城市PPP投資評級指數研究及應用初探

王皓良

（上海城建投資有限公司，上海 200232）

自2013年9月國務院辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》開始，PPP模式在我國迎來了前所未有的發展機遇。在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措[1]。當前我國經濟正處在“銜接期”，一些傳統的支撐力量正在消退，與此同時，一些新興力量則在成長[2]。但新經濟力量還不足以支撐經濟實現中高速增長，投資依然是實現“穩增長”的重要手段。PPP作為政府向社會力量購買公共服務的重要實現形式和積極財政政策的重要載體，是踐行“一帶一路”戰略，實現中國經濟向前發展的重要推手。當前我國PPP的發展還存在一些問題，例如PPP模式主要是由各級政府推動、參與PPP研究的社會力量不足及PPP模式推廣缺乏具有廣泛傳播效應的工具等。本文依據公私合作本質提出的城市PPP投資評級指數，將極大的提高PPP模式的推廣效率，為社會資本參與PPP市場提供指引。

一、PPP模式的本質

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府與私人組織（國有/民營/外商法人機構）因提供某種公共產品或服務而形成的一種合作關系的統稱。雖然私營企業參與公共產品或服務已有很長的歷史，但PPP術語的出現在國際上是1997年[3]。在此之前，使用較多的是建設-運營-轉讓（Build-Operation-Transfer）、民間主動融資（Private-Finance-Initiative）等詞來形容這種模式[4]。PPP模式是一個寬泛的概念，它包含多種形式，在具體項目的操作方法上也不盡相同，這使得對PPP模式進行統一定義非常困難。聯合國開發署對PPP的定義是：“PPP是指政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某個項目而形成的項目合作關系，通過這種合作關系，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險[5]。聯合國培訓研究院、亞洲開發銀行及美國、加拿大等國相關的管理機構也都有自己對PPP的定義。目前，國內講PPP模式的概念時習慣從廣義和狹義的角度進行界定。一般而言，廣義的PPP模式包括了外包類、特許經營類和私有化等多個種類，其中每個種類又包含了多種形式[6]。本文所研究的是基于特許經營權的PPP城市投資評級指數。

在現代社會，政府扮演著雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經濟穩定和增長的主舵手”，這就要求政府“花費更少、做得更好”，從內部管理上挖潛，更有效地使用公共財政資源[7]。而私營企業優良的管理績效和先進的管理方法，為政府進行管理創新提供了方向，這最終導致了不同于傳統的政府管理模式的新公共管理典范的誕生，也直接催生了公共物品提供市場上基于“特許經營權”的公私合作模式。

由此可見，公私合作模式本身是市場“看不見的手”在公共產品和服務領域內的應用，之所以強調以特許經營權為基礎是基于產權理論對于主體屬性的界定。布坎南等人認為，即使權力初始配置不合理或不公正，只要界區清楚，且產權可自由轉讓，那么資源配置的有效性便可保證[8]。由于公共產品或服務本應由政府提供，在改變提供的主體時，為保護相關方的合法利益必須得到產權方的明確授權，在特許經營中界定合同相關方的權利和義務以合理保證合作風險的可控。至于PPP模式部分解決了公方的融資需求、為社會資金找到新的投資渠道及形成了混合所有制經濟的新格局，都是PPP模式的結果。因而，PPP模式本質是私方提供公共品的高效率和社會福利的帕累托改進。目前國內部分專家過多強調PPP模式在緩解地方政府負債壓力和增強地方政府投融資能力的功能是不恰當的，其更應被看作是改良的社會管理模式在公共品市場的具體應用，是公共品市場的一種創新的發展模式。

二、城市PPP投資指數介紹

目前，國內學者對PPP的研究主要集中于PPP概念的界定、單個PPP項目的運作模式及PPP模式對政府方的意義等主題，對PPP項目私方主體的關注較少。財政部力推PPP模式的舉措主要是從PPP立法、設立專職管理機構和舉行專題培訓等傳統的手段為主，在PPP模式的推廣手段方面并未從市場的角度推出具有前瞻性和易廣泛傳播的方法和工具。本文認為，在厘清PPP本質后，通過經濟學和數學手段構建的城市PPP投資評級指數可以與上述傳統推廣手段形成良好的互補效應，將極大地推動社會資本參與PPP市場的積極性。

我們將城市PPP投資評級指數定義為：私方依據自身定位，基于城市的社會經濟發展情況、政府治理能力和PPP模式發展程度等指標構建的旨在評估城市未來基礎設施建設可運用PPP模式進行管理的可能性的一系列評級指數。根據城市PPP投資評級指數的定義，它將有效揭示諸如政府回購意愿、財政履約能力和PPP發展現狀等市場投資環境信息，這對項目私方的投資有良好的指導作用。同時PPP投資指數會間接對地方政府在PPP項目運作上的不規范行為形成有效約束，這對營造高效、透明和開放的基礎設施投資市場具有重要意義。

（一）城市PPP投資評級指數的定義及指標體系

根據PPP模式的特點，我們將城市PPP投資評級指數模型的一級指標分為三類。三類指標涉及PPP模式的兩個主體和一個客體，其中兩個主體分別是“公”“私”兩方，客體是指PPP的目標市場，三位一體的指標體系力求全面衡量某城市PPP模式投資的潛力。從PPP項目的投資方選擇市場的角度來看，PPP公方評價指標體系和PPP市場評價體系兩個維度就可以很好的評價PPP模式投資的外部環境，之所以另設PPP私方評價體系一是為了從PPP投資者的角度對市場評價指標體系進行補充，二是私方評價指標體系有利于PPP投資者基于本企業對目標城市的發展戰略定位，應用城市PPP投資評級指數去指導其對目標市場的選擇。三類指標具體見表1。

表1 城市PPP投資評級指數指標體系

PPP公方評價體系是評價地方政府的指標，指標的構建以反映政府的履約意愿和履約實力為基礎，以“伙伴關系”“風險共擔”“利益共享”為導向；第二類指標是反映擬開展PPP項目投資城市的社會和經濟的發展情況，細分指標包括目前基建的投資水平和PPP發展程度等指標；第三類指標為從PPP模式私方出發的指標，主要考慮的是目標市場在基建投資企業發展戰略中的重要性及現階段PPP模式競爭的激烈程度。前兩類指標是城市PPP投資評級指數評價的基本組成部分，是組成評價城市PPP投資指數的必要條件，第三類指標是城市PPP投資指數的可選部分，可以根據企業實際情況進行補充研究。在對第二類指標的具體評價方面我們借用了通用矩陣的思路，將二級指標的各項因素劃分為優秀、良好和一般三類，采用九宮格的形式進行綜合評價。

（二）PPP公方評價體系

構建PPP公方評價指標的主要目的在于評價地方政府作為PPP項目的甲方是否具有相應的履約能力，這種能力不僅包括在設立SPV時可能應承擔部分資本金提供的任務和按時按量進行項目回購等經濟方面的能力，也包括與政府治理水平密切相關的地方投資氛圍、地方政府的契約精神及法治程度等非經濟因素。經濟因素的衡量我們可以選用政府公共財政收入和負債情況等定量指標進行評價。在非經濟因素的履約意愿方面，我們主要依據的是地方政府的財政管理績效、政府治理方面的重大負面新聞和地方政府主要領導人的任職背景三個因素來研究。理想的情況是我們既要考慮地方政府財政收入現有的規模，還要研究其來源結構和未來可能的發展趨勢，甚至是現金流的匹配情況也需要考慮。另外，有時政府換屆也會對PPP項目的順利進行帶來影響。在綜合評價時，我們認為地方經濟發展良好、財政實力雄厚、政府治理水平優秀的地方政府更適合PPP模式的發展，反之亦然。我們假設將城市財政實力和政府治理水平兩個指標分為優秀、良好和一般三種情況，分別用符號A、B和C表示，這樣兩個指標的組合共有九種情況。在對組合進行描述時，城市財政實力評價符號在前。具體見表2。

表2 PPP模式公方評價指標的九種情況

就公方評價指標體系而言，上表中AA組合是基礎設施投資企業最理想的目標市場，AB和BA的組合次之，而CC組合代表的城市則是應回避的投資市場。

（三）PPP市場指標體系

PPP市場指標體系旨在評價公私合作模式在該城市的發展的可能性。我們認為某市場公私合作模式發展的可能性主要取決于當地基礎設施完善程度和PPP發展現狀。在評價的細分指標選擇上，可以用固定資產投資水平（尤其是基建投資水平）和已采用PPP模式建設的項目類型和規模等數據。固定資產投資潛力主要取決于該地區的經濟發展階段、產業結構和基礎設施完善程度。PPP項目的類型和規模方面，可以采用搜尋歷史資料的方法獲取。如果有必要，我們還可以加入地方PPP項目規模與當地基建投資規模之比進行量化。

本部分的評級原理同公方評價指標體系基本一致。需要說明的是，對部分私方的投資主體而言，最優的投資組合并不是（基建投資潛力優秀、PPP發展水平優秀）的組合，該組合表明PPP模式在該地區已經進入產業發展的成熟期，這也意味著激烈的競爭和無法獲得超越行業的平均利潤率水平。（基建投資潛力優秀、PPP發展水平優秀）組合更適合于采取穩健策略經營的企業，而進取型企業更傾向于（基建投資潛力優秀、PPP發展水平一般）的組合。在國務院大力推廣向社會力量購買公共服務和相關主導部門力推PPP模式的大背景下，（基建投資潛力優秀、PPP發展水平一般）組合表明企業選擇避開競爭激烈的成熟市場，開辟新的藍海，這也意味著在某一市場的先發優勢和較強的議價能力。兩類指標具體的九種組合如下表所示（基建投資潛力評價符號在前）。

表3 PPP城市投資評級指數市場指標評價體系

（四）私方評價體系

私方評價體系是根據私方同業企業對城市的定位和PPP行業競爭的激烈程度去評價PPP模式的一個指標體系。基礎設施投資企業對目標城市的定位取決于企業自身的發展戰略，而企業的發展戰略則主要取決于企業自身的屬性和目標城市基建的發展潛力。對于企業自身屬性的考察會因企業不同而不同，本文私方評價體系更偏向從整個行業的角度去評價，因而在同業城市定位評價的選取中我們選取城市行政級別和發展定位、城市發展階段和當地基建投資公司的實力來考察。PPP行業競爭的激烈程度主要取決于同業企業在該城市的業務規模和該市場已有的PPP投資商數量。如果某個城市是大多數基礎設施投資商的重點目標市場、當地基建企業實力強大，而各主要基建投資商都已進入或者即將進入該市場，那么該城市的PPP投資市場面臨著類似完全競爭的局面，那么對后進入者而言，將不是一個具有吸引力的投資市場，反之亦然。該指標體系內的指標既包括對市場定位的定性指標，也包括競爭者數量的定量指標。兩類指標的九種組合如下表所示（同業城市定位指標在前）。

表4 城市PPP投資評級指數私方評價體系

（五）小結

在本部分我們從PPP模式的公方、私方和市場的維度構建了城市PPP投資評級指數的評價體系。在考察每個維度的評級時，我們均用了兩個二級指標，模型中應包括的三級指標如表5所示。根據上文研究，無論是公方評價指標體系還是私方和市場的評價體系，均會出現9種組合，因而理論上某個城市的PPP投資評級指數可能是從（AAAAAA）到（CCCCCC）的729種的一種。如果僅采用第一類和第二類基本指標進行評價，城市PPP投資評級指數則只有81種可能。每個符號所代表的城市投資評級指數背后，都代表著每個城市所對應指標的評價。當然，并非所有組合都有實際的投資意義，例如所有PPP私方都會回避前兩類評價指標的（CCCC）組合。在大樣本評價中，為方便比較和宣傳，我們還可以依據符號代表的優劣邏輯對相應的組合賦予分值。

三、PPP城市投資指數在企業投資策略中的應用

本部分是私方（基礎設施投資企業）企業基于自身的經營策略，如何應用城市PPP投資評級指數選擇目標投資市場的分析。根據筆者對基礎設施投資企業同業的分析，我們合理假設基礎設施投資企業大致分為三類：第一類企業是行業內大型、特大型的建筑施工企業，這類企業主要以傳統的施工總承包業務為主，專業的PPP投資業務占整個營收和利潤的規模還較小。由于規模龐大企業內部存在多種形式的投資主體，投資的項目類型和規模參差不齊，且這些主體在區域市場上相互競爭，而集團公司主要協調大型及超大型的投資，這類企業優點是資本、技術、人員和市場開拓能力等方面都具有一流強大的競爭力，缺點是內部管理層級多、決策缺乏效率和執行力不強。第二類企業是在基礎設施行業領域內整體實力并不十分突出，但是在行業內單個或者幾個領域內具有突出實力。由于處于行業追趕者的角色且規模適中，他們在管理效率和內部執行力方面具有優勢，在制定企業經營策略時意識到需揚長避短，因而他們的發展戰略會聚焦于自己具有比較優勢的領域，采取差異化的競爭策略。第三類企業為基礎設施行業內眾多的中小型企業，他們大多為區域型競爭企業，或者資產規模較小的上市公司，他們的發展更多的是依靠行業整體發展的推動或者領導者的個人才能，在PPP市場，主要以承擔中小型項目為主。上述三類囊括了基礎設施投資企業內的大多數企業。在假設他們在基礎設施領域內的投資策略時，我們運用傳統的戰略管理中關于企業競爭策略的選擇：第一類企業由于在業內具有規模、品牌、技術和資本的優勢，對項目的規模要求較高，最好是成熟市場的大型、超大型投資項目，項目的利潤率只需達到行業的平均水平或者平均水平以下都可。相對而言，他們較少采用市場化的手段去開拓新的市場，且對小體量的市場關注度不高，他們較多采用的是成本領先的競爭策略。第二類企業基于特定領域內的優勢，他們更多的是采用差異化的競爭策略。他們對基礎設施領域內特定類型、特定規模的項目把握能力強。一般而言，他們的目標市場重點聚集于基建潛力大的某幾個重點區域，有時候他們也會專心耕耘于單個市場。第三類企業由于自身實力的限制，他們更多的是與前兩類企業進行合作，或者采用集中化的戰略，聚焦于某區域內的單個細分市場。這三類企業在應用城市PPP投資指數時所對應的最優策略如下表所示：

表5 城市PPP投資評級指數二級、三級指標體系

表6 企業類型與投資策略和最優PPP投資指數的對應關系

四、結論

PPP的本質在于私方參與本應由政府提供的公共品從而提高了產品的供給效率。公私合作中的“特許經營權”的產生是基于產權理論保護合作雙方的合法權益而得到強化的。PPP模式部分解決了公方的融資需求，為社會資金找到新的投資渠道，降低了基礎設施工程的融資成本，形成了混合所有制經濟的社會經濟格局。為快速有效的推廣PPP模式在我國公共品供應市場的應用，應該加快建立城市PPP投資評級指數的研究以指導社會資本對市場的選擇。本文從吸引社會資本參與PPP市場的角度出發，較為完整地提出了城市PPP投資評級指數模型，該模型包括PPP模式的公方、私方和PPP目標市場三個一級指標體系。模型中二級指標的評價借鑒了管理學中通用矩陣的概念，三級指標的衡量可根據實際情況從定性和定量兩方面來考慮。本文還對基礎設施投資企業進行了分類，并根據每類企業的特點和競爭策略，分析了其如何應用地方城市PPP投資評級指數選擇最優的PPP市場。

本文雖然提出了城市PPP投資的概念，也構建了較為完整的分析模型，但仍存在一定的不足有待改進，如模型中沒有涉及三個評級指標體系的權重問題；較多的采用了定性評價指標，某些指標自身的評價也沒有形成定論；在定量指標中，PPP項目類型及規模、基礎設施投資企業實力強弱等也沒有統一的官方數據。

〔1〕國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm,2015-05-22

〔2〕穆柏.李克強：中國經濟正處“銜接期”[N]新京報,2015-04-15

〔3〕王守清：PPP無定式 [EB/OL].中國環保網.http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k =20140516143741937

〔4〕王灝.PPP（公私合伙制）的定義和分類探討[J]都市快軌交通,2004（5）.

〔5〕賈康,孫潔.中公私伙伴關系（PPP）的概念、特征與職能[J]經濟縱橫,2009（8）.

〔6〕吳獻龍.各種PPP模式之類型特點分析[J]世界軌道交通,2014（11）.

〔7〕王琦琦.糾結于“官民比”不如關注行政績效[EB/OL].http://hlj.rednet.cn/c/2012/03/28/2564099.htm.

〔8〕費方域，蔣士成.不完全合同、產權及企業理論[M].格致出版社,2011-07-01.