高等教育資金來源：基于PPP模式的社會化供給方式

岳 軍 王杰茹

（山東財經大學，濟南 250014）

一、高等教育公共品屬性及其供給制度

王雍君（2007）對公共品的定義是具有非競爭性和非排他性的商品。非競爭性是指追加消費（不是指增加產量）的邊際成本為零，非排他性是指將某個人排除在受益范圍內是不可行或者不合理需要的[1]。從性質分析，高等教育是一種具有非競爭性和相對排他性的公共服務，前者是自然屬性，后者是社會屬性。一定范圍內，其供給的生產成本不變，公有制的供給方式將更有利于降低交易成本。特殊之處在于高等教育的有效供給會給全社會帶來科技進步等顯著的正外部效應，因而人們總是希望擴大其規模以獲得更多的效應外溢。但它只是一種適度規模的俱樂部產品，一旦發生擁擠，必將引發失業等一系列社會問題。

在我國，高等教育屬于非義務教育的范疇，理論上應由國家和社會（私人）力量共同提供。郭德俠、楊綺雯（2012）將高等教育經費分為財政性教育經費和非財政性教育經費，認為非財政性教育經費=學雜費+社會團體和公民個人辦學經費+社會捐資和集資辦學經費+其他教育經費[2]。筆者采用國家統計局公布數據的統計口徑，單列事業收入（去除學雜費后）①事業收入指高等學校開展教學、科研及輔助活動取得的收入，包括教學收入和科研收入。其中學費填列學校核準留用的財政專戶已核撥數，不包括上繳財政專戶但尚未返還的部分。。從2003年—2011年，國家財政性教育撥款占普通高等學校經費比重已經從47.91%上升到58.48%，而社會資本（包含社會團體和公民個人辦學經費、社會捐贈）所占的比重始終沒有超過10%（見表1、表2）。2003年高校并軌招生工作完成后，學費一直維持在2000年左右的水平①2001年-2006年,教育部、財政部和國家發改委每年都要專門下發通知，強調“高校的學費和住宿費的標準要穩定在2000年的水平上,不得提高”。2007年5月，國務院頒布《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》要求“今后五年各級各類學校的學費、住宿費標準不得高于2006年秋季相關標準”。這讓高校收費一直維持在2001年的水平。。直到2013年4月，福建省首先下發通知“提高部分福建本科高校學費標準，最高上浮30%”，此后多個省份陸續跟進。學雜費、事業收入和其他教育經費的比重較小且都在逐年下降（表2）。近十年隨著高校的連續大幅擴招，中國的高等教育已由精英教育走向大眾化教育階段。2012年高等教育毛入學率達到30%，全國各類高等教育總規模達到3325萬人，高等教育大眾化特征逐漸顯現。為支持高校擴招，高等學校國家財政性教育經費從2007年的1648.12億元增加到2011年的4096.33億元（表3），增長近兩倍，明顯快于同期GDP的增速。政府承擔了高校教育經費的大多數，高等學校財政性教育經費占總經費的比重從2007年的43.81%上升到58.35%。政府主導的供給模式推動了我國高等教育規模迅速擴大，但高等教育的生長結構卻表現的極不平衡。2013年，全國有普通高等學校2491所，在校學生2468萬余名；同期民辦高校數僅718所（含獨立學院292所），在校生557萬余名。我國民辦高校已經有三十多年的歷史，但其發展仍不完善，2012年全國共5所民辦高校首次取得研究生招生資格，經費不足、生源質量下降、師資隊伍建設落后等問題普遍存在。我國高等教育的生長機制幾乎脫離了社會團體和私人投資的力量，政府投資扶持的大學規模不斷壯大，民辦高校發展卻愈加滯后，高等教育的供給主體和組織形式都出現了“一頭大一頭小”的不對稱式發展。

表1 2003年-2011年普通高等學校資金來源表 單位：億元

表2 2003年-2011年普通高等學校資金構成比例 %

表3 高等教育經費狀況

二、高等教育資金管理的困境

困境一：政府財政性經費不斷增加，卻仍難以滿足需求

岳昌君（2011）建立回歸模型測算，預測2015年我國財政性高等教育經費占GDP比重應達到0.85%，2020年應達到0.90%才符合我國經濟發展水平的“國際平均值”[3]。筆者計算2007年—2011年的實際數據（表3），2011年我國財政性高等教育經費的投資比例已占GDP的0.86%，說明目前我國政府的高等教育投資比例已然超過預期的潛在供給能力。同時，財政性高等教育生均經費的比重已從2007年的44%上升到2011年的58%（圖1），與同期發達國家的差距并不大：2010年—2012年間美國政府撥款占公立高等學校教育經費的比重分別為54.23%、61.76%和64.04%；英國高等教育基金委員會的撥款比重基本維持在70%左右；日本對國立大學的撥款基本在50%—60%的水平[4]。筆者繼續引用岳國君（2011）提到的生均經費指數來衡量高等教育的經費需求①生均經費指數即某級教育生均經費占人均GDP的比例，指標含義是一個國家用一個人均GDP支撐多少個學生完成一年的學習。（圖1），發現一個人均GDP僅能支撐約0.7個學生完成一年的學習，說明我國高等教育的經費投入遠沒有達到發展的經費需求。

圖1 高等教育生均經費指數

綜合上述分析，財政性高等教育經費的總體規模和生均經費比重都接近理想數據，但仍難以滿足經費總需求，說明不是政府財政性經費投入的努力程度不夠，而是在政府主導的供給模式下，其他經費籌集形式匱乏導致的供給結構失衡和供給數量不足。從表1、表2的數據可以看出，財政性經費是高校的第一大收入來源，其次是學雜費，占30%左右。事業收入的比重在10%左右，社會團體和公民個人辦學經費、社會捐贈兩者之和不足10%。而在美國，校辦企業、產學研合作、專利收入等多種事業收入形式籌措資金比例達22%。只有努力提高事業收入、社會資本和私人投資的比重，促使資金來源社會化，才能滿足高等教育大眾化、多樣化發展的需求。

困境二：數量增加并不意味著質量提高

任何經濟資源的數量、種類相對于人們無窮盡的欲望來說都是稀缺的。我國人口基數大，高等教育相對人們日益增長的物質文化需求來說更是如此。面對旺盛的需求，政府不斷增加招生計劃指標。教育部2009年提出，毛入學率2015年要達到36%,2020年要達到40%。按照2010年—2013年毛入學率的實際增長速度（圖2），距離目標并不遙遠。但與國外相比仍有不小的差距，加拿大、芬蘭、韓國的毛入學率均超過50%,美國的毛入學率超過80%。規模的擴大并不意味著教育質量的提升，相反，高等教育資源配置的效率明顯降低，越來越難以滿足人們多樣化的、個性化的需求。一方面，多數學生在入學之前并不了解專業情況，只是盲從父母長輩之言，傳統就業觀念根深蒂固，考生紛紛競爭熱門院校、熱門專業、熱門城市，忽略了自身的真正喜好與現實的就業形勢。信息的不對稱歪曲了人們對高等教育真實需求的表達。很多學生入學后發現專業現狀與預期不符，而且就業出路完全市場化，很多名牌大學就業率甚至不如普通高校。另一方面，政府按學生人頭數而非專業設置撥款，學校將師資和其他資源全部集中用來發展熱門專業，既可以提高聲譽，又可以籌集經費。伴隨的是文學、歷史、哲學等人文學科可能發展緩慢，學科差距被拉大，專業設置和學科布局非科學化，“熱門專業就業難，冷門專業難就業”。這種人才培養模式顯然脫離了經濟發展和勞動力市場的需求，重視了量的積累而輕視了質的提高，弱化了教學質量，造成了供需失衡。

圖2 我國高等教育的發展現狀

事實上，在大眾化的進程中，公眾并不滿足于數量的擴張，更是對逐漸出現的辦學定位趨同化、運行管理行政化、大學精神庸俗化等現象提出了質疑。目前中國的高等教育還尚未建立起多樣化的體系，僅僅是精英階段高等教育的“擴充版”（李立國，2014）[5]。客觀來說，許多民辦高校的學科設置更加靈活和貼近社會，能夠及時根據社會需求改進教學方式，供給效率更高。加快民營高校的發展步伐，多樣化的形式將對提升整體教育質量起到事半功倍的作用。

困境三：公平與效率難以兼顧

圖3 財政稅務學院學生情況統計

高等教育作為一種俱樂部產品，其特點決定了在供給過程中應當注重“規模上”的公平和“部門內”的效率。按照人力資本理論的觀點，隨著受教育機會的增加和水平的提高，將有助于改善社會的不公平狀況。事實是高校規模的擴大并未徹底改善高等教育的公平程度。原因是不同經濟背景的學生獲得高等教育的機會在質和量上都存在差異。家庭經濟狀況較好的學生多就讀于質量較好的名牌院校，而來自社會底層的學生則只能選擇收費較低的普通院校。筆者通過對山東財經大學財政稅務學院在校本科生1953人進行調查（圖3），農村戶口學生占36%，但真正務農家庭學生只占10.75%。以此類推，山東大學等名牌大學的比例應當低于這個數字。從這個角度來著，政府撥款的實質更多的是補貼給了“富人”而非“窮人”，間接拉大了貧富差距。政府通過整合和擴招來實現教育的大眾化和均等化，同時給予政策傾斜和經濟援助來鼓勵211、985等重點院校的發展，將優質的高教資源、雄厚的財政力量大幅向一些高水平大學、學科和專業集中，希望在公平之中兼顧效率。孫早、劉坤（2014）利用2001年—2010年省級面板數據進行估計，發現相對于科研資金，一般教育經費配置給收入水平較低地區的高校對科研產出效率的貢獻更加顯著[6]。由此我們發現，過多投向211、985等重點院校的補貼既不符合公平的要求，也不利于效率的提高。撥款制確實促進了不同層級大學之間的競爭，但這種競爭更多地是以政府調控為導向，并非真正市場配置的結果。事實上，政府首要責任是保證公共服務供給的均等化，效率問題應留給市場依靠價格和競爭機制來解決。在國外，私立大學主要以效率為主，公立大學是保底線、管公平。因此，繼續維持政府撥款的機制將不利于高等教育的公平，必須樹立市場化改革的理念。

除此之外，高校的行政等級制度也是影響資源配置的一個重要因素。行政制度是國家對高校財政撥款制度的產物，各個高校都有相應的行政級別和行政機構設置，財政撥款的一大部分供給了事業單位的人員工資和辦公經費。行政權力凌駕于學術權力之上，機構冗余，人員繁多。加上管理相對松散，沒有嚴格的考勤制度和監督制度，等級管理制度不僅過度耗費了財政資源，也無益于辦事效率的提高。現行的激勵制度下，高校負責人為彌補高校資金不足和追求政績，盲目舉債擴建新校區，使高校欠下巨額債務，最終交由財政償還。許多高校通過土地置換獲得了償債資金，填補高額的銀行貸款和利息支出。然而隨著目前財政零余額賬戶管理和預算執行進度的約束，可調劑的沉淀資金越來越少，高校將會面臨新的債務危機[7]。歸根結底，政府與高校負責人之間是一種委托—代理關系，校長既是“官員”，又是學者，但絕非高校的產權所有人，容易存在目標沖突和信息不對稱。另外，“政府——高等學校”的單線撥款模式缺乏透明度和必要的監督，容易造成政府供給資金使用的低效率。

三、PPP模式在中國財政領域的應用

PPP模式來自英文Public-Private-Partnership，中文譯為公私合作制。強調的是公共部門通過與私人資本建立合作伙伴關系，將部分政府責任以特許經營權的方式轉移給社會主體（企業），建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，共同向公眾提供公共產品和服務的方式。

2010年5月7日，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。2012年，財政部設立中國財政學會公私合作（PPP）專業委員會，提出采用PPP模式破解地方融資平臺的債務問題。2013年10月30日，第12屆全國人大常委會公布已明確的68件立法項目中，《基礎設施和公用事業特許經營法》正式被列入立法規劃。2013年11月12日，以《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為標志，PPP模式上升到體制機制改革層面。為創新地方政府融資機制，貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，財政部大力推廣運用PPP模式，彌補地方財力的不足。2014年9月23日，財政部首先出臺了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）文件，推動政府與社會資本合作的PPP模式。緊接著又出臺了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金 [2014]112號）和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）兩個文件，對PPP模式的實施和操作細節給出了明確規定。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在答記者問中，提倡對那些有一定收益但收費不足的地方政府債務融資項目給予適度的財政補貼，“轉為所謂的PPP模式”，運用政府與社會資本的合作模式解決地方政府債務危機。

筆者認為，PPP模式的本質是一種貨幣投票，與美國經濟學家蒂伯特提出的“用腳投票”理論殊途同歸。無論何種投票方式，都是轄區居民表達意愿的一種方式，展示了其需求偏好和選擇什么樣政府的決定。PPP模式的初衷是彌補政府在某些公共產品供給領域的財力不足，然而它更是服務型政府與轄區民眾的一種溝通、合作方式。PPP模式更適用于公益性較強的公共產品供給中，不僅可以為城市基礎設施建設融資，還可以應用于教育、衛生、醫療等公共服務領域，用私人提供的優勢緩解公共提供資金不足，對提升公共服務效率、滿足公共利益需求、促進公共服務均等化有補缺和引導效應。

四、高等教育資金供給社會化優勢分析

當前高等教育政府供給的最大優勢在于相對充足的資金支持和縮小地區間差距的宏觀調控。弊端是委托代理關系復雜而難以對代理人行為進行有效的監督。于暢、高樹仁（2014）認為目前我國高等教育的市場化改革尚不充分，市場化改革始終是發達國家高等教育改革的核心，我國必須樹立市場化的理念[8]。美國高等教育水準位居世界第一，私立大學占美國大學總數的59.4%，哈佛大學、耶魯大學、斯坦福大學等私立大學都是世界一流大學[9]。筆者認為，完全的市場化供給雖然可以限制代理人從委托代理關系中攫取私利，效率相對較高，但不適合中國的國情，高校產權化后可能會產生壟斷等惡性競爭，加劇學科間、地區間的發展差距。吳明華、劉嗣明（2007）指出，高等教育的供給主體不能簡單孤立開來，高等教育的改革需要更多社會（私人）力量的參與，多元化的供給形式能夠滿足我國日益提高的高等教育產品和服務的需求[10]。李立國（2014）將世界高等教育大眾化分為兩種模式，認為在發展中國家的大眾化是在人均GDP較低的水平上快速發展起來的，必須確保政府財政性投入和社會投入（包括學費、社會捐贈兩個部分）對高等教育的物質支撐[5]。我國財政性投入充足，缺乏的是社會資本和私人投資的力量。綜上，筆者認為必須打破現有的供給模式，充分發揮社會資本和私人力量。唯有社會化、多元化的資金供給方式才是中國高等教育管理改革的方向。

將PPP模式引入高等教育的管理中，并非要轉變政府的主導地位，而是要降低財政性支出在高等教育資源供給中的比重，壓縮委托代理鏈條，積極引導社會（私人）力量在資源供給中發揮比較優勢，促進資金來源的社會化、多元化，彌補經費的不足，政府保公平，市場管效率，共同提供優質的高等教育服務。未來政府應當主要解決上大學而不是上名牌大學的問題，將政府支出更多用于提高毛入學率的領域，轉變政府身份從基礎設施的建設者和提供者變成政策的制定者和監督者，促進私人資本在提高效率、降低風險方面發揮積極作用。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中提出，高等教育的長期目標不僅是擴大規模，更重要的是提高辦學質量。鄧峰、孫百才（2014）建立多層線性交互分類模型分析，高等教育質量的提升對改善擴招后的大學生就業狀況有正效應，他提出通過調整高等教育結構來改善目前的畢業生就業狀況[11]。結構的調整勢在必行，PPP模式可以吸引社會資金流向私人投資傾向較高的領域，例如民辦高校，可以按照企業要求的專業素質招生，定向培養適合企業、迎合社會的專項學生，既提高了教育培養的效率，又緩解了就業的壓力。李立國（2014）提出中國高等教育已經由外延式擴張開始走向了質量提升的內涵式發展道路[5]。潘懋元等（2015）指出2014年中國高等教育領域的研究重點在于建設現代大學制度，推動高校治理體系和治理能力的現代化[12]。筆者認為，只有建立起政府管公平、保底線，市場管效率的高校發展新機制，分工合作，才能真正實現內涵式發展，實現現代化的大學治理。

五、高等教育資金管理中引入PPP模式的政策建議

引入PPP模式，一方面應當調整政府在高等教育中的支出結構，減輕財政支出壓力。政府應逐步削減對類似211、985等名牌院校的專項補貼，將節省下來的費用更多投向大眾化教育貢獻率大的學校，改善偏遠落后地區高等教育的現狀，或加大對民辦高校的扶持力度，著力促進教育公平。可以放開重點高校、名牌大學的收費標準，改撥款制為收費制，收費制可以很好地解決高校的去行政化問題，促進公平競爭，提升教學質量。今后不應由政府投資再建設新的一般高校，可以嘗試將一部分高校進行出售國有產權的改革，以高校凈資產為底價向全社會公開出售，引導高校適應就業和社會的需求，及時準確反映社會有效需求的變化，鼓勵形成自己的辦學理念和風格。未來應當健全財政撥款體制，嚴格控制招生人數，避免通過簡單的擴招籌措資金獲得國家撥款。通過對不同類別、層次學校的撥款數量、撥款方式和撥款績效的考評綜合調節其發展方向和速度，實現均衡發展和質量發展。當務之急是高校的去行政化改革，調整知識結構和教育模式，明確中國特色大學制度特別是現代大學制度的內涵，規范高校內部的治理結構與自我約束機制。PPP模式可以在政府失靈和“缺位”的領域發揮拾遺補缺的作用，依靠社會力量和價格機制，倒逼高校整頓行政權力與學術權力之間的關系，共同促進高校治理的規范化、現代化，提升教育質量。

另一方面，應借鑒國外經驗，完善高等教育經費籌措途徑。“窮人上不起名牌大學”已經不能成為困擾高校收費制度改革的一大因素。高校收費后要通過獎學金、助學金、助學貸款等多種形式對學生進行資助，鼓勵學生之間的良性競爭，降低學生接受教育的成本，實際是對教育供給價格的一種良性調整。將節省下來的政府補貼用于優化教育環境、改善教育設施和縮小地區差距，著力促進公平。未來要提高對科研項目成果的重視程度，健全績效評價體系。高校的科研本質上是一種創造知識的生產活動，提倡政府購買科研成果的方式，將部分科研經費，特別是人文類科研經費支出轉化為直接從科研人員手中購買成果的方式，平衡政府科研資金配置與中國高校科研產出效率之間的關系。為了提高科研創新，我國應鼓勵高校以申請專利的形式將科研成果轉化為新產品或新服務，引入價格機制，吸引政府購買和社會投資。校企合作可以成為專利轉讓的一種重要形式，建立以高校為依托的科學園，促使高校與企業合作籌措經費，也能利用企業的環境為學生提供實踐機會，促進產學研相結合。另外，政府應積極爭取私人、社會團體、企業的捐贈，逐步推出鼓勵教育捐贈行為的諸如免稅等優惠政策，以捐贈貨幣、有價證券、教學設備、不動產等各種社會投資形式支持高等教育的發展。

〔1〕王雍君.公共經濟學[M].北京：高等教育出版社，2007:7-9.

〔2〕郭德俠,楊琦雯.2001-2009年我國高等教育經費來源結構及其變動分析[J].高等理科教育，2012（1）：68-75.

〔3〕岳昌君.高等教育經費供給與需求的國際比較研究[J].北京大學教育評論，2011（7）：92-104.

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