我國(guó)地方政府自主發(fā)債的法治化思考

蔣 媛

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

我國(guó)對(duì)于地方政府發(fā)債問(wèn)題遵循著穩(wěn)步推進(jìn)的步伐展開(kāi)。2014年5月22日，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《試點(diǎn)辦法》），明確試點(diǎn)省市的期限、利率、信用評(píng)級(jí)、發(fā)債償還和信息披露等內(nèi)容，開(kāi)創(chuàng)地方政府自主發(fā)債新紀(jì)元。2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，新《預(yù)算法》第三十五條首次以法律形式正式賦予地方發(fā)債權(quán)限。隨后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等更細(xì)化的規(guī)范性文件相繼出臺(tái)。穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自主舉債符合現(xiàn)代法治精神，有助于進(jìn)一步規(guī)范中央和地方政府債務(wù)管理、完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。然則，細(xì)究新《預(yù)算法》地方債條文及2014年試點(diǎn)十省市發(fā)債情況，其仍存在行政管制過(guò)重、市場(chǎng)深化及信息披露不夠、信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范性欠缺以及配套制度改革落后等問(wèn)題。本文以改革轉(zhuǎn)型法治化為背景，通過(guò)梳理“自主舉債”于法治之意義，分析當(dāng)前試點(diǎn)發(fā)債存有的問(wèn)題；進(jìn)而闡述“穩(wěn)步推進(jìn)”地方政府自主舉債的新時(shí)代內(nèi)涵，以期立足于財(cái)稅法治宏觀層面以及具體機(jī)制建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方自主舉債與法治良性對(duì)接。

一、地方政府自主發(fā)債及其意義

地方政府自主發(fā)債，是指地方政府及其部門、單位享有以稅收或其他經(jīng)營(yíng)性收益為信用依托，為公共事業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之需融通資金，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，自主決定債券發(fā)行、規(guī)模、利率、資金用途等并承擔(dān)按期償付本息的一項(xiàng)權(quán)限與職責(zé)。自主發(fā)債與自行發(fā)債的區(qū)別體現(xiàn)在中央對(duì)地方在發(fā)債規(guī)模、利率、資金用途與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面的控制程度不同，前者充分展現(xiàn)地方自主意愿，后者則是對(duì)中央意志直接貫徹與執(zhí)行。

推進(jìn)地方政府自主發(fā)債意義重大，主要體現(xiàn)在其對(duì)法治促進(jìn)功能。“法治”，作為法理型權(quán)威逐漸取代傳統(tǒng)個(gè)人魅力型權(quán)威而獲得合法性地位的狀態(tài)與過(guò)程，是中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與制度完善的必經(jīng)道路。我國(guó)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，法治建設(shè)是恒久不變的主題。地方債的促進(jìn)功能表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

一是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的經(jīng)濟(jì)功能。主要表現(xiàn)在嚴(yán)格信息披露與動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制兩方面。自主發(fā)債要求嚴(yán)格信息披露，使得市場(chǎng)參與主體得以及時(shí)、全面獲得信息，投資者自主選擇投資工具和交易對(duì)象，自主判斷，而非國(guó)家行政力量強(qiáng)行介入。例如，美國(guó)市政債券市場(chǎng)要求州或地方政府及時(shí)披露綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告、官方陳述以及獨(dú)立審計(jì)報(bào)告，并對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，如有披露錯(cuò)誤或者誤導(dǎo)，發(fā)行主體和批準(zhǔn)發(fā)行的個(gè)人都可能遭受證券交易委員會(huì)（Securities And Exchange Commission，SEC）查處，甚至被提起訴訟，追究民事和刑事責(zé)任。同時(shí)，自主發(fā)債通過(guò)完善法律框架體系、控制關(guān)鍵財(cái)政變量、明晰程序、建立中長(zhǎng)期財(cái)政框架體系、公開(kāi)透明預(yù)算以及構(gòu)建一整套包含債務(wù)破產(chǎn)（重組）和債券保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制，形成多視角、全方位與動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架，讓市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰精神充分浸潤(rùn)、化解與消除政府行政計(jì)劃色彩。

二是促進(jìn)公平的社會(huì)功能。主要表現(xiàn)在自主發(fā)債要求投資主體多元化和融資渠道多樣化。投資主體多元化主要體現(xiàn)在增強(qiáng)個(gè)人投資者與民間資本比重，強(qiáng)化對(duì)機(jī)構(gòu)投資者尤其是金融巨頭壟斷權(quán)力制約。例如，美國(guó)市政債券允許在市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行，任何公民、企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)都能購(gòu)買。投資主體包括個(gè)人投資者、共同基金、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等各類機(jī)構(gòu)投資者，但個(gè)人投資者始終占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。日本在1999年財(cái)政投融資改革后，地方債資金來(lái)源也轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦耖g資金為主，2007年“地方債計(jì)劃”明確規(guī)定民間資金比重必須超過(guò)60%。融資渠道多樣化是指地方政府融資有銀行信貸、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、舉借外債以及發(fā)行各種證券票據(jù)等途徑。在成熟的債券市場(chǎng)，債券發(fā)行被認(rèn)為是打開(kāi)了通向長(zhǎng)期基金來(lái)源的通道，“它提供了一種利用機(jī)構(gòu)和個(gè)人長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄可行的工具”，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠發(fā)行20年至30年甚至更長(zhǎng)期限的債券來(lái)融資。

三是改善民主的政治功能。主要表現(xiàn)為自主發(fā)債強(qiáng)調(diào)債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督及預(yù)算硬約束。債權(quán)人通過(guò)組織有序的債權(quán)人會(huì)議，對(duì)政府涉及債權(quán)人利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行表決，未達(dá)法定表決通過(guò)數(shù)，地方政府不得擅自主張，以此維護(hù)債權(quán)人對(duì)政府的有效監(jiān)督與約束。因此，債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督功能極大促進(jìn)了政府透明度和治理狀況，包括政府的公信力、行政效率、法治程度、對(duì)腐敗的控制等因素。同時(shí)，自主發(fā)債強(qiáng)調(diào)預(yù)算硬約束，有利于倒逼政府敬畏民意，改善地方治理績(jī)效，提升政府公信力。預(yù)算硬約束主要表現(xiàn)為財(cái)政透明，在政府治理中透明度被認(rèn)為是宏觀財(cái)政可持續(xù)性、公共善治以及財(cái)政清廉的先決條件。財(cái)政越透明，預(yù)算赤字則越低，財(cái)政準(zhǔn)則和支出控制則越容易實(shí)現(xiàn)。

綜上，地方政府自主發(fā)債具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治促進(jìn)功能。在此背景下，新《預(yù)算法》對(duì)地方發(fā)債正式開(kāi)閘，明確發(fā)債原則、主體層級(jí)、審批程序、償債計(jì)劃與資金來(lái)源、擔(dān)保限制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督預(yù)警以及責(zé)任追究等機(jī)制。2014年試點(diǎn)省市自發(fā)自還政府債券，在實(shí)踐中對(duì)試點(diǎn)范圍、利率、期限、償還保障以及信用評(píng)級(jí)等進(jìn)一步探索完善，這些文本與實(shí)踐交織的舉措對(duì)于完善我國(guó)舉債融資機(jī)制，探索建立地方政府債券為主的地方債務(wù)融資機(jī)制具有重要意義。然而，我國(guó)地方政府自主發(fā)債在推進(jìn)過(guò)程中仍面臨一系列問(wèn)題。

二、我國(guó)地方政府自主發(fā)債仍存有的問(wèn)題

當(dāng)前改革仍存在諸多深層次問(wèn)題：制度壁壘妨礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)；政府部門越位、缺位和錯(cuò)位壓抑市場(chǎng)成長(zhǎng)空間；對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接管制導(dǎo)致信號(hào)失真、資源錯(cuò)配與效率低下。在鞏固改革成果，進(jìn)一步深化發(fā)展改革的背景下，當(dāng)前地方政府自主發(fā)債存有三方面問(wèn)題，包括宏觀背景、法律文本與試點(diǎn)實(shí)踐。

在宏觀背景方面，地方政府發(fā)債面臨著縱橫向權(quán)力制約失衡和財(cái)力與事權(quán)不匹配等難題。具體表現(xiàn)為：第一，行政權(quán)力過(guò)大、立法司法權(quán)被邊緣化的橫向失衡和中央對(duì)地方過(guò)渡干預(yù)的縱向失衡。我國(guó)憲政改革按照“行政性一致同意”的路徑展開(kāi)。各級(jí)地方人大不能對(duì)同級(jí)政府形成有效監(jiān)督與約束，在權(quán)力制衡中處于弱勢(shì)；中央對(duì)地方干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)擴(kuò)張缺乏合理制衡與糾錯(cuò)機(jī)制；上級(jí)政府通過(guò)單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核及人事任免控制下級(jí)政府，進(jìn)一步弱化人大與司法功能。第二，財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生一系列現(xiàn)實(shí)困境。分稅制改革自實(shí)行起即帶有濃厚功利、機(jī)會(huì)主義色彩，因“央地雙方”利益表達(dá)缺乏制度化溝通渠道和理性商談協(xié)作理念，加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的缺失，財(cái)政分權(quán)硬化了地方政府預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方政府介入金融領(lǐng)域與中央博弈，迫使其在稅收之外尋找其他的直接或者間接財(cái)政收益，包括土地批租、亂收費(fèi)。

在法律文本方面，政府授權(quán)過(guò)多，人大審批監(jiān)督權(quán)被虛置，地方自主發(fā)展權(quán)仍未獲得制度支持。新《預(yù)算法》約束和引導(dǎo)政府財(cái)政權(quán)力運(yùn)作，將賦權(quán)與限權(quán)納入法治軌道，進(jìn)步意義明顯，但仍然存在諸多問(wèn)題。首先，現(xiàn)行條款管理色彩濃厚，約束權(quán)力的治理性修訂則很淡漠，政府權(quán)限過(guò)大，人大監(jiān)督權(quán)力被架空。尤其是現(xiàn)階段人大預(yù)算審批程序不明確、審議期限過(guò)短、議題量大、人大代表缺少修正權(quán)等因素使得人大預(yù)算審議僅具“橡皮圖章”的形式效果。按照三十五條規(guī)定，地方人大常委會(huì)僅具有預(yù)算調(diào)整權(quán)，而非審批權(quán)，極易造成預(yù)算脫離人大監(jiān)督；其次，《預(yù)算法》缺乏配套實(shí)施細(xì)則，可操作性與執(zhí)行性差。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制以及地方配套預(yù)算審查監(jiān)督等規(guī)章制度空白，致使《預(yù)算法》不能有效貫徹執(zhí)行；再次，從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國(guó)有資產(chǎn)法》、《分稅制決定》都在強(qiáng)化中央集權(quán)，地方自主發(fā)展權(quán)限欠缺制度層面的合法性。

在試點(diǎn)實(shí)踐方面，深度與廣度都有待進(jìn)一步推進(jìn)。自2014年5月起試點(diǎn)省市試行自發(fā)自還債券存在以下問(wèn)題：第一，信息披露程度低，各地披露差異大。地方政府披露內(nèi)容大多為已公開(kāi)信息，對(duì)許多關(guān)鍵信息尚未披露，如所有試點(diǎn)省市對(duì)地方政府擁有的資產(chǎn)情況一概不提。而涉及到公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等財(cái)政收支情況時(shí)，各地公布范圍和程度相差很大，部分地區(qū)未公布2013年末債務(wù)數(shù)據(jù)和期限結(jié)構(gòu)。第二，發(fā)行利率仍受政府干預(yù)等非市場(chǎng)因素影響。部分地區(qū)地方政府對(duì)承銷機(jī)構(gòu)指定投標(biāo)價(jià)位和攤派，相互攀比發(fā)行利率，致使其發(fā)行利率明顯低于同期國(guó)債。如表1所示，山東省三個(gè)期限的發(fā)債成本均比國(guó)債低二十個(gè)幾點(diǎn)左右，但其財(cái)力與信用狀況根本無(wú)法與國(guó)家相比。同時(shí)，試點(diǎn)省市彼此利率趨同，與其債務(wù)水平之間存有的巨大差異不相符。第三，地方政府融資平臺(tái)與試點(diǎn)發(fā)債同時(shí)進(jìn)行，因其主體不明晰，投資計(jì)劃基于政府信用背書，行政指令色彩濃重，債務(wù)軟約束特征明顯，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚、成本高企，加劇了自主舉債的復(fù)雜性。

表1 2014年6月至9月地方債與同期國(guó)債利率之差

三、地方政府自主發(fā)債應(yīng)堅(jiān)持“穩(wěn)步推進(jìn)”

“穩(wěn)步推進(jìn)”地方政府自主發(fā)債既是對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解當(dāng)前困境的充分考量，亦是不斷完善債券市場(chǎng)、構(gòu)建多層次資本市場(chǎng)以深化經(jīng)濟(jì)體制改革，增強(qiáng)國(guó)家治理能力的現(xiàn)實(shí)要求。因而，“穩(wěn)步推進(jìn)”具有鮮明的時(shí)代性。“穩(wěn)步”與“推進(jìn)”二者相輔相成，缺一不可，其中“穩(wěn)步”是核心，“推進(jìn)”是關(guān)鍵。

“穩(wěn)步”即步履平穩(wěn)地行走，也可描述為按照一定步驟有把握地開(kāi)展事務(wù)。地方自主舉債穩(wěn)步不僅源自于吸取我國(guó)漸進(jìn)性改革路徑依賴的經(jīng)驗(yàn)，還是對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的謹(jǐn)慎處理。“穩(wěn)步”至少具有如下內(nèi)涵：第一，注重宏觀思考與頂層設(shè)計(jì)。自主舉債在真正推行前中央要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小不確定性，尤其對(duì)于試點(diǎn)選取、發(fā)債權(quán)限與舉債規(guī)模、期限、發(fā)行機(jī)制、信用評(píng)級(jí)、信息披露、用途以及責(zé)任等進(jìn)行充分論證。第二，地方發(fā)債是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性工程，其展開(kāi)不僅有賴于制度與規(guī)則完善，還需財(cái)稅、金融、投融資和憲政等一系列體制機(jī)制改革相配套。第三，要妥善處理地方債與其他債券，尤其是與國(guó)債關(guān)系，防止地方債擠壓國(guó)債，弱化、影響國(guó)債的宏觀調(diào)控職能。第四，試點(diǎn)模式推行中反對(duì)一步到位，避免改革震蕩，綜合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政平衡能力、行政透明度以及發(fā)債條件等因素賦予試點(diǎn)省市舉債權(quán)，并配套以程序、規(guī)模和責(zé)任規(guī)制。

“推進(jìn)”主要是描述事物向前的一種運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，推進(jìn)地方自主舉債具有多層含義。第一，強(qiáng)化中央對(duì)地方的正激勵(lì)導(dǎo)向。中央通過(guò)調(diào)整發(fā)債額度、結(jié)構(gòu)、頻次和資格對(duì)地方政府“機(jī)會(huì)主義行為”進(jìn)行矯正；同時(shí)，通過(guò)完善地方行政績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)其在“行政錦標(biāo)賽”中將民生、環(huán)境與居民福祉放在更突出位置。第二，調(diào)動(dòng)地方積極性，激發(fā)中央、地方、市場(chǎng)、企業(yè)與多方利益主體參與積極性，引入“公眾參與”、“協(xié)商民主”與“問(wèn)責(zé)制”，鼓勵(lì)民眾通過(guò)動(dòng)態(tài)、回應(yīng)性的會(huì)話、協(xié)商與聽(tīng)證等形式，就政府責(zé)任履行過(guò)程中產(chǎn)生的公共問(wèn)題通過(guò)反復(fù)博弈達(dá)成理性與批判性共識(shí)，實(shí)現(xiàn)官民良性互動(dòng)，注重完善專家咨詢、公眾聽(tīng)證和媒體討論監(jiān)督等。

四、完善地方政府自主發(fā)債的宏微觀思考

（一）宏觀層面的制度支持

穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自主舉債，牽涉到財(cái)權(quán)與事權(quán)配置、預(yù)算管理及分權(quán)等財(cái)稅憲政問(wèn)題，需要宏觀層面給予制度支持。上文已指出，地方自主發(fā)債面臨著諸如財(cái)力與事權(quán)不匹配、人大預(yù)算審查權(quán)被虛置、地方缺乏必要自主權(quán)等難題。因此，為地方自主舉債培育良好的宏觀法治環(huán)境，具體改進(jìn)思路如下：

第一，強(qiáng)化人大主導(dǎo)權(quán)，改善政府績(jī)效考核，構(gòu)建獨(dú)立權(quán)威的司法系統(tǒng)。具體表現(xiàn)為以下方面：首先，通過(guò)延長(zhǎng)人大代表任職期限和連續(xù)不斷地以較低比例更換成員來(lái)構(gòu)建連續(xù)、權(quán)威的委托人機(jī)制和流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)的代理人機(jī)制，最大化減少地方政府界別機(jī)會(huì)主義行為，重塑人大預(yù)算權(quán)主導(dǎo)地位。其次，為引導(dǎo)地方政府樹(shù)立科學(xué)政績(jī)觀，將效益指標(biāo)、綠色指標(biāo)和民生指標(biāo)納入考核指標(biāo)，將債券運(yùn)行納入領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)考核指標(biāo)。對(duì)地方政府及其官員角色義務(wù)，除通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)、政府新聞發(fā)布會(huì)等方式建立起質(zhì)詢——回應(yīng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)常規(guī)化外，還可引入“業(yè)務(wù)判斷規(guī)則”（Business Judgment Law）作為衡量其行為是否正當(dāng)、合法的標(biāo)準(zhǔn)。再次，貫徹上級(jí)人民代表大會(huì)決定下一級(jí)法官任免，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥款，避免司法機(jī)關(guān)在人事、財(cái)政受制于地方，促進(jìn)跨行政區(qū)域設(shè)置審判機(jī)關(guān)，組建超越地方利益的中央法院和大區(qū)法院，以此提升司法機(jī)關(guān)執(zhí)行力與權(quán)威。

第二，深化推進(jìn)分稅制改革，實(shí)現(xiàn)“央地”合理分權(quán)。其主要體現(xiàn)為財(cái)政收支轉(zhuǎn)移及稅權(quán)的配置。首先，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對(duì)中央和地方各級(jí)政府間權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式予以統(tǒng)一規(guī)定，全面構(gòu)建中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限。尤其對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)切實(shí)貫徹“推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付主體地位，清理和壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督管理。其次，合理配置中央和地方稅種及立法權(quán)，嘗試將部分地方稅的稅率、稅收減免、稅目等立法事宜下放給地方，構(gòu)建以不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和資源稅等為主體的地方稅種，加強(qiáng)稅收征管體制的立法化和司法化，明晰中央與地方稅收分界，防止征管扯皮、權(quán)力尋租和腐敗。

（二）圍繞新《預(yù)算法》展開(kāi)的法律文本完善

完善地方政府發(fā)債的法律文本，既包括新《預(yù)算法》及其實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，亦包括與之相關(guān)其他法律法規(guī)的配套修改。

穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自主發(fā)債的關(guān)鍵在于人大審批監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。地方政府發(fā)債納入政府預(yù)算，必須要先經(jīng)過(guò)審批。新《預(yù)算法》實(shí)則將審批權(quán)交付給國(guó)務(wù)院，人大僅享有國(guó)務(wù)院確定發(fā)債后的“批準(zhǔn)”權(quán)，實(shí)則與“備案”無(wú)異，因此，人大預(yù)算審批權(quán)被虛置。為完善新《預(yù)算法》人大預(yù)算審批權(quán)，可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：

第一，延長(zhǎng)預(yù)算草案審查時(shí)間，引入公眾參與機(jī)制。國(guó)外議會(huì)對(duì)預(yù)算審議時(shí)間一般都較長(zhǎng)，如美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算草案審議長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，法國(guó)和德國(guó)議會(huì)審議時(shí)間達(dá)3個(gè)月。我國(guó)有必要在人大開(kāi)會(huì)前3至6個(gè)月將預(yù)算草案提交財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初審，在人大會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)審議時(shí)，其審議時(shí)間也應(yīng)由半天延長(zhǎng)到2至3日，以避免審議流于形式。同時(shí)，廣泛吸納專家學(xué)者、政府官員以及普通百姓的觀點(diǎn)與建議，細(xì)化審議過(guò)程中的旁聽(tīng)、辯論、聽(tīng)證、質(zhì)詢等程序，要求財(cái)政部門就有關(guān)收支項(xiàng)目的合法性、合理性接受公眾和委員會(huì)的提問(wèn)，并進(jìn)行口頭答辯，根據(jù)《政府信息公開(kāi)管理?xiàng)l例》推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)，完善民眾監(jiān)督。

第二，推進(jìn)預(yù)算部門分類表決，穩(wěn)步推進(jìn)人大修正權(quán)。傳統(tǒng)預(yù)算表決實(shí)行綜合審批制，整體否決或批準(zhǔn)，使得代表即使對(duì)部分議案不同意也無(wú)法進(jìn)行否決，而預(yù)算部門分類表決則可對(duì)各項(xiàng)議案分別決議，避免“綁定”弊端。為提升人大代表修改意見(jiàn)的約束力，明確其對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)，即經(jīng)過(guò)法定人數(shù)代表正式表決通過(guò)的修正案，對(duì)預(yù)算案具有直接法律約束力，必須按修正案內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)階段可先要求政府在拒絕意見(jiàn)修改時(shí)進(jìn)行論證說(shuō)理。當(dāng)然，對(duì)修改意見(jiàn)也要作適當(dāng)限制，原則上只能作減額修改，不作增額修改，增額必須要經(jīng)過(guò)政府同意。

第三，規(guī)范監(jiān)督政府預(yù)算管理。約束政府權(quán)力，有助于重塑人大權(quán)威。對(duì)于政府預(yù)算管理，通過(guò)推進(jìn)政府構(gòu)建一套與預(yù)算相匹配的包括政府會(huì)計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)、政府資產(chǎn)負(fù)債表框架、政府財(cái)務(wù)報(bào)告框架等內(nèi)容的地方政府會(huì)計(jì)報(bào)告與統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政部門年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，最終覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程，將政府運(yùn)行納入法治監(jiān)管軌道。

此外，因新《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)債規(guī)定較為原則抽象，諸多具體內(nèi)容如發(fā)債主體標(biāo)準(zhǔn)、用途限制、償還期限、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和問(wèn)責(zé)追究機(jī)制等缺乏，導(dǎo)致地方政府發(fā)債不具有可操作性，因此應(yīng)當(dāng)抓緊時(shí)間修訂預(yù)算法實(shí)施細(xì)則及實(shí)施條例。

最后，地方自主發(fā)債以地方擁有適度自主決定權(quán)為基礎(chǔ)。我國(guó)作為中央集權(quán)單一制國(guó)家，地方權(quán)力受到從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國(guó)有資產(chǎn)法》、《分稅制決定》的嚴(yán)苛限制，因此，相關(guān)法律法規(guī)亟待系統(tǒng)化修改調(diào)整。具體包括：以憲法修正案形式確立地方在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理中的合法利益；在《立法法》中合理擴(kuò)大地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中立法權(quán)，尤其注重構(gòu)建包含沖突裁決機(jī)制和常規(guī)審查機(jī)制的立法權(quán)沖突解決機(jī)制；在《地方組織法》中賦權(quán)地方對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)獨(dú)立決定權(quán)；由全國(guó)人大常委會(huì)以法律形式提高《分稅制決定》的法律位階，構(gòu)建公正民主的稅權(quán)分配機(jī)制；確認(rèn)地方政府在《國(guó)有資產(chǎn)法》中對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)；適時(shí)制定《公債法》，以國(guó)家法律形式確定地方政府發(fā)債權(quán)。

（三）以試點(diǎn)省市債券“自發(fā)自還”為視角的微觀思考

2014年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海等10省市試點(diǎn)“自發(fā)自還”政府債券，開(kāi)啟地方政府自主發(fā)債新紀(jì)元，針對(duì)試點(diǎn)省市發(fā)債過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，需立足以下幾點(diǎn)繼續(xù)深化完善：

第一，推進(jìn)利率市場(chǎng)化形成機(jī)制，提升評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公信力與專業(yè)性。推動(dòng)地方政府債券利率市場(chǎng)化可從以下方面完善：（1）建立常規(guī)性發(fā)行機(jī)制與相關(guān)隔離機(jī)制，提高發(fā)行頻次，減少地方政府對(duì)承銷商的干預(yù)；（2）豐富地方債期限品種，增加1年期、3年期和15年期券種，完善地方債期限結(jié)構(gòu)；（3）提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多投資者進(jìn)行二級(jí)市場(chǎng)交易；（4）建立符合中國(guó)特色行政和財(cái)政體制的地方債市場(chǎng)估值體系，包括估值模型，地方債券市場(chǎng)表現(xiàn)，發(fā)債主體經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和償債情況，以及外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果。目前試點(diǎn)地方政府債券評(píng)級(jí)均為AAA級(jí)，無(wú)法體現(xiàn)各地政府在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、管理和償債能力等方面的差異性，建議可將評(píng)級(jí)符號(hào)進(jìn)一步細(xì)化，引入AAA+、AAA和AAA-等不同檔。同時(shí)，國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注于地方經(jīng)濟(jì)背景、項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)、償債資金來(lái)源和信用變化，側(cè)重于對(duì)發(fā)展項(xiàng)目本身的評(píng)價(jià)，忽視對(duì)政府運(yùn)行情況如行政系統(tǒng)效率、管理體制和財(cái)務(wù)等分析。因此，現(xiàn)階段可允許世界三大評(píng)級(jí)公司在不違背國(guó)家主權(quán)原則前提下為發(fā)債地方政府評(píng)級(jí)，時(shí)機(jī)成熟后，逐漸放開(kāi)市政債券評(píng)級(jí)市場(chǎng)，促使國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)與國(guó)際機(jī)構(gòu)共同競(jìng)爭(zhēng)評(píng)級(jí)。

第二，強(qiáng)化信息披露，構(gòu)建事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與事后保障約束機(jī)制。對(duì)于事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，國(guó)際通行模式包括以財(cái)政監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為主的美國(guó)俄亥俄模式和以風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制為主的哥倫比亞“紅綠燈”模式。前者主要依托成熟的地方財(cái)政監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；后者更多借助風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制風(fēng)險(xiǎn)。鑒于我國(guó)市場(chǎng)的不完善，“紅綠燈”模式更適合我國(guó)。我國(guó)可參照“紅綠燈”模式構(gòu)建包含相應(yīng)的財(cái)政指標(biāo)控制系統(tǒng)，明確地方制定與中央相適應(yīng)的中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于事后保障約束機(jī)制，推動(dòng)地方政府建立財(cái)務(wù)惡化監(jiān)控指標(biāo)，開(kāi)發(fā)系統(tǒng)化的償債保障監(jiān)控體系，包括債務(wù)重組制度和索償優(yōu)先次序架構(gòu)。同時(shí)，構(gòu)建地方政府償債基金與市政債券保險(xiǎn)制度。償債基金由地方政府財(cái)政部門根據(jù)年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項(xiàng)目效益等劃轉(zhuǎn)組成，財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)償還；市政債券保險(xiǎn)有利于降低投資者違約風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)行人成本，提高市政債券流動(dòng)性。為此，法律上可考慮盡快出臺(tái)有關(guān)市政債券保險(xiǎn)條例，做到有法可依；初期可對(duì)國(guó)內(nèi)幾家大型保險(xiǎn)公司進(jìn)行試點(diǎn)，向其開(kāi)放市政債券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，條件允許還可考慮境外跨國(guó)保險(xiǎn)公司，待時(shí)機(jī)成熟建立專門市政債券保險(xiǎn)公司。

第三，治理地方政府融資平臺(tái)，推廣PPP（Public-Private-Partnership）優(yōu)先模式。同步治理地方政府融資平臺(tái)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：（1）按照融資平臺(tái)現(xiàn)金流對(duì)債務(wù)本息的覆蓋率差異進(jìn)行分類監(jiān)管。對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目或以公益性投資項(xiàng)目為主的平臺(tái)債務(wù)納入政府預(yù)算管理；而以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，只承擔(dān)部分公益性，具有充足穩(wěn)定現(xiàn)金流的平臺(tái)債務(wù)，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶，不納入預(yù)算管理。（2）嚴(yán)控舉借新債，融資平臺(tái)舉借新債須符合現(xiàn)金流、抵押擔(dān)保、預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債率等要求，新債必須滿足用于支持符合條件的省級(jí)融資平臺(tái)、保障性住房和國(guó)家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目需求。（3）完善平臺(tái)“名單制”管理信息系統(tǒng)，禁止銀行對(duì)未納入“名單制”管理的融資平臺(tái)發(fā)放任何形式由財(cái)政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。PPP模式以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，對(duì)盤活社會(huì)資本，提升公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率，減少債權(quán)虛置風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)具有重要意義。在選擇多元化的PPP模式類型（如 BOT、TOT、BOO、DBFO、BOO、DBOM）時(shí)，公共部門與私人部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、VFM（Valuefor Money）效果、模式適用條件、外部政策與經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面因素，明確項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制，合理安排資本結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語(yǔ)

穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自主舉債已經(jīng)成為法治完善與時(shí)代進(jìn)步的共同呼喚。當(dāng)前放開(kāi)上海等10省市進(jìn)行試點(diǎn)債券“自發(fā)自還”具有摸索與試錯(cuò)意義。在宏觀民主憲政理念及財(cái)稅法治體制日益完善、微觀規(guī)則制度構(gòu)建日趨成熟后，可進(jìn)一步放寬試點(diǎn)省市范圍與自主舉債權(quán)限，這需要一系列配套體制機(jī)制改革作后盾。在推進(jìn)“自發(fā)自還”過(guò)程中，要始終處理好“中央控制”與“地方自治”二者關(guān)系，由于舉債權(quán)本質(zhì)上涉及到憲政，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此在調(diào)整過(guò)程中需尤為審慎。新《預(yù)算法》正式賦予地方政府一定限額內(nèi)自主發(fā)債權(quán)限，但政府總量控制的行政干預(yù)色彩仍較濃厚。因此，人大與政府職權(quán)配置與角色擔(dān)當(dāng)尤為重要。對(duì)于放權(quán)可能導(dǎo)致的地方短視投機(jī)行為，解決方式不在一味禁止，關(guān)鍵在于有效規(guī)制與監(jiān)管。“政府監(jiān)管”是一方面，更重要是“市場(chǎng)自律”，通過(guò)培育市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的“觸覺(jué)”，讓地方發(fā)債接受市場(chǎng)的大浪淘沙，依托優(yōu)勝劣汰機(jī)制和約束激勵(lì)機(jī)制，最終形成地方良性之治。

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