多元協(xié)同訴求：縣域公共決策的新路徑

邢勤鋒

（安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001）

現(xiàn)代社會(huì)各領(lǐng)域，全面發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，鑒于國內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變動(dòng)影響，利益格局持續(xù)發(fā)生變化，新的利益團(tuán)體對(duì)原有的利益體系進(jìn)行更迭且日漸成熟成為不可忽視的存在，各主體的利益訴求和價(jià)值取向錯(cuò)綜復(fù)雜。這一大環(huán)境下的我國縣域公共決策所面臨的問題從政府層面、非政府組織以及基層民眾等方面來看各有不同，原有的社會(huì)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代潮流，亟需打破傳統(tǒng)的公共管理體系，探索更為合理、契合發(fā)展現(xiàn)狀的治理模式。近幾年協(xié)同治理理論逐漸興起于西方政治學(xué)界并被逐步應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域，基于這一理論視角，研究解決縣域公共決策問題，并在探索過程中，建構(gòu)以社會(huì)公共利益最大化為價(jià)值取向、以多元協(xié)同訴求為目標(biāo)的縣域公共決策新路徑。

一、相關(guān)概念的界定

（一）縣域公共決策的界定

縣是中國最古老的行政建制之一。它萌芽于西周，定型于春秋，確立于秦，沿用至今。據(jù)民政部門公布的行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至2012年底，中國有縣級(jí)政府2 852個(gè)，其中市轄區(qū)860個(gè)、縣級(jí)市368個(gè)，縣1 453個(gè)、自治縣117個(gè)、旗49個(gè)、自治旗3個(gè)。另外，特區(qū)和林區(qū)各1個(gè)[1]。這里研究的縣域治理，是指所有的縣級(jí)區(qū)劃內(nèi)的治理，

縣域公共決策是指地方政府利用地方公共資源制定公共政策，解決縣域公共問題、協(xié)調(diào)縣域各利益關(guān)系、促進(jìn)本地方全面發(fā)展為目的的活動(dòng)，是對(duì)縣域內(nèi)不同利益訴求均衡的過程。由于縣域政治發(fā)展實(shí)質(zhì)上是以縣為中心層、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）為中間層、村為基礎(chǔ)層的多層次區(qū)域性互動(dòng)的局域網(wǎng)[2]，所以縣域公共決策的主要內(nèi)容是解決當(dāng)?shù)刭Y源利用及經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)展的問題，涉及到縣域范圍內(nèi)廣大基層群眾的公共利益。

縣域公共決策的特點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中常常表現(xiàn)為 “兩難”。一方面，縣域公共決策針對(duì)對(duì)象分散、個(gè)性化明顯，尤其是在邊遠(yuǎn)地區(qū)地廣人稀的實(shí)情，縣域公共決策很難面面俱到；另一方面，縣級(jí)政府的人、財(cái)、物有限，導(dǎo)致政府的縣域公共決策能力受限，很難回應(yīng)廣大基層群眾的需求。但是縣域公共決策又是必須做好的管理工作，因?yàn)榭h域公共決策對(duì)于整個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著重要的引導(dǎo)與指向意義。

（二）縣域公共決策的特點(diǎn)

第一，主體的多樣性。縣域公共決策主體的領(lǐng)域涉及廣泛，包括有地方行政機(jī)關(guān)、村民自治組織以及較為強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)組織等利益方，各利益團(tuán)體積極發(fā)揮作用依據(jù)自身利益訴求進(jìn)行博弈。

第二，對(duì)象的廣泛性。縣域公共決策要解決的問題包含了地方公共問題的所有內(nèi)容，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)以及公共權(quán)力領(lǐng)域的延伸，公共決策的影響愈為廣泛。

第三，利益訴求的復(fù)雜性。公共決策伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷以及利益群體日益多元化的發(fā)展而前進(jìn)著，作為社會(huì)體系中各利益團(tuán)體為爭(zhēng)取自身最大利益的重要平臺(tái)，其間利益主體的多樣性、利益訴求的差異性導(dǎo)致了公共決策所面臨情況復(fù)雜多樣。

第四，目標(biāo)的公益性。縣域公共決策的著力點(diǎn)是服務(wù)人民。行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共利益的有效實(shí)現(xiàn)，面對(duì)的是所有公共事務(wù)，這一公益性目標(biāo)是決定它與其他組織決策的最大區(qū)別所在。

（三）縣域公共決策多元協(xié)同治理的重要性

縣域公共決策多元協(xié)同治理可滿足縣域公共決策必然性的要求。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國縣域公共決策研究的興起是由縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的必然結(jié)果，改革開放使我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程加快，在原有的社會(huì)利益體系被打破的同時(shí)新的利益集團(tuán)逐漸涌現(xiàn)并日趨成熟，各利益團(tuán)體力求自身利益的最大化，新的社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)；而協(xié)同治理理念的迅速發(fā)展正是基于社會(huì)治理模式面對(duì)利益體系重構(gòu)、經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)等領(lǐng)域形勢(shì)不斷變化的公共管理困境時(shí)所提出的一種新的治理模式。

縣域公共決策多元協(xié)同治理可調(diào)節(jié)縣域公共決策非均衡性的差異。現(xiàn)有國情決定了我國行政區(qū)域分布廣泛的特質(zhì)，區(qū)域間地理、歷史文化的差異使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展也各有不同，進(jìn)而縣域公共決策的指導(dǎo)原則和具體實(shí)施也存在客觀差異性。協(xié)同治理所強(qiáng)調(diào)的共識(shí)基礎(chǔ)的達(dá)成以及多元主體共同參與決策原則指導(dǎo)下的民主協(xié)商等都是針對(duì)求同存異、共商協(xié)作以及行之有效的聯(lián)合行動(dòng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而提出的治理理念。

縣域公共決策多元協(xié)同治理可契合縣域公共決策公共利益的訴求。縣域公共決策作為縣域公共管理的重要手段，歸根結(jié)底是為區(qū)域內(nèi)人民群眾的公共利益服務(wù)，追求社會(huì)公共利益的最大化。而協(xié)同治理作為服務(wù)型政府治理模式的合理性在于它能最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共行政的目的——公共利益[3]。協(xié)同治理的理念正是為滿足縣域公共決策所追求的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)公共資源的合理利用以調(diào)節(jié)社會(huì)利益體系處于均衡的狀態(tài)。各利益主體博弈的最終結(jié)果都必然是在社會(huì)公共利益最大化的前提下實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)也是單個(gè)利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身利益的實(shí)質(zhì)性保障。

二、我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)實(shí)性與現(xiàn)狀

（一）我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)實(shí)性

中國自古受自然地理?xiàng)l件以及傳統(tǒng)儒家思想的多方面影響，始終利用穩(wěn)定、統(tǒng)一的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，以至高的上級(jí)權(quán)威來分配社會(huì)資源。中華人民共和國建立后，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為代表的社會(huì)干預(yù)機(jī)制在中國奉行了近30年。改革開放以后，中國進(jìn)入雙重轉(zhuǎn)型時(shí)期，即公共行政權(quán)力逐步退出生產(chǎn)領(lǐng)域，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性明顯增強(qiáng)。利益群體多元化態(tài)勢(shì)不斷呈現(xiàn)，社會(huì)各主體間的利益沖突與社會(huì)矛盾更加突出，群體性事件時(shí)有發(fā)生。

隨著中國逐步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放以及更加豐富的公眾訴求和愈演愈烈的利益分化等使原有的資源分配格局被打破，新的社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，對(duì)新的社會(huì)治理模式探索實(shí)踐的需求日益強(qiáng)烈。基于所面臨的日益多樣復(fù)雜的大環(huán)境，且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國縣域公共管理領(lǐng)域也越來越受到各界關(guān)注，尤其是作為政府管理活動(dòng)基礎(chǔ)和重要鏈條的公共決策的改革調(diào)整30多年以來，我國政府在如何使公共決策更好地服務(wù)人民、解決社會(huì)公共問題等方面積極地探索，取得了顯著成效。決策更加民主，主要體現(xiàn)在參與主體的多元化趨勢(shì)，不斷發(fā)展完善的社會(huì)聽證制度以及社會(huì)公共問題的科學(xué)化決策等，都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)加深與各領(lǐng)域組織的合作，共同解決社會(huì)問題的體現(xiàn)；信息更加公開，打造陽光型、服務(wù)型政府及開放式的信息平臺(tái)是近幾年行政系統(tǒng)大力倡導(dǎo)、推進(jìn)并逐漸落到實(shí)處的行政作為；鼓勵(lì)公眾真正了解、參與涉及自身利益的社會(huì)項(xiàng)目；從 “央地共治”到豐富社會(huì)利益群體的參與路徑、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式的科學(xué)化、民主化等都彰顯了公共管理活動(dòng)中我國政府的持續(xù)努力。

（二）我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)狀

我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過渡時(shí)期，雖然前階段取得了相對(duì)可喜的進(jìn)步，縣域公共決策向著正確的方向發(fā)展，但由于決策體制還需發(fā)展健全，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)對(duì)傳統(tǒng)文化、生態(tài)等領(lǐng)域的影響逐漸擴(kuò)大等種種因素，使得改革中的公共決策機(jī)制在適應(yīng)新的地方社會(huì)體系方面仍然存在一定的不足。從協(xié)同治理理論的視角，以社會(huì)管理模式中不同利益群體來劃分，大致可分為以下幾方面：

1.政府系統(tǒng)層面。縣域決策權(quán)力過于集中。在地方政府為主導(dǎo)的縣域公共管理活動(dòng)中，區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的決策權(quán)力是以縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)為主，甚少考慮到橫向的契約。基于國家是統(tǒng)治階級(jí)意志的代表，社會(huì)公共利益所涉及的是國家重要資源，這也就決定了公共決策時(shí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的話語權(quán)。區(qū)域內(nèi)重要資源配置的權(quán)力過于集中、統(tǒng)一，而行政權(quán)力過于集中則易導(dǎo)致決策的失誤。

縣域決策權(quán)利 “私有化”。在決策過程中，社會(huì)公共事務(wù)的決定涉及到社會(huì)公眾的全體利益，所以就必須要求公共決策的價(jià)值取向不能背離社會(huì)公共利益。然而利益群體代表決策中的多數(shù)派往往占據(jù)較大的優(yōu)勢(shì)，從而贏得博弈戰(zhàn)中的優(yōu)先權(quán)。利益群體的代表性及權(quán)威性辨識(shí)不明可能導(dǎo)致不利于社會(huì)公眾的結(jié)果，政府部門間相互推諉及利益的競(jìng)爭(zhēng)無可避免、時(shí)有發(fā)生。

信息公開阻礙。理想的社會(huì)治理模式的目標(biāo)之一即為各利益群體在全面了解社會(huì)公共事務(wù)的信息后，對(duì)所面臨的問題有了整體的概念，且在合作信任的基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)到通過利益的相互依存才能達(dá)到自身利益乃至整體利益的最大化。這就要求處理社會(huì)公共事務(wù)中，掌握關(guān)鍵信息的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)能即時(shí)有效地把相關(guān)信息通過權(quán)威渠道使社會(huì)公眾知曉并信任，避免信息公開的阻礙。

2.利益集團(tuán)層面。利益集團(tuán)是指那些具有特定共同立場(chǎng)、觀點(diǎn)和利益的人們的集合體，它們?cè)噲D通過影響公共政策來提高或促進(jìn)集團(tuán)內(nèi)部的共同利益[4]。它們是社會(huì)歷史、經(jīng)濟(jì)演化過程中的產(chǎn)物，構(gòu)成了社會(huì)體系不斷調(diào)整、社會(huì)利益不斷打亂重組的整體。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中，各方利益團(tuán)體持續(xù)涌現(xiàn)、日漸成熟，逐漸成為社會(huì)主義和諧社會(huì)中不可忽視的存在。

集團(tuán)以自身群體利益至上。縣域公共決策是對(duì)區(qū)域內(nèi)公共利益的分配，對(duì)社會(huì)體系的調(diào)整。參與決策的各利益群體立足自身集團(tuán)的利益進(jìn)行博弈，其價(jià)值訴求是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。利益集團(tuán)參與決策事件的出發(fā)點(diǎn)即成為公共決策最大主導(dǎo)方，這就背離了社會(huì)公共利益的目標(biāo)。需要注意的是，政府并非在集團(tuán)沖突中處于超然地位，而是切實(shí)參與到這些對(duì)立、沖突中去，成為公共決策中集團(tuán)沖突的重要主體[5]。

3.社會(huì)民眾層面。決策參與意識(shí)薄弱。地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子即為父母官的官本位思想由來已久。現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及全球化、信息化進(jìn)程的推進(jìn)，使得思想解放，傳統(tǒng)觀念已然破碎。同時(shí)，公共決策對(duì)于普通群眾來說亦不再神秘，然而平頭百姓安穩(wěn)度日、不理會(huì)外間事務(wù)的思想依然根深蒂固。基層教育水平的限制導(dǎo)致的知識(shí)及眼界的短板，精英階層畢竟是少數(shù)而他們所代表的利益訴求卻又是另一層次的價(jià)值取向。

公共知識(shí)缺乏。廣大的基層勞動(dòng)群眾永遠(yuǎn)是縣域管轄范圍內(nèi)的絕大多數(shù)，同樣作為社會(huì)公眾中利益需求的一方，在制定與其自身利益息息相關(guān)的社會(huì)事務(wù)時(shí)的呼聲卻是相對(duì)微弱。信息獲取的途徑、參與的渠道乃至合法化、程序化的表達(dá)等存在缺陷，無法適應(yīng)主體的利益訴求需要，任何民主、平等可能成為妄言，在提上議程的事務(wù)才能予以決策的策略游戲中往往成為弱勢(shì)方。

信任基礎(chǔ)脆弱。“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”的不平等古已有之，現(xiàn)代社會(huì)依然時(shí)有所見，越是行政區(qū)域范圍較小的地區(qū)可能更是如此。地方政府行政行為的失范，使得政府公信力日漸削弱，彼此間的信任出現(xiàn)危機(jī)。這一危機(jī)的存在導(dǎo)致社會(huì)沖突發(fā)生時(shí)極易演變?yōu)槿后w性事件。同時(shí)，對(duì)政策出臺(tái)及實(shí)施造成了一定的阻滯，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會(huì)的建設(shè)留下了一定的隱患。

4.網(wǎng)絡(luò)媒體引導(dǎo)層面。信息泛濫。網(wǎng)絡(luò)作為無國界的信息傳播平臺(tái)，在全球范圍內(nèi)連接起了整個(gè)地球村。然而媒體發(fā)達(dá)在使生活便捷的同時(shí)，信息傳播質(zhì)量監(jiān)管的缺失使得各種信息不論質(zhì)量?jī)?yōu)劣與否、影響如何都可以在這個(gè)虛擬的世界中肆無忌憚。當(dāng)公共事件發(fā)生時(shí)，如果不能第一時(shí)間發(fā)布最為精確、權(quán)威的消息，則留言、謠言滿天飛的現(xiàn)狀可層出不窮，且短時(shí)間內(nèi)難以有效遏制，在影響社會(huì)公眾判斷的同時(shí)更可能造成群體恐慌，引發(fā)不必要的沖突，尤其是面向秉承 “公告即權(quán)威”理念的人們。

背離社會(huì)公共利益的價(jià)值取向。網(wǎng)絡(luò)、媒體本身的傳播主體即錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)內(nèi)部自律、監(jiān)控體系出現(xiàn)漏洞時(shí)，鑒于其影響的廣泛性，本身應(yīng)肩負(fù)的公益性目標(biāo)如大廈傾塌，極易淪為不良企圖分子作亂的工具，如網(wǎng)絡(luò)上傳的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的薛蠻子一案便是很好的例子。我國政府目前已出臺(tái)了相關(guān)政策用以防范、懲戒此類事件的再次發(fā)生，然而信息技術(shù)的發(fā)展及社會(huì)道德體系建設(shè)的不健全，使得這一頑疾極難根治。

三、我國縣域公共決策多元協(xié)同問題的集中表現(xiàn)

綜上所述的種種現(xiàn)實(shí)困境都是在國內(nèi)外形勢(shì)及各領(lǐng)域的聯(lián)系發(fā)展、變動(dòng)中，情況不斷變化，許多學(xué)者也逐漸地認(rèn)識(shí)到，以舊的方式和思維解決公共問題，提供公共服務(wù)已經(jīng)不能適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)環(huán)境，不能滿足正在日益興起的公眾期望[6]。由于各利益集團(tuán)在獲取利益最大化的博弈中所產(chǎn)生的沖突，以及公共決策這一均衡利益的平臺(tái)本身在實(shí)踐中存在缺失，導(dǎo)致了決策中問題的出現(xiàn)，究其具體原因，主要有三。

（一）縣域公共決策多元協(xié)同體制尚需進(jìn)一步健全

縣域公共決策缺少相關(guān)制度體系的保障就其本身合法性、合理性以及決策過程中公眾參與等民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)而言可能成為空談，沒有實(shí)質(zhì)性的意義。第一，就公眾參與來說，參與意識(shí)薄弱等困境的出現(xiàn)是由于我國官本位思想長(zhǎng)久以來的影響，行政事務(wù)中以地方官員的決策為主導(dǎo)，基層群眾僅僅是接受和執(zhí)行的角色。地方吏治在很大程度上取決于官員對(duì) “為官一任，造福一方”概念的理解和實(shí)踐，強(qiáng)制性的制度保障不足。現(xiàn)代社會(huì)改革行政績(jī)效的評(píng)估方式，使得行政權(quán)受到相應(yīng)的監(jiān)督管理，但過度地追求政績(jī)、形象工程等問題卻也應(yīng)運(yùn)而生。地方公共決策在歷史與現(xiàn)實(shí)、不同區(qū)域內(nèi)問題頻發(fā)，說明我國地方行政決策的機(jī)制一直處于改善中卻還未達(dá)到完善的地步；行政實(shí)踐中又缺乏對(duì)基層群眾相應(yīng)地宣傳教育和引導(dǎo)，決策主體關(guān)注的事件提不上決策議程，自然也就談不上參與社會(huì)公共事務(wù)的決策。

第二，公眾參與的程序機(jī)制保障不足，使得程序的合法性及科學(xué)性很難實(shí)現(xiàn)，事關(guān)公眾利益的事件無法通過合法有效的途徑被提上議程，不能成為決策主體均衡社會(huì)利益體系的影響因素，直接導(dǎo)致決策的偏頗。

（二）縣域公共決策多元協(xié)同運(yùn)行過程及其表現(xiàn)失范現(xiàn)象存在

決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要信息及時(shí)、對(duì)稱的保證，共享信息的充分獲取是參與決策的各利益集團(tuán)間互信的的表現(xiàn)和基石。若只是表面上制造了多方參與公共事件的噱頭，在決策制定時(shí)卻不提供相應(yīng)的信息，仍然難以實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。俗話說 “沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，公共事務(wù)中公共權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)——政府組織掌握著重要而完整的信息，非政府組織及基層群眾限于能力及權(quán)限等因素?zé)o法通過自身行為獲得決策需要的全部信息，則在參與決策時(shí)就只能放棄話語權(quán)，或者是根據(jù)有限的信息提供片面的建議，有時(shí)甚至是錯(cuò)誤的建議。在這一情況下，所謂民主平等的參與決策都只能成為指責(zé)多元主體參與從而誤導(dǎo)決策合理性的借口，使集體平等協(xié)商流于形式，達(dá)不到實(shí)質(zhì)的效果，更何況社會(huì)各方的有效聯(lián)動(dòng)能力的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)公眾道德體系的失范也是決策問題出現(xiàn)的一大要點(diǎn)所在，本應(yīng)均衡縣域公共決策利益體系中各參與主體利益的地方政府部門，在其自身的部門利益及目標(biāo)與管理間的疏漏問題等因素的影響下，價(jià)值取向就會(huì)偏離社會(huì)公眾利益的最大化。

（三）縣域公共決策多元協(xié)同的成果及其效益較低

多元的參與主體是公共決策中秉承民主、共識(shí)精神的體現(xiàn)，但在多方利益集團(tuán)共同表達(dá)訴求且只希望自身獲取最大主導(dǎo)權(quán)的公共決策博弈中，利益取向的不同造成的阻礙，是決策運(yùn)行的本質(zhì)問題所在。決策者需要對(duì)不同社會(huì)群體的利益訴求進(jìn)行綜合分析、判斷，確定其合法性、緊迫性，并根據(jù)當(dāng)前政府公共資源總體水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)做出選擇[7]，從協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)政府部門具有一定的決策權(quán)威方面理解這一概念的話，即在公共決策中以政府部門取得最大主導(dǎo)權(quán)的前提下，作為主要決策者所要考慮的影響因素要具有綜合性，行政決策行為在社會(huì)性影響的基礎(chǔ)上還要照顧到更多利益主體間的訴求均衡性問題，這就給部門決策的制定及實(shí)施增加了難度。

四、我國縣域公共決策的應(yīng)對(duì)策略

協(xié)同治理理論從理論層面為我國縣域公共決策中出現(xiàn)的問題以及對(duì)策研究提供了指導(dǎo)原則和方法論的支持，但如果沒有具體制度的完善及有效實(shí)施，不能規(guī)避或妥善解決公共決策程序中的失范現(xiàn)象，就不可能達(dá)成真正有益于社會(huì)公共利益的共識(shí)，所倡導(dǎo)的民主協(xié)商的治理模式也只能流于形式。因此，在彼此信任的基礎(chǔ)上共享信息，應(yīng)通過保障實(shí)質(zhì)性的話語權(quán)，利用協(xié)同治理、共同決策的程序，建構(gòu)合理均衡的社會(huì)利益體系。

（一）強(qiáng)化縣域決策多元協(xié)同制度的法制化建設(shè)

強(qiáng)化縣域決策多元協(xié)同制度的法制化建設(shè)是在合作治理模式下，構(gòu)建和保障縣域公共決策多元主體合法、有序參與決策的制度建設(shè)。縣域公共決策從議程的提出到最終各方利益團(tuán)體有效聯(lián)動(dòng)解決問題的整個(gè)過程，都需要法律從理念與行為規(guī)范上確保多元協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

需要特別注意的是，由于我國區(qū)域分布廣泛以及區(qū)域內(nèi)地理、歷史文化等長(zhǎng)期的差異性導(dǎo)致對(duì)政策適應(yīng)性的不同，要求權(quán)力機(jī)關(guān)在制定地方縣域公共決策制度時(shí)因地制宜，有所區(qū)別；在參與決策的程序機(jī)制方面要著重改善原有的單一、不穩(wěn)定性的困境；在實(shí)現(xiàn)治理權(quán)威多元性的過程中，積極發(fā)揮地方黨委的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)能力、縣鄉(xiāng)政府等政府組織的行政能力以及村民自治組織的自我協(xié)調(diào)能力，多主體的綜合作用有利于決策權(quán)力的監(jiān)督及合理使用；在確保決策落實(shí)的監(jiān)管體系上，要努力建設(shè)行之有效的 “第三方平臺(tái)”，真正確保非政府組織享有話語權(quán)，這才是制度法制化的精神動(dòng)力所在。

（二）強(qiáng)化多元訴求的內(nèi)在道德疏導(dǎo)

確保縣域公共決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除需要外部機(jī)制、監(jiān)管體系的硬性壓力外，內(nèi)部的自我道德規(guī)范體系的建立能起到事半功倍的效果。利益集團(tuán)為自身利益參與博弈是其本性及社會(huì)機(jī)構(gòu)變革的動(dòng)力所在，無可厚非；但在尋求利益最大化的基礎(chǔ)上，通過民主協(xié)商的方式促成內(nèi)部利益各方整體間的平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化也是應(yīng)承擔(dān)的公益性責(zé)任。同時(shí)，這一配合性舉措也是對(duì)我國縣域和諧社會(huì)的建設(shè)提供強(qiáng)有力的支持，為塑造良性循環(huán)的大環(huán)境添磚加瓦，最終形成互利、共贏的局面。

社會(huì)主義道德體系的建設(shè)是一項(xiàng)龐大而繁雜的工程，地方縣域政治建設(shè)在國家道德體系進(jìn)程下相應(yīng)地在區(qū)域內(nèi)逐步推行，為縣域公共決策內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)提供保障。縣鄉(xiāng)政府在對(duì)內(nèi)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行職位、人員的調(diào)整、優(yōu)化時(shí)，應(yīng)當(dāng)利用對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部道德行為的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，起到規(guī)范地方官員執(zhí)政行為的作用。需要注意的是，關(guān)于道德行為的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)應(yīng)充分考慮到其具體可實(shí)施性及在績(jī)效評(píng)估過程中的具體判定和監(jiān)督。

（三）構(gòu)建社會(huì)公共利益最大化的多元溝通基石

理想的公共決策是追求社會(huì)公共利益最大化，即在多元協(xié)同理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多主體參與公共決策的方式，通過集體間反復(fù)且實(shí)質(zhì)性協(xié)商和博弈的過程，最終認(rèn)識(shí)到主體間相互信任、利益間相互依存、信息共享等的最大空間。這樣，才能真正全面認(rèn)識(shí)社會(huì)問題進(jìn)而作出妥善的公共決策。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就要求政府、非政府組織以及基層民眾之間具有起碼的信任基礎(chǔ)，并將這一基礎(chǔ)建構(gòu)成堅(jiān)實(shí)的溝通基石，從而發(fā)揮其行之有效的聯(lián)動(dòng)能力，合理解決縣域公共事務(wù)。具體來說就是要普及公共決策體制及其運(yùn)行的法制化知識(shí)、規(guī)范縣域公共決策行為，保障政府與其他組織和個(gè)人在這一過程中處于良性溝通的狀態(tài)。

（四）健全社會(huì)公共利益多元共贏的機(jī)制

決策主體的各利益方應(yīng)認(rèn)識(shí)到公共決策中公共利益的最大化是團(tuán)體利益最大化得以實(shí)現(xiàn)的終極保障。各利益集團(tuán)的訴求各有不同，參與議程中的求同存異，形成集體通過的目標(biāo)共識(shí)才能在多個(gè)主體間形成有效的聯(lián)動(dòng)。協(xié)同治理的合作理念要求制定統(tǒng)一的原則性指導(dǎo)，是為了謀求建立更有效、更合理的社會(huì)公共利益的分配模式。

具體來說，應(yīng)改革決策權(quán)力的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)開放性，在保障政府權(quán)威的基礎(chǔ)上分散部分決策權(quán)力，使決策利益方通過合法、科學(xué)的渠道參與決策，避免暗箱操作和惡性競(jìng)爭(zhēng)；約束參與決策主體的自私自利行為，通過正當(dāng)渠道進(jìn)行區(qū)域資源的合理有效分配，杜絕 “酒桌政策”的現(xiàn)象，在真正有益于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上形成推動(dòng)縣域公共決策的良性互動(dòng)與循環(huán)，達(dá)到協(xié)商一致為全體公眾服務(wù)的目標(biāo)。

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