當下實現審判獨立的障礙及對策分析

當下實現審判獨立的障礙及對策分析

王開陽

摘要：長久以來，法學界對審判獨立的討論從未停止，原因在于現實中審判獨立原則一直被束之高閣，中國審判從未實現獨立。中共十八屆四中全會釋放的有關司法改革的信號，表達了黨中央通過強化審判權獨立來實現司法公正的意圖。要確保實現審判獨立就應回歸問題的本源，從憲法角度分析現階段實現審判獨立亟待解決的難題并提出可行方案。

關鍵詞：審判獨立；司法權；法官獨立

中圖分類號：DF82文獻標識碼：A

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：要完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。這一內容劍指“審判獨立”，是對憲法第126條“法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”的宣示。在法學界，審判獨立是各學科共同研究的對象，在憲法學上審判獨立屬于憲法秩序問題，理應成為憲法學研究的一個重要課題。

一、審判獨立的內涵

審判獨立的上位概念是司法獨立(judicial independence)，司法獨立的含義具有濃重的西方法學色彩，盡管在各國有著不同的理解和模式，但這一原則卻被普遍接受，其根本原因就在于它符合司法權的運行規律和社會公平正義的目標。

司法獨立最初起源于資產階級的三權分立學說。孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中有這樣經典的表述：如果司法權與立法權由一個人或部門掌握，因為審判者本身就是立法者，那么它就會成為向人的生命自由進行專斷的權力。如果司法權與行政權由一個部門或一個人掌握，法官便將握有壓迫者的權力。司法獨立在西方亦被稱為司法權獨立，而在我國卻被分解闡釋為審判獨立和檢察獨立。一種比較恰當的解釋是，當今的制度、意識形態排斥成為這一概念理論基礎的三權分立學說，但從本質上來說，這一原則的核心內涵是相同的。審判獨立所指的是司法審判權從立法權和行政權里分離出來，并被授予某個獨立的國家機關的情形，并且行使審判權的法官完全中立地對案件進行裁判，不受任何個人、組織(包括上級)的干涉和影響。簡而言之，這一概念可以分為兩個方面，即法院獨立和法官獨立。[1]檢察獨立也有類似含義，不再贅述。

我國根據權力來源統一原則建立了人民代表大會制度，其審判獨立只是相對獨立，特指審判權獨立，與傳統西方憲法學司法獨立的含義有所區別。法院需要向權力機關負責，不能獨立于權力機關的監督，也不能排除黨的領導，只是排除黨委的非法干涉。

二、中國實現審判獨立的現實困境

(一)社會觀念陳舊

談及對審判獨立原則的完善，必須從思想上端正態度，防止對審判獨立的偏見和排斥，更新歷史遺留下來的陳腐觀念。

首先，我國傳統文化中沒有審判獨立的概念。在兩千多年的封建社會中，并沒有立法、司法、行政的明確劃分，三種權力往往集于一體，即表現為統治權。古代，除了在中央一級設有“法官”以外，在地方各級并沒有“法官”，而是由地方行政長官兼理爭訟，并受到上層統治階級的嚴密監視，導致了司法權長期依附在行政權之上。民眾注重天道和諧的思想根深蒂固，良民畏訟,莠民不畏訟；良民以訟為禍，莠民以訟為能，[2]這種觀念經常使人們形成忍讓和包容的性格特征，對司法爭訟的態度消極。這一點與美國人的特質恰好相反，美國人對自己的權利以及法律程序有神經質的警覺，動輒就會啟動司法追訴程序。正如劉瑜所言：“在美國人眼里法律‘嬌嫩’得如嬰兒的肌膚，需要一絲不茍地呵護。”[3]也許正是這種骨子里的“神經質”使得美國確立了如此發達的司法原則。

其次，審判獨立被視為資本主義特有的制度。新中國建立以后，對這一思想連同西方的三權分立制度一起進行了大肆批判，長期以來被劃入研究禁區。有人認為，我國實施人民代表大會制度，一切權力都來源于人大，審判權獨立與現行根本政治制度相悖。這種觀點看似有理，因為法院組成人員是由人大選舉或任命的，他們的權力來源于人大的授權，這是法院不能獨立于人大的理由。然而筆者認為，這一悖論可以用人大具有“雙重主體地位說”來解釋。該觀點認為，外表是單一實體的人大，如果從憲法規范的內在邏輯講，則具有雙重地位，一方面，人大是“國家權力機關”，另一方面，它也是立法機關。司法權的原權，類似于所有權，屬于人大，法院組成人員由同級人大選舉產生，同級法官由人大任命。一旦這種授權活動完成，在法律適用的過程中，法院則獲得了相對于“立法機關”的人大的獨立地位。還有人認為“獨立”兩字容易被人聯想到企圖擺脫黨的領導，這種憂慮是毫無根據的。

(二)審判權行政化

法院這一機構的設置是為了進行獨立審判。然而制度的不完善導致了行政權對審判權的嚴重干擾。

第一，法院內部管理體制的行政化。首先，法院內存在一種“審判活動行政化”的傾向，在對案件的審理上往往會出現審判員向庭長請示，庭長向院長請示，最后導致案件審理結果都由院長決定的現象，而法院又不實行首長負責制，院長并不對由他決定的冤假錯案負責。更有甚者，是判而不審或審而不判。其次，上級法院對下級法院監督的行政化，具體表現為層層把關、層層審批的運作模式，[4]上級法院的意見已經代表了第二審的結果，這種未審先定的模式使得兩審終審制徒具形式。

第二，法官隊伍的行政化。與行政系統那樣按官階分配權力與權利不同的是，法官本應該按審級分工制建立，上下級法院的法官在職能上并無上下級服從關系，[5]但當下法官的官制和管理與行政官員幾無不同。《法官法》將法官分為首席法官、大法官、高級法官、法官共4等12級，對法官的考核、升遷、獎懲、晉升制度行政化，選拔方式更是和行政機關招聘一樣需參加公務員考試，這就與法官選拔的精英化相悖，法官更是無高薪作為其職業保障。

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第三，審判權依附于行政權。首先，法院沒有獨立的財政自主權，各級法院的財政依然依附于行政機關，這種特點的弊端在行政訴訟案件中體現得尤為明顯，如果法院判決被告一方敗訴，那么政府則會以財權施以報復，法院為提高工作人員的待遇往往會在行政訴訟案中支持政府一方。其次，在各級政府常設有主管政法的專職官員，由政法委書記來擔任，這類官員往往未受過專門的法學教育，卻經常運用自己手中的權力對法院工作進行干預。尤其當出現訪民上訪時，政府領導為平息民怨，往往會促成法院做出不公正的判決，乍一看似乎會對訪民有利，然而卻可能潛在地侵犯了另一方的利益，并且也與正當法律程序原則不相適應。

(三)人大不當干預審判工作

憲法規定，地方各級人大有權監督同級人民法院的工作，然而對具體的監督范圍、方式等卻沒有規定，導致人們誤以為具有最高權力的人大可以對法院的工作進行監督和干預，包括個案監督。甚至最高法發布的《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》第七項也規定：“人大及其常委會對人民法院己審結的重大案件或者在當地有重大影響的案件,通過法定監督程序要求人民法院審查的,人民法院應當認真進行審查；對確屬于錯判的案件，通過法定監督程序要求人民法院審查的,人民法院應當書面報告結果和理由。” 其實這一做法違背了法官職業化的要求。法官職業是一個專業性、技術性很高的職業，而人大工作人員卻往往不具備法律知識，這就導致他們很難做出符合法律的決斷，同時也侵犯了法院專屬的神圣的審判權，更有可能造成事實上的“第三審”。在現實中出現的一些地方代表大會對法院審判工作采取評議、建議，甚至質詢的方式進行監督的動向，[6]雖有可能防止個別法官枉法裁判，長此以往卻有損司法權威。誠然，許多國家都確立了立法機關對法院的監督，但是這僅限于對法官的任免、賦予其司法職權、執法情況監督，立法機關如不滿法官的品行和徇私枉法可對其進行彈劾，但絕不允許插手個案。對此上文曾有論及，當作為權力機關的人大對法院進行授權后，相對于法院，人大便轉換成專職立法的機關，而不能再干涉法院的工作，沒有權力再對其進行所謂的個案監督。

(四)各級黨委干預審判工作

我國是共產黨執政的國家，黨當然也領導審判工作，但應是一種思想、制度、組織上的領導，而絕非對審判工作的直接干涉。然而如今黨委卻經常用“指示”“決定”的方式對審判工作進行干預。各級黨委又內設政法委員會，領導公檢法的工作，委員多由公檢法負責人擔任，這實際上導致了政法委員會成為聯合辦公的機構，法院又怎樣獨立行使審判權？

三、當下實現中國特色審判獨立的路徑

目前中國的審判體制本身蘊含著許多亟待完善與改革之處，適應社會轉型與自身的法律與司法制度尚未以完善的形態確立，甚至連社會轉型過程中的職業法官階層也未徹底形成。在這種背景下，在短期內實現完整意義上的審判獨立是不可能的，必須通過長期漸進的司法改革來完成這一歷史課題。筆者認為，在當下應在改變法制觀念、增強法律信仰的基礎上從如下幾點著手改革。

(一)改革審判體制

1．規范上下級法院的關系。每一級法院在各自審級上都是各自獨立的，為防止出現上級法院的不當干預，應該詳細厘定上級法院的監督職責與范圍。

2．法官職業化。因為只有在完成了法院獨立的課題之后，才能把法官獨立提到議程上，所以當下并不急需解決法官獨立的議題，但鑒于這一議題無法繞過，筆者在此處一并論及。法官獨立是審判獨立的核心，然而我國憲法只規定法院獨立的審判權，并未涉及法官。因此要在法律中明文規定法官的獨立地位，然后再建立一些配套措施，使法官真正實現獨立。首先，法官選任獨立。筆者認為，對法官的選拔應獨立于公務員選拔以外，建立專門的選拔委員會，委員會成員由法官、檢察官、律師、學者等司法實務和理論界人員構成，也可包括黨委成員。其次，實行法官終身制。除非觸犯法律或違反職業道德，法官可終身任職。最后，健全法官職業保障機制。當法官審理有可能導致自身受到人身或財產損害的案件時，應對他們及其親屬給予特殊保護。此外，要對法官實行有別于公務員的晉升、獎懲機制和等級劃分，使法官的上司只有法律，并保障優厚的工資、福利制度。這樣做“有利于法官珍惜榮譽,愛護名節,保持操守。”[7]目前在一些司改試點地區，將法官職業化改革變成了辦案責任制改革，一方面，主審法官員額比例太低，另一方面，只設定了主審法官的各種義務和違反后的各種懲戒措施，對其待遇和職務保障卻刻意回避，導致嚴重的責權失衡。有的地方規定,普通法官比司法行政人員高出基本工資的10%，但是這與過去的辦案津貼沒有差別，甚至無法兌現。[8]

3．確立法院獨立的財政自主權與人事權。列寧曾尖銳指出：“……地方干涉是對法律制度最嚴重的障礙之一，甚至是唯一的最嚴的障礙。”[9]譚世貴教授指出，司法獨立應分兩步走。第一步，司法機關的人權和財權應先統一于省級人大或行政機關；第二步，待社會主義市場經濟建立后，再統一于中央司法機關。[10]筆者認為雖然這一方案使得司法機關擺脫了行政權的壓制，卻未能擺脫上級法院對下級法院的壓制，然而現階段這一方案仍是比較可行的，黨的十八屆三中全會也對此予以認可。需進一步指出的是，預算應由省級人大直接劃撥給目標法院，而不由法院系統轉撥。

4．建立司法區與行政區相分離的管轄模式。法院由國家而非地方設立，雖然把財權和人權獨立出來可以很大程度上保證法院的獨立，但只要法院仍處在該行政管轄區域內，就難免與行政機關發生各種各樣的關系，為此必須探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。筆者認為，省級法院與地方政府脫離應優先實行，然后再自上而下推廣到各級地方，原因在于省級政府對審判的干涉最嚴重，重慶模式即可見一斑。若省級法院擺脫了地方干涉，即使下級法院仍受地方干擾，也可憑借上訴機制以維護司法公正。

(二)處理好人大對法院的監督

為了使人大的監督既不流于形式，又不至于過分，應當確立人大不涉及法院具體審判活動的原則。作為立法機關的人大應當對法院進行事后監督、間接監督，不直接涉入個案，不得改變判決，不得針對某個具體案件要求聽匯報、調案卷，甚至提出處理意見。要盡快完善相關立法，厘定人大對法院具體的監督范圍。在人大對法院的監督形態上，可以借鑒日本的法官彈劾制度，比如可以在人大常委會下設法官彈劾機構和法官追訴委員會，或者將追訴權授予檢察院，進一步強化其對法院的監督。[11]

(三)改善黨對審判工作的領導

堅持黨的領導與審判獨立并非是對立的，審判獨立需要依靠黨的領導來實現，但為避免上文論及的地方黨委干涉審判的狀況發生，就要改變黨的領導方式。首先，要廢止政法委員會協調辦案制，廢止公安局長兼任政法委書記的慣例，改變現實中公安局長直接領導法院的格局。隨著司法區與行政區逐步分離，作為地方黨委的政法委逐步失權，其存在的合理性將大打折扣，可以在合適時機取消政法委，如確有必要，可由地方黨委的副書記聯系協調本司法區的法院與行政機關。其次，為維護權威性，應該提高法院的級別與黨內地位，級別升格到與政府平級，而非現在的比同級政府低半級。可由法院院長頂替取消政法委后的常委空缺位置，提高法院在黨內的地位。最后，變同級領導為縱向領導，可在中央設立中央法治工作領導小組，對全國司法工作進行宏觀領導，領導小組只對中央紀委負責。同時在最高法里可內設黨的委員會，對高院的司法工作(不包括具體案件的審理)進行領導、監督，在高院下設立黨的委員會，對基層法院和中院進行領導，防止司法人員的違法亂紀，使黨對審判工作的領導專業化和統一化。

注釋：

有學者提出明確劃分地方法院與中央法院兩大體系，組建可以超越地方利益的中央法院大區法院。最高法院在全國設若干分院，在其轄區內代行最高法院職權，受理部分高級法院的上訴案件。全國劃分若干大司法區，每個大司法區設一個高級法院，高級法院在本轄區的較大城市設若干分院；高級法院及其分院作為普通案件的上訴法院行使職權。高級法院轄區(大司法區)內劃分小司法區，設中級人民法院；中級人民法院視需要設立派出機構，中級人民法院及其派出機構作為普通案件的一審法院。將基層法院改造為簡易法院，主要受理小額標的訴訟案件。該主張在現今的學術界頗為有力，巡回法庭的設立印證了它的可行性，但關于重新劃分司法區的觀點目前過于激進，不妨可先在一些地區開展試點。有關論說，姑可參見徐顯明，齊延平.論司法腐敗的制度性防治[J].法學，1998(8)；章武生，吳澤勇.司法獨立與法院組織機構的調整(上)[J].中國法學，2000(2).

參考文獻：

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[4]王利明.司法改革研究[M].北京:法律出版社，2000:316.

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[7]賀衛方.司法的理念與制度[M].北京：中國政法大學出版社，1998:9.

[8]李勇.司法官辦案責任與保障應并駕齊驅[N].法制日報,2015-1-7(10).

[9]列寧全集(第33卷)[M].北京：人民出版社，1957:327.

[10]譚世貴.中國司法改革研究[M].北京：法律出版社，2000:98.

責任編輯：丁金榮

王浩/鄭州大學在讀碩士(河南鄭州450000)。