的建設，服務型政府要維護自身合法性基礎，就要體現公民本位與社會本位，“政府治理必須實現公共權力運作模式的轉變，推進國家權力向社會的回歸”[5]，公民參與就是這樣一條契合服務型政府目標的治理模式。首先促使政府決策過程的公開化、透明化；其次政府與公民的相互交流大大加深了公民對政府決策的理解，加強政府與公民之間的互信；最后，由于政策是政府與公民雙方協商的結果，能夠保證決策在公民中的有效實行，提高了公共服務供給或社會治理的效率與質量。如此一來，公民參與建立了政府與公民間的互信，服務型政府的合法性得到保證。

2.公民參與利于創新社會治理，提高公共事務決策的質量

十八屆三中全會明確提出要創新社會治理，政府早已不再是唯一的社會治理主體，非政府組織等機構在具有行動合法性的基礎上，也成為社會治理的一員，因此，公民的廣泛參與成為提高社會治理能力、創新社會治理方式的必然要求，“公眾參與的廣泛性、科學性和深刻性同社會治理的有效性是成正比的”[6]。首先，調動起公民參與公共事務治理的積極性，能夠為創新社會治理提供廣泛的、堅實的群眾基礎；其次，公共事務的決策既然服務于人民，就必須要聽取他們的意見，吸取他們的智慧資源，保證政策確實滿足人民利益，符合人民需求；最后，由于政府的決策受到相關利益集團的影響，且政府人員的理性是有限的，無法全面獲取政策制定的有關信息，那么他們的決策就很可能偏離了公共利益，公民參與可以加強對政府的監督，保障決策的利民本質。

3.公民參與提倡以人為本，利于落實公民權利，強化公民責任

科學發展觀要求立足于人民需要，滿足人的全面發展，作為公民，既要積極捍衛自身公民權利，也要履行自身的公民責任。因此，一方面，公民通過參與社會治理與公共政策的制定，提出自己的利益訴求，維護自身權利的有效實現；另一方面，公民也必須在參與社會治理的過程中感受到自身對他人、對社會事務所具有的責任，懂得如何適應公共生活，培養合作精神、奉獻精神。只有這樣，公共參與才能有序健康發展，避免公民對社會事務產生類似于“公共物品困境”的冷漠心態，也避免由于過分強調公民權利造成的國家高度政治化或社會生活的無序狀態。

4.公民參與有助于培育新型公民

公民社會的發展與新型公民的成長是相互促進的過程，公民參與便是培養新型公民的有效方式之一。首先，公民參與使公民在參與公共事務決策與社會事務治理的過程中，潛移默化的內化了志愿精神、民主精神、法治精神、公共服務精神、自律精神、奉獻精神等公民精神，這是公民社會的“靈魂”所在；其次，公民參與通過一系列的政治活動或社會活動，給予了公民捍衛自身權益與踐行自身責任的機會，鍛煉并提高了公民進行政治參與或社會治理的能力；最后，公民參與不可避免地要與其他人或其他組織進行合作，公民在合作的過程中需要意識到他人的存在，并努力達成共識，培養了公民的寬容意識，在日趨多元化的社會中，寬容意識有助于減少社會分歧，促進和諧社會的進步與發展。所以說，公民參與在培育新型公民方面功不可沒。

三、當今中國公民參與的現實困境

1.公民參與仍存在認識上的誤區

伴隨著我國公民社會的崛起，公民意識也逐漸覺醒，但受到傳統思想等的制約，在對公民參與的認識上仍然存在以下幾個誤區。首先，公民心中殘存的官本位以及臣民意識的影響使得公民對政府產生一定依賴心理，這種思維意識使得公眾認為他們只是政策的被動“接受者”，而沒有意識到自身在參與決策、維護權利方面所能發揮的重要能動作用；其次，由于公民社會發展的不成熟，一部分公民仍將公民參與等同于政治參與，沒有把握公民參與的深刻內涵，這使得公民參與僅僅存在于投票、選舉的范圍內，極大地限制了公民參與公共事務治理的熱情；最后，一些政府官員受精英主義決策的影響，依然將公共參與視為我國民主進程的“點綴”，單方面認為公民參與決策增加了決策成本，影響了行政效率，而沒有看到公民參與對公民自身權利與義務的肯定，以及對決策科學化、民主化產生的重要作用。

2.公民參與的能力與水平尚待提高

首先，由于我國剛剛邁入公民社會，受到經濟發展水平以及受教育程度等條件的制約，公民參與的技巧、程序、基本規范等尚未完全被公眾掌握，且每個公民只能在有限理性的基礎上作出決策，公民參與決策的質量不能得到完全保證；其次，我國公民參與的組織化程度依然不高，公民參與的主要載體，如社會組織以及社區自治組織的發展尚未成熟，對政府的依賴仍然存在，獨立進行社會治理的能力較弱；最后，公民主動參與的意識雖然有所提高，但仍沒有在全社會形成一種尊重公民權利、履行公民責任風氣，部分公民對公共事務的管理仍存“搭便車”的心理，對社會治理的參與也沒有擺脫滿足私利的功利心理，這些都限制了公民精神的彰顯，使得公民參與的能力與水平沒有得到實質性提升。

3.公民參與的制度保障仍需加強

一方面，目前我國法律對公民參與的規定主要存在于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《中華人民共和國選舉法》當中，這些法律對公民的政治參與進行了詳細的規定和說明，但對于公民進行社會事務治理的途徑、程序等尚沒有健全的法律規定，公民往往只能訴諸非制度性參與來保障自身權益；另一方面，對于公民參與的主要載體——社會組織或社區自治組織，“制度剩余”或“制度不足”的情況同樣較嚴重，嚴重限制了這些自治組織的健康發展，公民參與的載體無法為公民參與提供通暢性的渠道或是規范性的引導，公民參與社會治理的能力遲遲得不到鍛煉與提高，參與社會事務管理帶來的益處也無法得到切身體會，長此以往，參與積極性會受到嚴重挫傷。

四、推進公民參與在中國發展的基本思路

當今中國，公民參與在國家和社會的共同努力下，已經取得了可喜的進步。近年來，各個地區對推進公民參與展開了積極探索，如重慶市開縣麻柳鄉開展的擴大鄉民參與鄉村治理取得的良好效果，為其他地區提供了成功經驗；一些公民參與的新形式不斷涌現，如杭州自2001年起正式實施的社區志愿者服務工作，在杭州主城五個城區建立了區級志愿者協會，成立了“愛心超市”，組建了“黃手帕”援助老人服務隊等公民參與社區治理的民間組織；法律制度也不斷完善，如廣州市制定的《廣州市規章制定公眾參與辦法》，是全國第一部關于公眾如何參與行政立法的地方性法規，以及各個省市相繼出臺的致力于改善社會組織的生存狀況等的地方法規，為公民參與提供了良好的制度環境與社會環境……這些努力取得的成果讓人們看到公民參與對于保障公民權利、完善社會治理所能發揮的不可估量的作用，也證明了公民參與在中國的確具有巨大的發展潛力，因此，迫切需要從以下角度出發，妥善推進公民參與在中國的進一步發展。

1.公民的角度

有序、高效的公民參與首先要從轉變公民的傳統觀念開始，只有公民有意識地主動參與到各項公共事務管理的過程中來，公民參與才能夠取得預想的效果，因此，需要在全社會加強公民權利與義務的教育，深化人們對公民身份的認識，鼓勵公民積極參與社會治理，勇于維護自身權益；[7]另外，不能僅從思想上做出改變，為避免公民參與的無序與低效狀態，應持續加強公民參與能力的培訓與教育，要使公民具備理解政府決策、執行政府決策的能力，具備維護自身合法權益、履行自身責任義務的能力，掌握必備的公民參與的方式方法，更重要的是，要有步驟地加強公民參與的組織化水平，完善公民的參與網絡。這里的參與網絡即社會組織以及社區等公民參與的載體，它能夠將不同背景及不同訴求的公民個體整合起來，促進公民與政府之間的溝通，更好地協調各方面的利益。

2.政府的角度

服務型政府的建立促使政府的價值取向由以政府為本轉向以公民為本，政府必須明確意識到在推進公民參與方面所擔負的重要責任。首先，政府的管理理念要發生轉變，在公共事務的管理中要充分體現對人民的信任與尊重，注重與公民進行平等對話與協商，克服官本位等傳統心態的影響，將以人為本的理念落實到具體的工作中來；其次，政府要為公民參與提供更多的渠道與途徑，注重傾聽公民的愿望與訴求，如充分利用網絡等科學技術的發展，為公民參與提供更加廣泛的平臺，增加公民參與的便利性與有效性，提高公民參與決策的效率；最后，政府應借助網絡等媒介大力推進政務公開，“將行政權力運行的依據、過程和結果向相關人群和公眾公開，使相關人和公眾知悉”[8]。只有政府決策過程透明化，才能真正保證公民的知情權，推進公民參與的深入開展，否則，公民參與極可能流于形式，退化為一場“政治作秀”。

3.制度的角度

公民參與制度的建設為公民參與提供了合法化基礎，公民參與不能夠缺乏制度保障，原因在于，一方面，在依法治國的背景下，缺乏制度規范使得公民的正當權益很難得到保障，另一方面，制度的不健全極有可能使有著強烈利益訴求的公民因缺乏明確的參與機制，而不得不將公民參與演變為擾亂社會秩序的“暴民政治”。因此，應高度重視公民參與機制的建設，根據我國公民社會發展的不同階段，妥善制定出一套規范化的制度體系，完善相應的選舉制度、聽證會制度、信息公開制度、民主監督制度、問責制度等，加快改善社會組織或社區自治組織等公民參與載體的制度環境，讓這些載體在維護公民權利、進行社會治理方面得到更多的法律保障，發揮更大的價值。另外，也應加快健全政府對于公民參與的回應機制，政府要對公民的建議、訴求作出負責任的回應，這既是服務型政府以民為本的具體體現，也是調動公民參與積極性、提升公民政治效能感的有效途徑。

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[2]楊光斌.公民參與和當下中國的治道變革[J].社會科學研究，2009(1)：18.

[3]陳芳,陳振明.當代中國地方治理中的公民參與——歷程、現狀與前景[J].東南學術，2008(4):112.

[4]褚松燕.權利發展與公民參與[M].北京：中國法制出版社，2007：222-242.

[5]姜曉萍.構建服務型政府進程中的公民參與[J].社會科學研究，2007(4)：3.

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[7]徐星,楊秀香.社會民主進程與公民參與[J].遼寧師范大學學報：社會科學版，2012(3):301-306.

[8]胡仙芝.政務公開與政治發展研究[M].北京：中國經濟出版社，2005：122.

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《大連海事大學學報(社會科學版)》編輯部

2015-07-09

張彩玲(1965-)，女，博士，教授；E-mail:2044357618@qq.com

1671-7031(2015)06-0115-05

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