人大的視角：建立現(xiàn)代財(cái)政制度

段發(fā)達(dá)

十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅改革放在了非常重要的位置，首次將財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)框架，從預(yù)算管理、稅收制度和支出責(zé)任方面制定了未來(lái)10年財(cái)稅改革的路線圖。那如何來(lái)理解現(xiàn)代財(cái)政制度，如何建立現(xiàn)代財(cái)政制度呢？三中全會(huì)指出 “必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，也指出了“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。可以看出，財(cái)稅體制改革和人大預(yù)算審查監(jiān)督是一對(duì)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的改革，換句話說(shuō)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，人大有責(zé)任，政府也有責(zé)任，其總目標(biāo)都是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立現(xiàn)代財(cái)政制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文中，筆者從人大的視角，談?wù)劷F(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)解決好的幾個(gè)基本問(wèn)題。

（一）為了誰(shuí)的問(wèn)題。財(cái)政是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要而產(chǎn)生的政府收支行為。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，首先就要弄清其最主要的目標(biāo)是什么？筆者認(rèn)為，這就是社會(huì)公眾利益的最大化，在具體改革過(guò)程中，無(wú)論設(shè)計(jì)什么制度，都應(yīng)把這個(gè)因素作為最基本的原則。之所以這樣說(shuō)，主要有三方面的考慮：一是我國(guó)憲法規(guī)定，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，”“人大及其常委會(huì)審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”。從這些規(guī)定可以清晰地看出，國(guó)家預(yù)算要為了人民利益、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。二是取之于民、用之于民，這是財(cái)政收支的一個(gè)指導(dǎo)思想，但從每年審計(jì)工作報(bào)告反映出的情況看，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)出現(xiàn)這樣、那樣的不少問(wèn)題，對(duì)此，群眾意見(jiàn)很大，黨中央、國(guó)務(wù)院也高度重視，必須認(rèn)真研究解決這類違法違規(guī)使用財(cái)政資金的行為，把更多的財(cái)政資金投向人民群眾迫切需要的領(lǐng)域。三是隨著財(cái)政收支規(guī)模擴(kuò)大，人民群眾、人大代表對(duì)財(cái)政收入從哪里來(lái)，用到哪里去，花得怎么樣，越來(lái)越關(guān)心，越來(lái)越關(guān)注。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就應(yīng)從制度層面回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程中，創(chuàng)造更多的條件，讓人民群眾參與預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督。目前，最應(yīng)該做到的就是，為人大代表更好地審查批準(zhǔn)預(yù)算、履行監(jiān)督職責(zé)做一些實(shí)實(shí)在在的事情。

（二）是什么的問(wèn)題。這些年，社會(huì)各界從不同角度闡述了對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)，提出了國(guó)家財(cái)政、公共財(cái)政、法治財(cái)政、民生財(cái)政、民主財(cái)政、透明財(cái)政等一系列概念，這些提法都有一定道理，但是，筆者認(rèn)為，建立現(xiàn)代財(cái)政制度關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)目標(biāo)。

一是法治財(cái)政。法治是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，法治財(cái)政是法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為此，首先要做到有法可依。在稅收法律方面，要逐步實(shí)現(xiàn)稅收法定的目標(biāo)，將現(xiàn)有國(guó)務(wù)院條例制定的15個(gè)稅種逐步上升為法律，提高稅種立法層次，特別是今后新增加的稅種應(yīng)用立法的方式來(lái)明確;考慮制定稅法，解決為什么收稅、稅收用在什么地方的問(wèn)題，把一些基本問(wèn)題規(guī)定清楚;修改稅收征管法，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在預(yù)算法律方面，首先要實(shí)施好新修改的預(yù)算法，這可以說(shuō)是當(dāng)前依法理財(cái)，深化財(cái)稅體制改革最緊要的工作之一，新修改的預(yù)算法是一部高質(zhì)量的法律，一方面解決了今后一段時(shí)間財(cái)稅體制改革有法可依的問(wèn)題，另一方面也總結(jié)了這些年來(lái)在財(cái)稅體制改革方面取得的成績(jī)，通過(guò)立法的方式將一些好的做法固定下來(lái)。同時(shí)，也解決了社會(huì)廣泛關(guān)注的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大、預(yù)算透明度不高等一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。其次要做到有法必依，各級(jí)人民政府要做到依法理財(cái)，做到法無(wú)授權(quán)不可為，尤其是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立預(yù)算的意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算約束，盡早謀劃工作、編制下一年度預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，增強(qiáng)年初預(yù)算剛性。再次各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法履行好對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督職權(quán)，確保法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效實(shí)施。最后有關(guān)部門要依法查處違反預(yù)算法等相關(guān)法律、法規(guī)的行為，樹立法律權(quán)威，促進(jìn)有關(guān)部門依法進(jìn)行預(yù)算安排、資金使用和監(jiān)督檢查，提高財(cái)政資金使用效益。

二是民主財(cái)政。財(cái)政是財(cái)中有政、政中有財(cái)，在任何國(guó)家，財(cái)政都是政治活動(dòng)的基礎(chǔ)，在我國(guó)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是財(cái)政要服從于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，服從于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。建設(shè)民主財(cái)政首先應(yīng)從三方面作出努力，第一，要構(gòu)建優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的財(cái)政制度保障;第二，各級(jí)人民政府要實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，發(fā)揮好地方的積極性，落實(shí)好地方用錢的主動(dòng)性，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的基本原則，把預(yù)算編實(shí)、編細(xì)，從程序和內(nèi)容上解決人大代表看不清、看不懂，難以審查的問(wèn)題，尊重人大代表審查和批準(zhǔn)預(yù)算的主體地位，依法執(zhí)行人大決議和要求;第三，各級(jí)人大及其常委會(huì)要按照黨中央的要求，加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督，同時(shí)也應(yīng)逐步改善人大代表結(jié)構(gòu)，明確人大代表責(zé)、權(quán)，發(fā)揮人大代表審查批準(zhǔn)預(yù)算的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)人大代表依法監(jiān)督、為民監(jiān)督，說(shuō)得有理、說(shuō)了管用的目標(biāo)。

（三）誰(shuí)監(jiān)督的問(wèn)題。我們從審計(jì)工作報(bào)告和一些新聞媒體的報(bào)道中，經(jīng)常看到這樣的一些現(xiàn)象，比如財(cái)政管理效率不高，資金使用效益不好，轉(zhuǎn)移支付不公開(kāi)、不透明，審計(jì)查處的問(wèn)題屢審屢犯的情況。那為什么會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，一個(gè)最主要的原因就是監(jiān)督還存在一些有待完善的地方，筆者從三個(gè)層面來(lái)分析。

從人大監(jiān)督來(lái)看，人大監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督，是憲法授權(quán)的預(yù)算制衡機(jī)制，涉及預(yù)算行為事前、事中、事后的全程監(jiān)督，是世界各國(guó)約束政府預(yù)算行為的一種有效方式。我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，雖然取得了一些成效，但人大監(jiān)督更多地注重程序性監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠，這也是目前一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。

從政府內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，目前政府內(nèi)部的監(jiān)督主要有財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察監(jiān)督，這三種監(jiān)督是一個(gè)相關(guān)

聯(lián)的整體，在這三種形式的監(jiān)督中，審計(jì)監(jiān)督有能力、有人員，應(yīng)該是最受社會(huì)公眾認(rèn)可的一種形式，但也受局限，它主要解決了財(cái)政資金按照預(yù)算安排怎么用、用得怎么樣的一些問(wèn)題，但是沒(méi)有很好地解決預(yù)算應(yīng)該怎么安排、用到哪里才好的問(wèn)題，對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題，在責(zé)任追究方面解決得也不太好，財(cái)政、監(jiān)察部門對(duì)審計(jì)成果的運(yùn)用也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，監(jiān)督的威懾力也還沒(méi)有被資金使用部門所認(rèn)同，這是屢審屢犯產(chǎn)生的一個(gè)原因，也給社會(huì)形成了對(duì)違規(guī)行為處理不嚴(yán)格、整改不徹底的印象。

從社會(huì)監(jiān)督來(lái)看，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算收支情況是非常關(guān)注的，想監(jiān)督，應(yīng)該說(shuō)也有能力，但是目前的條件還不完全具備，主要原因是公開(kāi)透明的預(yù)算制度沒(méi)有完全建立，雖然公開(kāi)了，但看不懂、看不透的情況在一些地方仍然較為普遍。有時(shí)候也存在媒體說(shuō)了、公眾講了，但是沒(méi)有引起有關(guān)部門的重視，沒(méi)有作出整改，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，這樣就既導(dǎo)致了公眾監(jiān)督的失效，在一定程度上挫傷了積極性，也導(dǎo)致了政府一些預(yù)算行為的失范，助長(zhǎng)了一些不正確做法的延續(xù)。

從上述分析可以看出，人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督都采取了許多措施、進(jìn)行了積極探索，但是都沒(méi)有很好地解決對(duì)政府預(yù)算行為的監(jiān)督問(wèn)題，監(jiān)督效果仍然不夠好。這樣，一方面很容易形成一個(gè)高效的預(yù)算決策機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算得到實(shí)施;另一方面也容易在預(yù)算和資金使用效果方面出現(xiàn)一些問(wèn)題，造成損失、浪費(fèi)。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須把監(jiān)督作為重要的保障措施，從制度層面加強(qiáng)規(guī)范，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督為一體的監(jiān)督體系，并確保其有效實(shí)施，支持和約束政府的預(yù)算行為，落實(shí)好黨的重大決策和部署。

上述三方面的問(wèn)題，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度過(guò)程中應(yīng)該高度關(guān)注的一些基本問(wèn)題，按照習(xí)近平總書記在全面深化改革的說(shuō)明中指出的，“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化”的精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將其作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度最重要的一些問(wèn)題，在解決問(wèn)題過(guò)程中，深化財(cái)政改革的方向、程序和制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

（作者單位：云南省人大常委會(huì)預(yù)算工委）