基于突發公共安全事件的民法制度探析

張 辰

張辰/中央財經大學在讀碩士（北京100081）。

自新中國成立以來，我國突發公共安全事件不斷頻發，例如非典、山西煤礦爆炸事故等等，均給我國社會帶來了災難性破壞。911恐怖襲擊事件、印尼海嘯等國外突發公共安全事件也轟動一時，給全世界人民造成了一定的恐慌。在這些突發公共安全事件中，有一部分是由于自然原因而導致的，而另一部分是社會原因導致的。這些突發事件不僅造成了巨大的財產損失，同時也使部分人群遭到嚴重身體損害及精神損害。從法律角度看待突發性公共安全事件，它既屬于憲法、刑法管理范疇，同時也屬于民商法、行政法調整范疇，涉及多項法律制度。在民商法方面，目前我國民商法對于突發公共安全事件方面的規定還未形成完整的系統，所以在這篇文章中，筆者將進一步針對此問題進行分析。

一、突發公共安全事件的基本概念與類型介紹

（一）突發公共安全事件的基本概念

我國《突發事件應對法》中明確將突發事件定義為：在沒有預兆的情況下突然發生的，并且已經引起或可能引起社會性傷害，必須采取應急措施來進行緊急處理的自然性災害或事故性災害、公共衛生事件、社會公共安全事件。根據這一定義我們很容易發現，我國對突發公共安全事件的描述是非常抽象的，并沒有進行具體的定義或描述。從理論上來說，突發公共安全事件具有以下幾個特點：一是突發性，即事件是在沒有任何預兆的情況下突然發生的，不能通過人為或其他方式進行預測；二是災難性，即已經或可能對部分人群造成災難性損害，且這種損害是具有巨大災難性的，并且是難以逆轉的；三是緊急性，即事態發展速度非常快，可以在短時間內不斷蔓延，可能導致局勢惡化并引起社會恐慌，應立即采取相應措施進行遏制；四是社會性，即事件發生范圍較大，具有一定的社會影響力，會使大范圍內的人群受到牽涉。

（二）突發公共安全事件的種類

我們可以通過不同的方式，并從不同的角度出發，對突發公共安全事件進行分類，這種多方分類方式有助于我們根據不同類型的公共突發安全事件做出不同的反應措施，使反應措施與突發安全事件具有更高的匹配性。筆者嘗試從下面幾個方面對公共突發安全事件進行分類：首先，若根據事件引發原因的不同進行分類，可以分為自然災害事件、事故災害事件、公共衛生事件、社會安全事件四個類型，其中自然災害事件包含水災旱災、地震、海嘯、火山爆發等，事故災害事件包含安全事故、交通事故、環境污染事件等，公共衛生事件包含傳染病、食品健康、工傷事故等，社會安全事件包含恐怖襲擊事件、民族斗爭事件等。其次，從法律法規對于公共安全事件的性質、嚴重程度、可控程度、波及范圍等角度，可以分為一級公共安全事件、二級公共安全事件、三級公共安全事件、四級公共安全事件，分別通過紅色、橙色、黃色、藍色四種顏色進行表示，一級至四級公共安全事件嚴重程度逐級下降，其中一級公共安全事件為特別重大安全事件，二級公共安全事件為重大公共安全事件，三級公共安全事件為較大公共安全事件，四級公共安全事件為一般公共安全事件。在《突發事件應對法》中第三條明確表示：“通常來說自然性災害及事故性災害、公共安全事故可以由四個等級構成，分別為特別重大、重大、較大、一般，若行政法規或國務院另行頒布其他規定，則應按照具體規定執行。”另外，根據事件危害嚴重度及危害對象的不同，還可以分為突發生命財產安全事件、突發公共衛生安全事件、突發環境安全事件等。最后，根據從事件發生范圍的不同，可以定義為突發經濟安全事件、突發政治安全事件等。

二、我國民商法現有問題描述及分析

對于突發公共安全事件所對應的民商法來說，我國目前在此方面所規定的立法內容十分有限，且分屬于形形色色的法律機構部門中，與完善的法律體系還相差甚遠。

（一）基于突發公共安全事件的民商法現狀

我國目前用來調整突發公共安全事件的常用法律為《突發事件應對法》，除此之外基本沒有相關法律用來規定突發公共安全事件。《突發事件應對法》是突發公共安全事件應對法律中的重要法規，它主要用來規定如何以政府的角度去應對突發公共安全事件，這部法律具有濃厚的政治色彩，主要為政府而成立，相反，民商法中對于突發性公共安全事件的立法內容非常少，且內容單一，不能夠有效保障突發性公共安全事件中權益受損的公民。在民商法的眾多條款當中，只有第15條規定：“相關人民政府及其部門為處理突發性公共安全事件，可使用單位財產或個人財產，被使用的財產必須在突發事件應對措施完成之后即時返還至相關單位或個人，不得拖延，若財產在使用過程中消失或毀壞的，應給與一定的補償。”在此條款中，雖然已規定在突發性公共安全事件中財產受損的公民會得到一定的補償，但具體應該按照什么標準進行補償在此條款中并沒有進行明確規定，也沒有相應的法律條款作為支撐。除此之外，還有部分條款內容涉及民商法的調整內容，但提到此部分的內容并不多。其他突發公共安全事件相關的法律法規大多數也與政法或經濟法相關，民商法中對于此項規定基本為空白，還有很大的完善空間。例如針對自然災害的預防及治理所制定的《防洪法》《防震法》《海洋保護》《森林火災防范法規》《地震應急法規》等，根據事故性災害的預防及治理所制定的《安全生產法》《煤礦安全法》《道路交通安全法》《危險化學品管理法》《安全許可管理法》等，針對公共衛生事件的預防及治理所制定的《傳染病防范與應對法》《動物疫情防范與應對法》《食品安全法》《職業病預防與治理法》《食物中毒應急法規》等。就民商法這部法律來說，民商事法律作為被調整的內容，被區分為民商事行為、民商事法律事件和某個特殊意義層面上的民商事法律狀態。至于突發公共安全事件能否納入至民商法范疇之內，在業界內至今為止還未有具體說法，也沒有形成完整的體系制度進行規范。就目前而言，民商法對于突發公共安全事件相關法律的立法僅僅分屬于其他法律法規條款之中，例如民法通則、合同法、侵權責任法等各項法律，還未從突發公共安全事件的角度去建立一個明確、完善的立法體系，尚存在一些缺陷。其中，民法通則是根據民事制度的一般角度對民事案件進行規定，通過對死亡、失蹤、監護等訴訟事件失效的宣判及一些不可抗力因素來起到突發公共安全事件的約束作用，它對于突發性公共安全事件的約束作用是非直接性的；而物權法對于突發公共安全事件的規定主要是體現在民事主體權利的限制及補償制度當中；合同法對于突發公共安全事件的規定則主要表現在雙方在合同的履行過程中突然發生或引起某一事件時，當事人的行為是否與法律相違背，當事人是否可以通過不可抗力因素或事態變更條例等來消除當事人在合同責任制度中應當擔任的責任；保險法對于突發性公共安全事件的規定具體體現在自然災害保險及保險補償、保險免責等方面；侵權責任法對于突發公共安全事件的規定體現在當事人的行為是否違反法律，造成侵權，是否應當承擔相應法律責任等方面，這里所針對的主要為社會公共安全事件。

（二）基于突發公共安全事件的民商法問題描述

在筆者眼中，我國用來規定突發公共安全事件的立法中，行政應對法中的內容相對而言會更加全面一些，但是在民商事救濟法中的內容不僅分布零散而且接近空白。這一現狀與其他發達國家的立法形成了強烈的反差，在一些發達國家中，突發公共安全事件相關立法能夠得到多不法律法規的支撐，我國在這方面還有許多可以完善的空間。現階段，由我國經濟快速發展而導致的環境破壞問題及治安問題頻頻發生，逐漸引起了社會多方面關注，突發性公共安全事件已經由原來的特殊事件逐漸升級為批量事件，呈大規模發生狀態，但是我國民商事應對立法制度缺失較多，可以說是目前我國在突發公共安全事件方面需要得到迫切改善的嚴重問題。我國民商事立法應從突發公共安全事件緊急應對的層面建立一套完善的法律法規體系，以保證突發公共安全事件相關立法的不斷改善，確保相關人員的權益不受到損害，并在體系運作成熟之后尋找時機對一些多余的法律法規進行處理，使立法更加系統更加規范，以此來滿足全面保障民事主體私權利的立法需求。

三、突發公共安全事件對應的民法制度建設

在以上內容中，筆者對我國突發公共安全事件對應的民法制度現狀及存在的若干問題進行了簡單的闡述與分析，基于這些問題，筆者認為在現階段下，我國應從突發公共安全事件對應的民法制度出發，在物權法、債權法、商主體法、保險法、合同法等多方領域中建立一套突發性公共安全事件的綜合對應制度和補償制度，在綜合領域中構建完成并成熟運行一段時間后，再考慮從其他法律領域的角度出發去建設相應的輔助體系與制度，對突發性公共安全事件進行全方面保障。

（一）對應資金的商事運作與公共補償體系

對于突發性公共安全事件來說，由于在其應對處理過程中所需要的資金數額巨大，對于一般的個人或者企業來說是難以承受的，因此若僅僅通過國家財政的單方面撥款支持是遠遠不能滿足需求的。針對這一現象，最有力的立法制度便是試圖通過國家來構建一個用來規定資金商事運作的法規制度，在民事贈予制度的長期幫助之下，在適當時間開展資金募集，并將募集到的資金進行商事主體化，通過商事登記等方法列入基金會中，再使用基金會的模式并入商業投資運作模式中，以此來獲取更多的救濟資源，形成一套合理、規范的資金商事運作系統。公共補償制度在一般情況下來說是在通過一般民事救濟方式無法實現預期救濟效果的情況下開啟國家賠償制度又無法得到法律保障的情形下，依靠政府征稅、企業捐贈、國家撥款及社會募集等若干方式來募集補償資金，對受害人由突發公共安全事件導致的損失通過公共補償基金進行對等、有效的補償。現階段中，我國民商事立法仍然沒有建立一套資金商事運作體系來處理公共安全事件，立法仍處于空缺狀態，需要在后續不斷完善不斷優化。

（二）征用補償賠償體系

在第一章節中，筆者對突發公共安全事件的幾大特點進行了闡述，在上述諸多特點中，突發性是最為顯著而且是最為關鍵的一大特點。在這種突發條件下，為了更好地實現公共安全目標，并針對事件的種類做出更加快速、針對性強的反應措施，離不開大量的資金及財務支持，而國家財政撥款及社會援助力量也是有限的，此時必須征用私人財產來確保突發性公共安全事件的有效對應。這種強制性的行政措施會對民事主體物權的變更和補償帶來直接性影響，且這種影響是極其負面的。當然，它所帶來的間接性影響也是存在的，當個人被征用的私人財產在使用過程中被惡意損壞時會導致一系列問題發生，例如賠償及補償，這種賠償問題該如何進行呢？應該按照什么標準進行，補償范圍是什么，應通過何種方式進行補償？這一系列問題均接踵而來，而我國現行立法并沒有對以上內容進行明確規定，導致出現問題時無法可依，不能夠有效保障公民財產在受損后的補償權利。我國《物權法》在現階段僅僅對征地補償制定了相應的規定，且作為支撐，每個省份都有明確的法律依據用來保障征地補償的進行。因此，在對突發公共安全事件的立法過程中，也應參考征地補償制度中規定的立法內容，構建一套由我國突發公共安全事件所對應的民事補償及救濟制度，對于在突發公共安全實踐中私人財產受到侵害的公民，給予一定的法律保障制度，做到有法可依，當發生問題時，能夠參照具體的法律標準進行賠償，賠償問題該如何進行呢？應該按照什么標準進行？補償范圍是什么？應通過何種方式進行補償？這些問題也能夠得到解決了。

（三）重災商業保險制度

《突發事件應對法》還對國家開展保險事業、構建國家財政支持過程中所牽涉的重災風險保險制度進行了明確規定，并在法律條款中積極鼓勵企業及公民參與保險事業。日本是一個地震災害頻繁發生的國家，因此早在1966年日本就成立了《地震保險法》，用來確保地震災害發生后企業及個人的權益補償，《地震保險法》對商業保險公司及政府共同構建的地震保險系統進行了明確的定義及規定，其災難發生后的補償救濟體系的重點內容為自助救濟及政府救濟，除此之外還有社會救濟，其中自助救濟和政府救濟占主導地位。日本在當時掀開了保險制度改革的序幕，創立了一種新的保險制度，即由政府機構和社會保險公司共同負責風險的二級再保險制度，具體來說便是歸類于家庭財產的地震保險事項首先由社會保險公司承擔風險，隨后再分配給地震保險公司進行承擔，超出承保額度的部分由國家政府進行承擔。在筆者看來，日本這種二級再保險制度非常值得我國借鑒，它的優勢是顯而易見的，可以有效解決因補償責任集中而導致的資金短缺問題。對于一個社會來說，保險事業可以有效減緩其事故災難的發生，在對于自然災害風險的對應及巨大損失的抵抗方面有著非常顯著的保障。就目前來說，我國開發的保險數量相對來說較少，且種類單一，并且沒有專門針對自然災害的保險產品，在這方面仍然存在較大的空白之處，且值得借鑒的部分較少。因此，我們應該推出更多具有針對性的保險產品，例如可以開發一款專門針對自然災害的保險產品，這對于常常發生地震災害的四川地區人們來說是非常值得投資的，除此之外，我國還可以考慮借鑒日本二級再保險制度，并與我國現有國情進行結合，建立一套由我國政府和商業保險公司共同承擔的重災保險體系，以此來強化我國對于商業重災的保障體系。

（四）責任保險制度

責任保險制度主要是指保險受益人依照法律規定應向第三人承擔的以賠償責任為保險目的、由保險受益人向保險人支付保險費用，保險人承諾在保險受益人應當向第三人承擔補償責任時，應由保險受益人按照保險合同中規定的內容向第三人支付保險補償金額。隨著近幾年來我國經濟的高速發展，突發公共安全事件已經從之前的特殊事件轉變為常態事件，尤其是近幾年來，不斷有環境污染及疫情傳播等突發公共安全事件曝光，在這些突發性事件中，大多數事件都會根據無過錯責任這一原則來判定最后的責任人員，因此，只要施加傷害的人在客觀上引起嚴重后果的發生，就應該承擔相應的法律責任，為自己的行為擔負一定的責任。筆者認為將責任保險制度融入至突發性公共安全事件的侵權方面中，可以快速、有效地實現其從單一轉移損失到多方面分散損失的過度和轉變，以此來保障受害人員的正常生活。我國責任保險制度就現階段而言只包含了六個種類，即產品責任保險制度、職業責任保險制度、公共責任保險制度、個人責任保險制度、第三方責任保險制度、雇主責任保險制度。而突發公共安全事件相對應的責任保險制度尚處于空白狀態，沒有進行統一規定。但是隨著我國突發性公共安全事件的不斷爆發，其責任保險制度的必要性也逐漸顯現出來，我國應該不斷學習不斷強化，借鑒相似國情國家的優秀立法經驗，建設一套我國用來應對突發性公共安全事件的責任保險制度。

四、結語

根據上述分析可以得知，突發性公共安全事件在理論上應歸屬于新型民事法律事實，我國現行民事立法對于此方面的規定幾乎為零，還存在較大的改善空間。在本文中，筆者站在民商救濟制度的角度對突發性公共安全事件應對資金的商事運作、公共補償制度、死人財產被征用且受損后的民事補償、重度商業災害、責任保險制度幾個方面進行了簡單的闡述，并提出了一些關于我國民事立法的建議，期待能夠為將來的民法制度提供有效的理論支持，并能夠為我國突發性公共安全事件提供更有利的保障機制。

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