政府購買居家養(yǎng)老：基于非營利組織的研究視角

王萌萌

(西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安，710000）

政府購買居家養(yǎng)老：基于非營利組織的研究視角

王萌萌

(西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安，710000）

為保障老年人共享經(jīng)濟建設(shè)成果，建立非營利組織參與下的居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系已成為我國政府全面深化改革的主要項目之一。非營利組織的自治性、所有者間的非利潤分配性，使它在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中有著其他機構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢。政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)是政府與非營利組織共同致力于為老服務(wù)。完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)建設(shè)需要政府引導(dǎo)，需要非營利組織不斷完善自身發(fā)展。

政府購買；居家養(yǎng)老；非營利組織；養(yǎng)老供給

我國早在1999年就已進入老齡化社會并隨后呈加劇之勢，面對洶涌而來的“銀發(fā)”浪潮，我國民政部制定的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011—2015年》指出：“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐。”[1]為解決日漸緊迫的養(yǎng)老問題，居家養(yǎng)老已成為社會養(yǎng)老服務(wù)體系基礎(chǔ)建設(shè)中的主流方式。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，是政府和非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)各項工作中的共同參與，政府承擔監(jiān)督管理作用，繼續(xù)支持和引導(dǎo)非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。因此，為保證居家養(yǎng)老服務(wù)的有效性，關(guān)于政府與非營利組織的責任將如何分配、非營利組織在政府購買中如何進行角色定位亟待思考。非營利組織參與的居家養(yǎng)老服務(wù)分為直接及間接的參與，本文的研究主要是指非營利組織直接參與居家養(yǎng)老服務(wù)項目的供給，即政府交由部分有資質(zhì)的非營利組織承擔養(yǎng)老服務(wù)事項，以各項養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量為依據(jù)，并獲得政府支付的養(yǎng)老服務(wù)資金。

一、非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)

（一）相關(guān)理論

戴維?奧斯本等人在《重塑政府》一書中大膽提出“重新塑造政府”的政府管理理論，指出政府事無巨細地完成公共服務(wù)只會削弱自身的決策能力，政府應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”,授權(quán)而非服務(wù)。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中需要角色轉(zhuǎn)型，通過與非營利組織加強合作互動推動我國老齡事業(yè)繁榮、健康發(fā)展。

（二）非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的運作機制

1. 審定需求對象

老年人是養(yǎng)老服務(wù)的需求方，多樣化的個體差異構(gòu)成老人個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在養(yǎng)老服務(wù)實踐中應(yīng)及時對社區(qū)老年人的身體狀況、接受服務(wù)的意愿進行調(diào)查并匯總存儲。對于已有的老年人健康檔案，進行分階段上門問詢，并及時就調(diào)查情況更新檔案記錄。最后，根據(jù)問詢情況對服務(wù)需求進行分類，并將居家養(yǎng)老服務(wù)人員配對到戶。

2. 明確服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)標準

非營利組織與政府部門合作，服務(wù)內(nèi)容是根據(jù)老年人多樣化需求制定個性化的為老服務(wù)。另外，經(jīng)過不斷探索逐步拓展到包括老年精神照料的領(lǐng)域。居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容制定應(yīng)與實踐中不斷挖掘的養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)，居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量保證是建立在服務(wù)監(jiān)督及評估體系的及時考核的條件下，鑒于此，將督促非營利組織與我國政府一道致力于更加卓有成效的為老服務(wù)實踐中。

3. 優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍

在服務(wù)隊伍建設(shè)上，對已有從事養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)人員要經(jīng)過專業(yè)化的培訓(xùn)，包括了解老年護理的知識及老年人的各項情況，強化敬老愛老及愛崗敬業(yè)的品質(zhì)等。另外，通過吸引專業(yè)化素養(yǎng)的從業(yè)人員豐富服務(wù)隊伍，為滿足老年人的日常照料需求、社交需求提供專業(yè)化的團隊合作。

4.對服務(wù)表現(xiàn)進行跟蹤及監(jiān)督

工作人員定期對居家養(yǎng)老服務(wù)的具體情況進行監(jiān)督與管理，根據(jù)對服務(wù)的動態(tài)追蹤及反饋信息進一步了解養(yǎng)老服務(wù)需求，確保服務(wù)的有效實施。另外，配合來自政府、第三方監(jiān)督機制的審核，通過結(jié)合審核機制對服務(wù)表現(xiàn)的外審，確保服務(wù)的有效提供。

二、我國香港地區(qū)非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)實踐的基本經(jīng)驗

政府與非營利組織合作，很大程度上支撐著香港地區(qū)的社會服務(wù)體系的正常運轉(zhuǎn)，香港慈善制度和政府積極作用的雙軌運行，是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所屬，老有所為”[2]的老年福利服務(wù)的目標，使老年人在生活中得到適當?shù)闹г孬@社會歸屬感的重要支柱。老年社區(qū)支援服務(wù)是為鼓勵老年人在熟悉的社區(qū)中享受基本生活的服務(wù)，因此，類似于內(nèi)地的居家養(yǎng)老服務(wù)，最早要追溯到1973年的香港政府的社會福利白皮書中。本部分將依據(jù)上述關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)基本內(nèi)容的描述和分析，來歸納我國香港地區(qū)政府在構(gòu)建服務(wù)體系、集合多方供給主體及組織與管理等方面的基本經(jīng)驗。

（一）以老年人需求為導(dǎo)向，提供全方位老年社區(qū)支援服務(wù)

香港政府提供的長者社區(qū)支援服務(wù)包括長者中心服務(wù)（如長者地區(qū)中心、長者鄰舍中心）、長者社區(qū)照顧服務(wù)和其他支援服務(wù)的社區(qū)服務(wù)體系。長者中心服務(wù)強調(diào)“中心為本”，推動老年人的“中心”支援服務(wù)，老年人接受包括生活照料、身心健康、滿足老年人社交需求等方面的一系列社區(qū)支援服務(wù)。后一類的服務(wù)強調(diào)“居家服務(wù)”，為體弱、行動不便的老年人或有特殊需要的家庭提供上門服務(wù)，包括長者社區(qū)照顧服務(wù)、綜合家居支援服務(wù)、家庭助理，提供基本及特別護理、康樂服務(wù)、緊急支援、護老者支援、護送等服務(wù)①資料來源于香港社會福利署網(wǎng)站上公布的最新信息歸納. http://www.swd.gov.hk/sc/index/，2014-09-30.。

（二）以老年社區(qū)支援服務(wù)為平臺，構(gòu)建多方主體參與的供給格局

香港居家養(yǎng)老服務(wù)形成多元主體參與的服務(wù)供給格局，包括政府、非營利組織、私人機構(gòu)和家人、鄰里、社區(qū)居民。香港政府在居家養(yǎng)老服務(wù)模式中主要承擔老年社區(qū)支援服務(wù)主要贊助者、政策方向的宏觀調(diào)控者、老年人生活的基本保障者等角色。總之，政府在這種合作模式中是起“資助、規(guī)劃、監(jiān)督、引導(dǎo)及兜底的作用”[3]。

為保障居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，形成網(wǎng)羅地區(qū)組織、社會支援，包括專業(yè)化護理服務(wù)、醫(yī)療支援與老年人發(fā)展性參與在內(nèi)的全方位服務(wù)。可見，在養(yǎng)老服務(wù)的供給方面，強調(diào)服務(wù)內(nèi)容的廣覆蓋性，以滿足諸多身體狀態(tài)下的老年人生活照料需求。另外，從服務(wù)質(zhì)量方面，非營利組織與香港政府部門和機構(gòu)攜手合作，通過非營利組織的選聘人員提供符合資格認證制度及專業(yè)化標準的養(yǎng)老服務(wù)。專業(yè)化的服務(wù)隊伍中包括各種社會工作者，從數(shù)量上來說，非政府組織中的注冊社工占全香港注冊社工的八成以上，全港超過九成的社會服務(wù)均由非政府組織提供。安老社區(qū)服務(wù)中鼓勵本社區(qū)老年人參與，同時還有部分未注冊義工的積極參與，也就是說，香港的社會工作者與市民義工一道成為關(guān)乎老齡問題卓有成效的保障。

（三）政府進行服務(wù)資助與評估并行，規(guī)范老年社區(qū)支援服務(wù)的組織和管理

在老年社區(qū)支援服務(wù)中，香港政府主要采取購買服務(wù)，亦稱公共服務(wù)外判[4]。這種社區(qū)支援服務(wù)主要來源于政府經(jīng)費的資助或公開競標的方式。在公開競標的方式下提供的護老、安老服務(wù)與服務(wù)質(zhì)量檢查制度一道，在香港老年社區(qū)支援服務(wù)規(guī)劃中，政府進行服務(wù)資助與服務(wù)質(zhì)量評估的并行。

在多元化的供給模式中，政府與中標機構(gòu)基于老年支援服務(wù)的目標簽訂合約，建立伙伴關(guān)系，中標機構(gòu)主要負責提供服務(wù)，政府引導(dǎo)中標機構(gòu)的運營方向不偏離政府規(guī)劃的福利政策。承擔服務(wù)主體角色的中標機構(gòu)是指非營利組織或私營機構(gòu)，多元主體共同為老年支援服務(wù)的目標分擔責任，很好地實現(xiàn)了互利與共贏。

香港政府施行購買監(jiān)管合約，總體上強化政府對服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)管和問責。以21世紀初推行的“改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)”為例，在政策制定及服務(wù)規(guī)劃上，全港實行政府整筆撥款津貼制度，即政府就某項服務(wù)項目撥款后，將不再批準其他補助申請，非營利組織對結(jié)余的項目資金不必退換。這種政府撥款津貼制度是采取對非營利組織資金總額控制的方式，促使其更有效地利用資源提高管理水平，強化非營利組織就服務(wù)品質(zhì)對政府施行問責與監(jiān)管的回應(yīng)力度。

三、香港地區(qū)居家養(yǎng)老模式對我國內(nèi)地推行養(yǎng)老服務(wù)的借鑒意義

香港政府推行的老年社區(qū)支援服務(wù)貫徹以社區(qū)為依托的基本原理，強調(diào)老年人在社區(qū)內(nèi)接受支援服務(wù)并安享晚年。對比我國內(nèi)地與香港地區(qū)非營利組織的成長環(huán)境，立足于香港地區(qū)實踐，內(nèi)地在推進非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)上應(yīng)重點從以下幾個方面推進。

（一）非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的組織和實現(xiàn)方式

1.以老年人養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，明確非營利組織的功能

為強化非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)中的功能與作用，應(yīng)當明確非營利組織的性質(zhì)，進而維護組織與政府合作關(guān)系中的自主性、創(chuàng)新性及服務(wù)的連續(xù)性。“非分配約束”是非營利組織區(qū)別于營利組織最重要的特征[5]，即不以利益分配為組織的目標，面對居家養(yǎng)老大都為微利項目的現(xiàn)實，即使是已經(jīng)承擔養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織，也因難以承受高成本在保障組織的生存和發(fā)展及活動的延續(xù)性方面變得舉步維艱。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府與非營利組織的平等對話并非是建立在一紙契約之上那么簡單，是非營利組織實現(xiàn)自我管理，提供養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平將關(guān)系到組織機構(gòu)的社會形象和公信力。機構(gòu)離不開文化，非營利組織的使命寓于機構(gòu)的文化滲透之中，非營利組織致力于自身長遠發(fā)展規(guī)劃的同時，機構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃與實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。

2.增強自身籌款及財務(wù)管理能力

非營利組織參與到養(yǎng)老服務(wù)的資金來源，一方面是源于公信力和籌資能力的自我管理，資金主要是來自于社會支持，另一方面通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)推進自身發(fā)展，非營利組織通過公開招標與競標的方式實施具體的老年福利服務(wù)。我國內(nèi)地的非營利組織起步晚，在現(xiàn)行政治體制的影響下，在籌款方式上表現(xiàn)出非營利組織籌款權(quán)利受限、非營利組織向政府部門“借力”籌款的現(xiàn)象。非營利組織通過向政府、社會包括群眾、企業(yè)在內(nèi)的捐贈主體進行資金籌集，對于非營利組織的管理者而言，分析各捐贈主體的行為動力，靈活運用各種籌集方法來盤活社會資本，為老人得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)予以資金支持至關(guān)重要。另外，在非營利組織的資金方面，在機構(gòu)內(nèi)部的財務(wù)管理環(huán)節(jié)也同樣重要。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，為保障政府財政支出去向，對完善非營利組織的內(nèi)部財務(wù)和會計方面的規(guī)定還值得進一步探索，強調(diào)服務(wù)“產(chǎn)出”的社會問責，可以發(fā)動來自第三方的審計和鑒定，加強社會監(jiān)督。

3. 提高非營利組織養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)性

養(yǎng)老服務(wù)隊伍是非營利組織擁有的一筆巨大的財富，人力資源的專業(yè)性是組織成員克服實踐中的障礙，提高社會服務(wù)工作效率的重要支撐。香港地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有序開展也正是得益于這樣一批組織人員。在香港從事社會工作是對專業(yè)程度要求非常嚴格的職業(yè)，參與提供社會福利服務(wù)的非政府組織選聘人員也將社工資格作為重要的標準，非政府組織中的注冊社工占全香港注冊社工的八成以上，承擔社會服務(wù)的非營利組織也已超九成。鑒于此，我國內(nèi)地在鼓勵志愿者參與社會服務(wù)上，應(yīng)堅持統(tǒng)籌志愿參與原則及專業(yè)性原則，通過民主管理吸引大批具有公益心、社會責任感的社會人士。通過正規(guī)的人才資格認證制度、嚴格的人才專業(yè)性要求選聘人員，留住現(xiàn)有志愿者，挖掘新的志愿團隊，豐富非營利組織的人才支持庫。有效的人力資源管理是非營利組織提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的重要保證之一。

4. 確保非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)項目的持續(xù)性

非營利組織在承擔居家養(yǎng)老服務(wù)的供給過程中需要制定相應(yīng)的項目實施計劃，雖然政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段，需要不斷的糾錯、嘗試，但項目運行是以社區(qū)老人為目標人群，因此必須保證所作所為滿足老人的客觀需求。為保證服務(wù)項目的可持續(xù)性，制定的項目實施計劃應(yīng)遵循因地制宜原則，根據(jù)及時更新的社區(qū)老人的檔案記錄，及時調(diào)整實施計劃，通過與利益相關(guān)者的有效溝通，使有效的社會資源真正為居家養(yǎng)老服務(wù)所用。

（二）關(guān)于非營利組織提供卓有成效的居家養(yǎng)老服務(wù)政策思考

1. 政府鼓勵非營利組織參與，以非營利組織發(fā)展為政策支持重點

強調(diào)民營化的美國學(xué)者薩瓦斯曾指出政府部門服務(wù)質(zhì)量不高并不是在于政府雇員的自身素質(zhì)，原因在于是否存在充分競爭。再者，發(fā)展是完善非營利組織在居家養(yǎng)老領(lǐng)域中運行進程的關(guān)鍵因素，因為“這是一個發(fā)展中的問題，要通過法律、政策的完善……而且，限制發(fā)展等于限制競爭，不利于社會組織整體發(fā)展水平的提高”[6]。這樣表明服務(wù)水平的提高很大程度上是源于競爭，而競爭的關(guān)鍵源頭在于發(fā)展。我國大陸現(xiàn)行的政府向非政府組織購買居家養(yǎng)老的模式主要是“共銷”式，具體表現(xiàn)為組織在參與政府公共服務(wù)時具有顯著的“官辦”色彩，即由政府扶持建立，另外，非營利組織的支出大多來源于政府長期的財政支持。非營利組織在我國仍屬于新生事物，從現(xiàn)階段購買的居家養(yǎng)老服務(wù)項目看，政府與非營利組織的合作模式與組織間的資源、權(quán)利優(yōu)勢等因素密切相關(guān)。因此，在復(fù)雜的外部政治經(jīng)濟環(huán)境中，推動現(xiàn)行的政策對保障居家養(yǎng)老服務(wù)的合作關(guān)系具有現(xiàn)實合理性。作為總體性社會解體出現(xiàn)的新生事物，對非營利組織的發(fā)展問題的思考將幫助我們超越競爭層面的探討。

2. 在財政政策方面，確保重點支持、穩(wěn)步推進的政府資源支持策略

在中國境內(nèi)開展活動的非營利組織主要包括境外非營利組織、官方背景的非營利組織（自上而下型）及草根組織（自下而上型）[7]。相比香港政府采取政府資助為主，慈善捐贈與服務(wù)收費并行的多重資助方式，現(xiàn)階段我國內(nèi)地的非營利組織仍未吸引較大的個人捐贈，由于各非營利組織間的“身份差異”，對于仍處重要發(fā)展時期的眾多中小非營利組織而言，經(jīng)費已成為抑制居家養(yǎng)老服務(wù)項目參與積極性的重要問題。考慮到我國各地尚未建立成熟的購買關(guān)系，一方面，政府通過各項財政支出支持非營利組織參與養(yǎng)老實踐，另外注重政府資源開放的層次、步驟。從公信力較高的非營利組織到政府資源的逐步開放，改變單純依賴來自政府的財政支持現(xiàn)狀，是改變政府過于依賴某些特定非營利組織現(xiàn)狀的有力回應(yīng)。政府與組織間購買關(guān)系的逐層轉(zhuǎn)變，是建設(shè)強有力養(yǎng)老服務(wù)體系的保障。

3.政府善用宏觀調(diào)控，引導(dǎo)非營利組織的作用方向

告別全能政府時代，政府轉(zhuǎn)變以往的管制角色，運用宏觀調(diào)控，發(fā)展與非營利組織的合作關(guān)系。政府將居家養(yǎng)老服務(wù)供給外包給非營利組織，利益主體更加多元化，同樣存在管理、問責方面的挑戰(zhàn)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，是政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦行У姆绞竭M行監(jiān)督管理，而非讓非營利組織獨自參與養(yǎng)老服務(wù)的供給，因此，政府如何從全局角度把握利益主線，協(xié)調(diào)各種主體之間的利益關(guān)系，是解決政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的中心問題[8]。相比香港地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高覆蓋性，目前我國內(nèi)地的居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于“補救型”，主要表現(xiàn)為政府將更多地解決部分老年人的具體問題，且主要是滿足老年人最低的需求層面。政府扮演指導(dǎo)追蹤角色，不盲目推動購買服務(wù)項目，而是著重監(jiān)督、引導(dǎo)開展需求為導(dǎo)向的個性化養(yǎng)老服務(wù)。

4.形塑多元監(jiān)督管理機制，推動非營利組織參與居家服務(wù)的水平提升

針對我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理不夠充分的現(xiàn)狀，建立多元、獨立性強的監(jiān)督管理機制。第三方監(jiān)督機制應(yīng)保持獨立性、公正性，為實現(xiàn)第三方評估覆蓋政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的全部流程，來自第三方的監(jiān)督從需求、過程、效果三方面著手施行客觀審核。在評估內(nèi)容方面，單純對養(yǎng)老服務(wù)的最終效果進行評估是不全面的，第三方對老人需求同樣要保持高度敏感，分析老人的不同需求及緊迫感，協(xié)助實現(xiàn)養(yǎng)老資源供給的最優(yōu)配置。另外，在政府購買居家養(yǎng)老各個環(huán)節(jié)保持必要的透明性，績效管理嵌入購買工作的全過程。財政支出方面，基于近年逐漸強化的績效管理，財政部門加強對財政資金流程方面的監(jiān)督，極大地將規(guī)范政府各部門購買服務(wù)的改革推向縱深，逐步夯實財政管理各環(huán)節(jié)的建設(shè)工作。

四、結(jié)語

居家養(yǎng)老服務(wù)作為對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的延續(xù)和創(chuàng)新，需要社會的廣泛參與，政府向非營利組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)符合養(yǎng)老社會化的基本思路。非營利組織的參與并非取代政府參與，而是建立在購買關(guān)系去實現(xiàn)兩者的有效合作。政府與非營利組織的合作模式中，居家養(yǎng)老問題的解決是主體間合作完成，政府仍被保留主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)地位的具體表現(xiàn)是善于引導(dǎo)各利益主體參與合作事業(yè)、承擔著居家養(yǎng)老服務(wù)在財政方面的主體角色。另外，從香港非營利組織的經(jīng)驗總結(jié)中得出重要經(jīng)驗，即非營利組織自身的能力建設(shè)是參與居家養(yǎng)老服務(wù)的有效保障，尤其是在為老服務(wù)的建設(shè)初期，政府投入非營利組織的能力建設(shè)、非營利組織完善自身管理將保障養(yǎng)老服務(wù)最終走上良性軌道。

簡言之，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)是新生事物，是改革政府職能的重要手段。非營利組織的專業(yè)性、資源獨立性需要長期的時間沉淀，將逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)社會化的中堅力量。

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（責任編輯： 楚和）

On Government Purchasing Home Care Service: A Perspective of Non-profi t Organizations

WANG Meng-meng
( Northwestern Polytechnical University, Xian, Shanxi, China,710000)

The paper maintains that the government should provide home-based care system under non-profi t organizations to help the seniors to share the economic achievement and depend the reform. The paper is concerned wtith the functions of nonprofi t organization of pension services; it is stated that the services is accordant with both the needs of nonprofi t organization development and healthy development of elderly care services.

home-based care service；non-profi t organization；the supply of elderly care service

D669.6

A

2095－932x（2015）04－0108－05

2015－06－15

王萌萌（1992－），女，山東泰安人，碩士研究生，西北工業(yè)大學(xué)。