我國頻譜資源管理的問題及對策探索

□ 徐 漪 沈建峰

無線電波的發(fā)現(xiàn)和應用，是人類歷史上最偉大的事件之一，徹底改變了人類的文明進程和生活方式。今天無線電技術(shù)已經(jīng)滲透到社會各個方面，在經(jīng)濟、國防、日常生活和科學探索等領(lǐng)域發(fā)揮著不可或缺的重要作用，成為社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)要素。自20世紀90年代以來，公眾移動通信技術(shù)走向成熟，無線通信迅速普及，原本非常專業(yè)化的無線電頻譜資源管理，地位和重要性逐漸顯現(xiàn)，由于歐美等國3G頻譜拍賣等引起的轟動效果，以及近年來無人飛機等新技術(shù)引發(fā)的對頻譜資源需求的急劇增加，使得頻譜管理成為各國政府日益重視的公共政策問題。

一、頻譜資源的基本性質(zhì)

頻譜資源是一種出于管理需要而衍生的資源，與實體資源的最大不同點，是沒有資源實體的限制，在時間和地域分布上，都是均等的，沒有資源豐富與貧瘠的差別;在使用上，也不存在耗竭與開發(fā)成本，更不能儲藏，這是頻譜資源的重要屬性，因此閑置不用或應用效率不高，都是對資源的浪費。

受到無線電技術(shù)發(fā)展水平的限制，在特定的歷史時期，人類可以利用的無線電頻率是一定的，因此，頻譜資源是有限的。但這種有限性，是針對同一時間、同一區(qū)域的無線電應用而言的。在不同的時間和區(qū)域，頻率當然是可以重復使用的，性質(zhì)與公共交通線路編號、汽車號牌等非常類似。此外，采取一些技術(shù)方法，也可以實現(xiàn)資源的復用。頻譜資源的宿主是無線電波，而電波有其固有的傳播特性，這種傳播特性與頻率有直接關(guān)系，如長波在水中衰減小，可以傳播幾千公里，因而被用于潛艇通信;而短波波段存在電離層反射，能夠在空中傳播幾千公里，可用于長距離通信或廣播。同時，無線電波發(fā)射設(shè)備還有其他眾多參數(shù)，如發(fā)射功率、方向性、互調(diào)等等，這是與其它衍生資源所不同的。因此，無線電頻譜資源的管理，相比其他單純的衍生資源的管理，更加復雜，難度更大。

從競爭性與排他性進行分析，頻譜資源是一種公共資源。如果管理不善，將會出現(xiàn)“公地悲劇”，早期無線電通信已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的混亂局面，使得對無線電管理在無線電通信投入實用不久就提上議事日程。1906年，第一次國際無線電通信大會召開，開始了頻譜資源應用與劃分的國際協(xié)調(diào)。今天國際上協(xié)調(diào)機構(gòu)是國際電聯(lián)(ITU)，其成果就是眾所周知的《無線電規(guī)則》及其附件，這是普遍遵守的國際公約，也是今天飛機、輪船以及手機等無線電用戶可以實現(xiàn)漫游全球的前提。在各國國內(nèi)，一般由政府制定相應的國內(nèi)法律法規(guī)，由于無線電波不受行政邊界阻礙，為了保持跨國通信暢通，多數(shù)國家頻率劃分與國際規(guī)定一致，但針對具體用戶的頻率分配和指配，則是各國政府的職能。

二、我國頻譜資源的管理及存在問題

我國無線電管理工作起步較晚，1962年才正式建立了全國的專門機構(gòu)進行統(tǒng)一管理。1986年，國家無線電委員會由軍隊轉(zhuǎn)到地方管理。隨著經(jīng)濟發(fā)展和無線電廣泛應用，國家無線電管理機構(gòu)經(jīng)過了多次調(diào)整，目前設(shè)有國家無線電辦公室(工業(yè)和信息化部無線電管理局)、軍隊無線電管理辦公室、國務院有關(guān)部門行業(yè)無線電管理機構(gòu)以及各省市區(qū)、地級市無線電管理機構(gòu)等。我國無線電管理起步于軍隊，形成在改革開放初期，注重直接管理，在管理理念、管理體制和管理方式等方面，還存在與經(jīng)濟與社會發(fā)展需要，與國防建設(shè)要求，與建設(shè)法治國家不相適應的某些問題。

(一)無線電管理理念脫離社會現(xiàn)實。我國無線電管理最早的指導思想是“嚴管少設(shè)”，這是由于我國長期受到外部勢力威脅而必須采取的，20世紀80年代無線電管理由軍隊轉(zhuǎn)到地方后，提出了“為國家首腦機關(guān)、國防和經(jīng)濟建設(shè)服務，中心是為經(jīng)濟建設(shè)服務”的指導思想，這是一個巨大的進步，大大促進了無線電技術(shù)和應用的普及，無線電通信逐步揭開神秘的面紗，走入百姓的日常生活，特別是以尋呼機和手機為代表的新一代移動通信，極大地普及了無線電通信知識，促進了經(jīng)濟發(fā)展，無線通信行業(yè)進入快速發(fā)展階段。隨著無線電技術(shù)應用日益擴展，各行各業(yè)幾乎都對無線電技術(shù)產(chǎn)生了依賴，大如航空航天、導彈制導、智能交通，小如餐館點餐、物業(yè)管理、個人耳機，直至目前方興未艾的移動互聯(lián)網(wǎng)，都與無線電應用密不可分。現(xiàn)代社會中，無線電技術(shù)的基礎(chǔ)作用類似于傳統(tǒng)工業(yè)中電力的作用，已經(jīng)成為一種基礎(chǔ)性的技術(shù)，因而無線電管理也早已超越了行業(yè)管理和“三個服務”的范疇，成為政府社會管理的重要職能。

(二)無線電管理政出多門條塊分割。1998年國務院機構(gòu)改革，國家無線電管理委員會被撤銷。原本國家無線電管理委員會是由國務院和中央軍委聯(lián)合成立的，因國務院機構(gòu)改革而撤銷，不僅其合法性有待商榷，還使得我國缺乏統(tǒng)一的國家無線電管理機構(gòu)，軍地之間的法定溝通渠道缺失，許多問題無法協(xié)調(diào)一致，已經(jīng)造成嚴重后果，如《無線電管理條例》修改十多年仍無法通過，《無線電管理條例》修訂稿中有關(guān)國家無線電管理機構(gòu)的闡述過于籠統(tǒng)，國家無線電辦公室(信息產(chǎn)業(yè)部無線電管理局)與國務院各部門無線電管理機構(gòu)職責界限不清，行業(yè)間協(xié)調(diào)難出結(jié)論。由于在國內(nèi)無法達成形成一致意見，為了參加某次世界無線電通信大會，我國竟然組成了120多人的龐大代表團，幾乎國內(nèi)所有應用無線電的行業(yè)部門，都需派員參會，如果國內(nèi)提前協(xié)調(diào)一致，這是完全不必要的。我國采取了分工管理，分級負責的無線電管理體制，各省市區(qū)和地級市設(shè)有無線電管理機構(gòu)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，管理水平差異明顯，地方各級無線電管理機構(gòu)目前在機構(gòu)名稱、行政級別、隸屬關(guān)系等方面五花八門，一些設(shè)施重復建設(shè)嚴重，人員技術(shù)水平參差不齊，專業(yè)素養(yǎng)和能力亟待提高。

(三)無線電管理行政與技術(shù)相分離。從表面看，頻譜資源分配是一種行政管理，與出租汽車的經(jīng)營權(quán)等類似，但由于無線電波并不能被人類直接感知，資源的應用狀況必須通過技術(shù)方法才能知曉，資源的分配必須借助技術(shù)支持才能實現(xiàn)。因此，無線電監(jiān)測與測量對實施管理是必不可少的，新的頻率指配，新的電臺設(shè)立，必須首先進行以電磁兼容分析為核心內(nèi)容的技術(shù)審查，只有技術(shù)分析與實地測試通過了，才有可能開始頒發(fā)執(zhí)照、辦理收費等行政管理進程。而無線電技術(shù)自從誕生之日起，就處在不斷創(chuàng)新發(fā)展之中，需要技術(shù)上不斷跟蹤、把握乃至預測，才能使得管理與新技術(shù)的發(fā)展相適應。因此，在資源利用與分配方面，與其說技術(shù)管理是行政管理的支撐，不如說行政管理是技術(shù)管理的結(jié)果。而在我國，行政管理部門屬于國家公務員，技術(shù)管理由事業(yè)編制的無線電監(jiān)測站承擔，行政部門與技術(shù)部門在權(quán)力分配、人員待遇等方面的種種糾葛，使得兩者之間關(guān)系復雜，成為制約無線電管理水平提高的重要因素。

(四)無線電頻譜分配方式簡單劃一。隨著無線電技術(shù)的發(fā)展，人們對頻譜資源的需求不斷增長，發(fā)達國家早在20世紀90年代，就開始在廣播電視臺和公眾移動通信所用頻段方面，以市場化方式分配頻譜資源，并取得了巨大成功，不僅公共財政獲得了大量收入，還在改進電信運營商的競爭格局，打破行業(yè)壟斷方面獲得了無形收益，有效促進了廣播和電信行業(yè)競爭。而我國僅僅在十多年前，有過一次3.5GHz頻段的分配招標試驗，沒有產(chǎn)生社會影響。廣播電視的國家專營與電信運營的主體資格限制，使得非國有資本無法進入，缺乏自主的市場主體，無法實行市場化分配。由于對資源性質(zhì)認識不足，在國有企事業(yè)單位之間的頻譜資源分配，與部門權(quán)力、利益混在一起，成為國有企事業(yè)單位和行政部門博弈的舞臺。對頻譜資源的管理，依然停留在單一行政分配的階段。我國無線電頻譜資源收費政策已沿用多年，原本就不能體現(xiàn)資源價值，專項轉(zhuǎn)移支付的使用方式，也不符合國家財政體系改革的大方向。由于定價過低，大量資源被無償占有，使用效率和效益亟待提高。

三、深化我國頻譜資源管理體制改革的對策建議

隨著無線電技術(shù)的迅速發(fā)展，對無線電頻譜資源的需求日益擴大，目前的資源管理方式已經(jīng)不能適應當前社會需求，各發(fā)達國家紛紛提出各自改進頻譜資源管理政策。如美國自2003年開始，以總統(tǒng)令的方式，率先開始檢討與審視聯(lián)邦頻譜管理政策，提出21世紀頻譜管理政策，2013年又提出了頻譜高速公路計劃，意在加強和改善頻譜資源管理，提高資源利用率。我國也應順應這一潮流，進一步提高資源管理水平，提高資源利用的效率和效益。

(一)確立無線電頻譜資源管理的公共政策指向。無線電頻譜的資源性質(zhì)是1973國際電聯(lián)在托雷莫里諾斯公約中正式闡明的，在此之前，無線電技術(shù)已經(jīng)投入實際應用超過70年，由此可見人類社會認識到頻譜的資源性質(zhì)，是非常不容易的，這是因為，無線電技術(shù)非常復雜，除頻率外，制約無線電業(yè)務和應用發(fā)展的，還有發(fā)射功率、接收靈敏度、調(diào)制與解調(diào)方式、電波傳播特性等其它因素。經(jīng)過長期的研究和實踐，人們逐漸認識到，只有頻率，才是應用無線電波的關(guān)鍵和首要因素。

由于受到長期封建意識的影響，我國社會的資源意識，特別是公共資源意識本身就很淡薄，計劃經(jīng)濟注重直接管理，對資源的價值缺乏認可，對頻譜這種無形的衍生資源，更加陌生。由于無線電管理起步較晚，在一些重要的無線電業(yè)務管理方面，原本沒有認識到頻譜的資源性質(zhì)，如國家有專門的廣播和電視管理部門，有專業(yè)的電信管理機構(gòu)，當這些機構(gòu)行使某些與頻率有關(guān)的管理行為時，頻譜管理部門就需要與之配合。在這種管理模式下，原本應該是主角的頻譜資源分配與管理成了配角，頻譜資源的基礎(chǔ)地位、資源的有效利用和資源價值得不到體現(xiàn)也就順理成章了。而在發(fā)達國家，對這兩大行業(yè)的管理，都是采取頻譜資源控制的方式，既取得了顯著的經(jīng)濟效益，又避免了行政干預，是符合市場經(jīng)濟體制的管理方式。

建成社會主義市場經(jīng)濟體系是我國經(jīng)濟體制改革的大方向和總目標，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用是大勢所趨。在我國實行依法治國，進一步深化改革，大幅減少行政審批的大環(huán)境下，無線電應用領(lǐng)域，用頻譜資源的分配與管理，逐步取代原有的行政審批和準入限制，是今后發(fā)展的大趨勢。擺脫頻譜資源管理的從屬與服務地位，確立頻譜資源在國家治理體系中的基礎(chǔ)地位，不僅是解決未來頻譜資源需求爆炸式增長所必需，也是我國提高國家治理能力的重要步驟。我國頻譜資源管理應以促進資源的公平合理高效利用，提高頻譜資源的使用效率和效益，提高資源管理水平為目標，從頻譜資源的公共資源性質(zhì)入手，強化資源管理社會管理職能，從行政管理邁向公共管理和公共服務，從而徹底改變目前資源管理的被動局面。

(二)理順軍隊與地方、行政與技術(shù)、中央與地方等各方權(quán)責。我國無線電管理機構(gòu)設(shè)立較晚，在政府行政序列中地位也不高，這已是客觀事實，難以更改。但現(xiàn)有的體制格局不改變，管理體制就難以理順，因此，比較現(xiàn)實的做法，是從建立定期的無線電管理協(xié)調(diào)會議入手，一是建立軍隊與地方無線電管理部門的定期協(xié)調(diào)機制，然后逐步建立國務院各部門之間無線電管理部門的定期協(xié)調(diào)機制，特別是在國際電聯(lián)召開無線電大會之際，這樣的協(xié)調(diào)機制可以充分發(fā)揮作用。待時機成熟，恢復國家無線電管理委員會或重新設(shè)立相應的管理議事機構(gòu)。二是理順無線電行政管理與技術(shù)管理的關(guān)系。基于無線電管理的專業(yè)技術(shù)特性，無線電行政管理必須以技術(shù)管理為依托，二者相互依賴，密不可分，一旦行政與技術(shù)分拆，其關(guān)系無論如何也難以順暢。在國外，技術(shù)與行政屬同一機構(gòu)的不同部門，而在我國目前情況下，將兩者統(tǒng)一到一個機構(gòu)幾乎不可能，比較可行的做法，是兩個機構(gòu)的主要負責人由一人兼任，待將來隨著國家公務員管理改革和事業(yè)單位管理體制改革，按國際慣例合并兩個機構(gòu)，徹底消滅矛盾。三是理順中央與地方無線電管理機構(gòu)的關(guān)系。在目前所見的資料中，我國是唯一實行中央與地方分級無線電管理的國家。按行政區(qū)域建立無線電管理機構(gòu)，與電波傳播規(guī)律存在一定的矛盾，如一個城市批準的電臺傳播區(qū)域可能要覆蓋到另一個城市，這就需要不同機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，降低了效率，增加了工作量。而相應的電波監(jiān)測等工作，更加沒有必要重復進行。歐美發(fā)達國家、日韓新加坡和阿聯(lián)酋印度等亞洲國家，都采取中央統(tǒng)一無線電管理機構(gòu)，美國由于地域遼闊，其商業(yè)頻譜管理機構(gòu)FCC在國內(nèi)設(shè)立了7個派出機構(gòu)。因此，按照國際慣例實行統(tǒng)一垂直管理，將無線電管理機構(gòu)設(shè)置與行政區(qū)劃分離，按無線電臺站密度設(shè)置管理分支，是我國無線電管理機構(gòu)未來變革的大方向。

(三)發(fā)揮市場在無線電頻譜資源配置中的積極作用。隨著公共管理理論的研究，近年來公共資源管理領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了政府放松管制的大趨勢，以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。而采用市場化方式分配頻譜資源，在發(fā)達國家已經(jīng)獲得巨大成功。目前在歐美、日韓以及印度等國家，采用拍賣方式分配廣播電視和公眾移動通信所用頻段，已經(jīng)成為資源分配的主要方式。我國在公共資源管理與市場化改革方面，已經(jīng)取得了巨大成就，如高速公路建設(shè)吸引了大量民營資本進入，發(fā)展速度極為迅速。然而，廣播電視和基礎(chǔ)電信運營由于涉及到信息安全，我國尚未開放民營與外資進入，這就使得頻譜資源市場缺乏市場主體，無法形成有效競爭。然而，我國各地不斷出現(xiàn)的“黑廣播”、“偽基站”表明，依靠準入限制已經(jīng)遠遠不能滿足信息安全需要。借鑒我國對互聯(lián)網(wǎng)站設(shè)立與管理的成功經(jīng)驗，對信息內(nèi)容進行監(jiān)控，同時放開準入，對非法占用、使用頻譜資源實施精準打擊，才是當前形勢下保證信息安全的不二選擇。只有放開準入，頻譜資源的市場化配置才有可能真正展開，才能利用資源配置方式，打破我國廣播電視和公眾移動通信行業(yè)近乎壟斷的經(jīng)營局面，促進競爭。

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