認(rèn)真履行法定職權(quán)做好授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)準(zhǔn)備工作

王錫明

依法授予設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)，是十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定之一。授予設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)，有利于設(shè)區(qū)的市更好地運(yùn)用法治思維和法治方式解決本行政區(qū)域改革發(fā)展的重大問(wèn)題;有利于在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性;有利于實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展需要。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，其中規(guī)定，將立法法原第六十三條改為第七十二條，第二款修改為：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，但法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。”“除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”“自治州的人大及其常務(wù)委員會(huì)可以依照本條第二款規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)。自治州開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，依照前款規(guī)定確定。”“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。”“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定。”“本規(guī)定自公布之日起施行。”修改立法法決定的通過(guò)，標(biāo)志著設(shè)區(qū)的市的立法工作將隨之啟動(dòng)。為積極做好依法授予設(shè)區(qū)的市行使部分地方立法權(quán)的各項(xiàng)相關(guān)工作，省（區(qū)）、市、自治州人大常委會(huì)應(yīng)該做好以下工作：

一、依據(jù)相關(guān)規(guī)定，搞好調(diào)研。一是省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成立調(diào)研組，通過(guò)實(shí)地考察、抽樣調(diào)查等方法，詳細(xì)了解設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。二是在設(shè)區(qū)的市召開(kāi)有市級(jí)人大常委會(huì)、市級(jí)政府法制辦、法檢兩院、城建、環(huán)保、衛(wèi)生、行政執(zhí)法、各級(jí)人大代表、政協(xié)委員、各界群眾代表等相關(guān)單位和人員參加的座談會(huì)，詳細(xì)了解各市的立法需求、立法隊(duì)伍現(xiàn)狀等，廣泛聽(tīng)取和征求各方面的意見(jiàn)、建議。三是認(rèn)真梳理歸納材料，并形成調(diào)研報(bào)告。調(diào)研報(bào)告的主要內(nèi)容應(yīng)該包括擬立法市的人口數(shù)量、地域面積、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況;擬立法市的立法需求和意向;擬立法市人大常委會(huì)法制機(jī)構(gòu)和人員狀況;擬立法市對(duì)開(kāi)展部分立法工作的意見(jiàn)、建議;調(diào)研組的意見(jiàn)和建議等。

二、積極籌劃設(shè)區(qū)的市制定部分地方性法規(guī)的步驟，制定相關(guān)立法制度。省級(jí)人大常委會(huì)要按照中央決定要求和立法法修改的決定，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，依法合理適時(shí)提出設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定部分地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間的建議，并報(bào)省級(jí)黨委批準(zhǔn)實(shí)施。具體建議是：對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)，應(yīng)根據(jù)立法法修改的決定，對(duì)符合法律規(guī)定的設(shè)區(qū)的市依法授予立法權(quán)。省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)該抓緊研究制定授予設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)辦法。內(nèi)容主要包括授予范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)果的處理、批準(zhǔn)程序、備案。對(duì)市級(jí)人大及其常委會(huì)，一是適時(shí)向省級(jí)人大常委會(huì)反映地方立法的意見(jiàn)建議。二是認(rèn)真謀劃，積極籌備立法機(jī)構(gòu)、立法隊(duì)伍、立法項(xiàng)目、立法經(jīng)費(fèi)。三是抓緊研究制定市級(jí)人大及其常委會(huì)立法程序規(guī)則等立法工作制度規(guī)定。主要包括立法規(guī)劃與計(jì)劃的編制、法規(guī)起草、法規(guī)案的提出、法規(guī)案的審議和表決、法規(guī)案的報(bào)批和公布等，為立法工作的實(shí)施提供制度保障。做到一旦授予本市地方立法權(quán)，就能按時(shí)啟動(dòng)工作。同時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的指導(dǎo)、聯(lián)系工作，以足夠的重視和精力，指導(dǎo)幫助各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)做好制定部分地方性法規(guī)的相關(guān)工作。

三、在省級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，盡早考慮機(jī)構(gòu)、編制、人員和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。地方組織法第三十條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門(mén)委員會(huì)。”法制（政法）委員會(huì)，是人大的專門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議向人大或者常委會(huì)提出的法律案;法制（政法）委員會(huì)的審議，對(duì)于人大審議法律案來(lái)說(shuō)，是一種全局性的審議，是各種審議中一道關(guān)鍵性的關(guān)口。目前，設(shè)區(qū)的市人大基本上未設(shè)立法制（政法）委員會(huì)，絕大部分市級(jí)人大常委會(huì)也都沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的立法工作機(jī)構(gòu)，市級(jí)人大及其常委會(huì)、政府各部門(mén)普遍缺乏立法方面的專業(yè)人才。依法賦予所有設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)后，省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)和省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的工作量將隨之加大，也存在審查報(bào)批法規(guī)或者起草法規(guī)工作人員不足的問(wèn)題。省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府及設(shè)區(qū)市黨委、政府，要在省級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把這項(xiàng)工作擺在重要位置，重視人大機(jī)關(guān)的立法干部隊(duì)伍建設(shè)，依照法定程序，做好設(shè)立市級(jí)人大法制委員會(huì)的相關(guān)工作，在設(shè)區(qū)的市人大設(shè)立法制委員會(huì)，法制委員會(huì)組成人員應(yīng)不少于7人，具有法律專業(yè)背景的專職法制委委員比例應(yīng)不少于50%;省、市級(jí)編制部門(mén)要支持設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)立法的工作機(jī)構(gòu);省、市級(jí)組織人事部門(mén)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，為立法工作機(jī)構(gòu)選配具有法學(xué)素養(yǎng)和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)立法人才;省、市級(jí)財(cái)政應(yīng)保障開(kāi)展立法工作所需經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，在以后的人大工作中，省、市級(jí)黨委組織部門(mén)應(yīng)針對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)普遍缺少具有法律專業(yè)背景的代表和常委會(huì)委員的實(shí)際問(wèn)題，適當(dāng)提高設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)具有法律專業(yè)背景的人大代表和委員的比例，為提高立法審議質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

四、建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。省級(jí)黨委和各設(shè)區(qū)的市級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方立法工作中的有關(guān)重大問(wèn)題，全力支持人大及其常委會(huì)在地方立法中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用，發(fā)揮地方立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。省級(jí)人大常委會(huì)要根據(jù)中央決定和修改后的立法法的規(guī)定，健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和民主法制領(lǐng)域改革，做好設(shè)區(qū)市立法授予、批準(zhǔn)、培訓(xùn)、指導(dǎo)等相關(guān)工作，使地方立法更加主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。省級(jí)政府及有關(guān)設(shè)區(qū)市政府要按照新修改的立法法的規(guī)定，根據(jù)省級(jí)黨委的統(tǒng)一安排部署，積極配合人大做好地方性法規(guī)制定及市級(jí)政府規(guī)章的制定工作。要合理分配和科學(xué)整合立法資源，準(zhǔn)確把握省級(jí)人大及其常委會(huì)立法和設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)立法的角色和分工，做到省、市之間法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間相互銜接、相互補(bǔ)充，確保法制統(tǒng)一，政令暢通。

五、省、市級(jí)人大開(kāi)展好自上而下、層層強(qiáng)化的法律培訓(xùn)工作。省級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)、人大專門(mén)委員會(huì)組成人員及其立法工作機(jī)構(gòu)人員的立法培訓(xùn)。邀請(qǐng)安排法學(xué)專家教授和立法實(shí)務(wù)工作者等講授立法項(xiàng)目的立項(xiàng)和法案的起草，以及法的構(gòu)造、語(yǔ)言、審議、修改等立法技術(shù)和要領(lǐng)，搞好現(xiàn)身說(shuō)法和經(jīng)驗(yàn)交流。市級(jí)人大常委會(huì)也可以自力更生搞好培訓(xùn)。培訓(xùn)工作應(yīng)當(dāng)在各設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)前六個(gè)月內(nèi)分期分批完成。同時(shí)，省、市級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系交流，市級(jí)人大或請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)法工委的同志指導(dǎo)幫助工作，或市級(jí)人大選派1至2名同志到省級(jí)人大常委會(huì)法工委實(shí)習(xí)。通過(guò)各種途徑和辦法，使市級(jí)人大的同志盡快掌握立法技能，確保屆時(shí)設(shè)區(qū)的市部分立法工作的順利開(kāi)展。省級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)按照新修改的立法法的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市政府負(fù)責(zé)人及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員的立法培訓(xùn)，使其工作與人大保持同步。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)）