論當前農(nóng)民負擔問題及其破解之策

論當前農(nóng)民負擔問題及其破解之策

孫迪亮

（曲阜師范大學政治與公共管理學院，山東日照276826）

[摘要]我國糧食產(chǎn)量雖然有“十連增”的成就，但遮掩不住農(nóng)民負擔較為沉重的事實。農(nóng)村基礎設施建設資金攤派、生活成本升高、涉農(nóng)收費領域的多收亂罰、農(nóng)資價格上漲等突出問題，導致農(nóng)民負擔仍高位運行。破解農(nóng)民負擔問題，應在建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機制、優(yōu)化國民收入分配格局、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、健全農(nóng)民負擔監(jiān)督管理體系、完善國家支農(nóng)體系等方面有所突破。

[關鍵詞]糧食“十連增”；農(nóng)民負擔問題；破解之策

[中圖分類號]F323.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-3652（2015）01-0102-07

[收稿日期]2014-11-22

[作者簡介]孫迪亮，男，山東蒙陰人，博士，碩士生導師，主要從事鄉(xiāng)村治理研究。

[基金項目]山東省軟科學研究計劃項目“協(xié)同治理視域下農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共服務供給的長效機制研究：以山東省為例”（2014RKB01803）；曲阜師范大學博士科研啟動基金項目（BSQD2012060）。

一、引言

從2003年到2013年，我國糧食連年增產(chǎn)，實現(xiàn)了歷史上罕見的“十連增”。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的關于2013年糧食產(chǎn)量的公告，2013年全國糧食總產(chǎn)量60 193.5萬噸，比2012年又增加1 235.6萬噸，增長2.1%。在耕地日益減少、自然災害頻發(fā)的情況下，糧食連續(xù)10年增產(chǎn)，著實令人欣喜。但在欣喜之余，我們理應警惕其背后的隱憂：雖然糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)連年豐收，但近年來我國對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的進口數(shù)量卻明顯的增加。據(jù)統(tǒng)計，2011年，我國從國際市場上共進口糧食5 800多萬噸，相當于當年國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的近十分之一。2012年，我國糧食進口超過了7 000萬噸，是歷史上糧食進口量最多的一年。數(shù)據(jù)顯示，我國糧食自給率已經(jīng)下降到90%以下[1]。由于我國是一個人均農(nóng)業(yè)自然資源相對稀缺的國家，適當?shù)募Z食進口當然無可厚非。但是，我們必須牢記2013年12月中央農(nóng)村工作會議發(fā)出的警示：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。……中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局。”如果糧食等農(nóng)產(chǎn)品長期供不應求，不僅危及國家糧食安全，而且會導致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻，甚至可能出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”問題。

糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供不應求，固然與城鎮(zhèn)化進程加快、居民消費結構升級、農(nóng)產(chǎn)品的加工性需求快速增長等因素有關，但農(nóng)民的種糧積極性不高也是一個不容忽視的重要因素。有人曾對東北三省、北方四省、南方六省的農(nóng)戶的種糧積極性進行了實證研究，研究結果表明：對于承包地的經(jīng)營方式，有20.11%的被調(diào)查農(nóng)戶打算把土地流轉(zhuǎn)出去，有0.97%的農(nóng)戶打算撂荒。通過這些數(shù)據(jù)可見，當前有相當一部分農(nóng)戶已經(jīng)不愿意再經(jīng)營耕地了，更不愿意自己種糧了。即便是那些不打算撂荒而選擇種糧的農(nóng)戶，其種糧的動機亦值得憂慮：有52.22%的農(nóng)戶選擇了“滿足自家需求”，41.90%的農(nóng)戶選擇了“商品性生產(chǎn)”[2]。這說明，大多數(shù)種糧農(nóng)戶追求的是實物回報而非市場回報，注重的是家庭糧食安全而非國家糧食安全。

綜上所述，在有些地區(qū)，農(nóng)民種糧的積極性不是很高、糧食的商品化率相對較低，已成為不爭的事實。但這一事實很值得我們反思：為什么近年來國家對糧食生產(chǎn)如此重視、強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策如此之多，但農(nóng)民卻不甚“領情”、不愿多種糧賣糧呢？究其原因，一個重要方面就在于當前農(nóng)民負擔仍較為沉重，

從而降低了農(nóng)民的實際收益，損傷了農(nóng)民務農(nóng)種糧的積極性。從這個角度而論，重新審視當前的農(nóng)民負擔問題，明確其表現(xiàn)、成因及破解之策，對維護農(nóng)民利益、保障國家糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

二、當前農(nóng)民負擔較重的主要表現(xiàn)

對于當前農(nóng)民負擔問題的現(xiàn)狀，國務院辦公廳于2012年4月17日下發(fā)的《關于進一步做好減輕農(nóng)民負擔工作的意見》曾明確地指出：“最近一個時期以來，一些地方對減輕農(nóng)民負擔工作重視程度有所下降，監(jiān)管力度有所減弱，涉農(nóng)亂收費問題不斷出現(xiàn)，向農(nóng)民集資攤派現(xiàn)象有所抬頭，惠農(nóng)補貼發(fā)放中亂收代扣問題時有發(fā)生，一事一議籌資籌勞實施不夠規(guī)范，部分領域農(nóng)民負擔增長較快。”具體而言，農(nóng)民負擔問題突出表現(xiàn)為四個方面：

（一）農(nóng)村基礎設施建設資金向農(nóng)民攤派問題突出

近年來，隨著新農(nóng)村建設的推進，農(nóng)村基礎設施建設逐步加快。但是，由于農(nóng)村基礎設施建設的歷史欠賬過多，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務的投入機制還不健全，某些地方不能按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求認識農(nóng)村公益事業(yè)的屬性，甚至認為農(nóng)村公益事業(yè)由農(nóng)民出資、出勞是天經(jīng)地義的事。于是在一些本應由政府全部投入的農(nóng)村大中型水利基礎設施建設、通鄉(xiāng)通村公路建設、農(nóng)村中小學校舍的建設和維護、農(nóng)村電網(wǎng)改造等建設項目中，仍較為普遍地存在著向村級組織和農(nóng)民攤派資金及勞務的問題。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室對5省95個村的專題調(diào)研顯示，在近兩年的農(nóng)村公路建設項目中，分別向村級組織和農(nóng)民攤派2 434萬元、182萬元，占項目總投資的41%和3%，向農(nóng)民籌勞3.8萬個勞動力[3]。向農(nóng)民攤派的這些資金，小部分是通過向農(nóng)民強行征收，大部分是在向農(nóng)民發(fā)放惠農(nóng)補貼補助補償款時代行扣繳。此外，在一些應由政府部分補助的農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利設施等建設項目中，由農(nóng)民出資、出勞的比例較高，超出了農(nóng)民的承受能力。而在一些“一事一議”財政獎補項目中，也存在超范圍、超標準向農(nóng)民攤派資金和勞務的問題。鑒于農(nóng)村基礎設施建設和公共服務產(chǎn)品供給的長期性與艱巨性，在今后相當長的一個時期內(nèi)，很可能都存在著讓農(nóng)民出資、出勞和增加農(nóng)民負擔的隱患。

（二）農(nóng)民的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老支出加重農(nóng)民負擔

近年來，雖然國家在農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面采取了很多新舉措，也收到了較大的成效，但由于種種原因，農(nóng)民所面臨的來自于教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的費用支出仍然很大，這增大了農(nóng)民的生活成本負擔。

首先，教育支出成為農(nóng)民的較為沉重負擔。2007年我國對所有農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)了免費義務教育，這對減輕農(nóng)民的教育負擔雖然功不可沒，但目前在幼兒園、高中、大學等非義務教育階段，對學生的收費標準過高，超出了農(nóng)民的承受能力，教育負擔甚至成為有些農(nóng)民最沉重的負擔。據(jù)測算，一個孩子從進幼兒園到大學畢業(yè)，大約需要幾十萬元的費用，普通農(nóng)民家庭對此根本無力承擔，因教致貧和返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。另據(jù)對山東省高唐縣姜店鄉(xiāng)農(nóng)民的調(diào)查，學生在省內(nèi)上大學每年須繳納學費最低為3 400多元，再加上生活費，每年共需要7 000-8 000元，一般農(nóng)戶單靠種地的收入根本供養(yǎng)不起，需向親友借款或申請助學貸款1-1.2萬元[4]。

其次，農(nóng)民的醫(yī)療負擔較為沉重。近年來，國家為解決農(nóng)民“病有所醫(yī)”問題，不斷地擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的實施范圍，農(nóng)民參加新農(nóng)合的比例逐年增高，農(nóng)民確實從中得到很多的實惠。然而，較之于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民的醫(yī)療費用報銷比例普遍較低，農(nóng)民的醫(yī)藥費支出負擔仍然十分沉重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民人均年醫(yī)藥費支出接近300元，占農(nóng)民生活消費支出的18%，僅次于食品支出（46%）和居住支出（20%），位居第三[5]。坦率地講，目前農(nóng)民看病貴、看病難的問題遠未得到根本解決。

最后，農(nóng)民的自我養(yǎng)老支出仍將占較大的比例。近幾年，國家推行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作穩(wěn)步展開，其成效不容否定。但與城鎮(zhèn)居民相比，國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金投入過于薄弱，農(nóng)民的養(yǎng)老問題遠未得到根本解決，農(nóng)民自己掏錢養(yǎng)老的現(xiàn)象仍將長期延續(xù)。比如，現(xiàn)有的新農(nóng)保試點的基礎養(yǎng)老金，政府補助只有55元，農(nóng)民如果每年繳費100元，到60歲以后每月大約只能領七八十元；農(nóng)民即使按照最高繳費檔次即每年繳費500元，60歲以后每月也只能領兩三百元，這顯然不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老支出[6]。

（三）涉農(nóng)收費領域向農(nóng)民多收亂罰問題較為嚴重

在農(nóng)村稅費改革后，涉農(nóng)收費項目主要體現(xiàn)在政府職能部門在向農(nóng)民提供服務時收取的各種費用，包

括農(nóng)民住房建設費、生產(chǎn)和生活性水電費、計劃生育費、殯葬費、義務教育費、身份證辦理費、婚姻登記費、生豬屠宰費等方面。這些涉農(nóng)收費，既有舊項目，也有新項目；既涉及生產(chǎn)領域，也涉及生活領域。其中有些收費，如婚姻登記費、身份證辦理費等，屬于合理性收費。但有些收費屬于違規(guī)收費或不合理收費，并且這些收費還較為普遍和嚴重，這主要表現(xiàn)在：其一是計劃生育亂收費。這首先表現(xiàn)為農(nóng)村計劃生育亂罰款。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在農(nóng)村90%以上的農(nóng)民都選擇生二胎，80%以上的農(nóng)民家庭被計劃生育政策罰款超過6 000元。有的計生部門甚至“釣魚執(zhí)法”，“默許”或“鼓勵”農(nóng)民計劃外生育，然后再通過收取罰款來增加部門收益，有的罰款超過了萬元[7]。此外，在計劃生育領域中的社會撫養(yǎng)費征收也很不規(guī)范，存在著違規(guī)收取違約金、巧立名目收取贊助費和押金等問題。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，2010年計劃生育收費比2006年增長了117%[8]。其二是農(nóng)民住房建設亂收費。關于農(nóng)民住房建設費，國家規(guī)定只能向農(nóng)民收取土地使用證書工本費（國土資源部門）和房屋所有權登記證書工本費（建設部門）。但在實際執(zhí)行過程中，有的地方政府、村級組織則往往向建房農(nóng)民違規(guī)收取土地占用費、設計費、建安費、房屋擴建及加層費、綠化保證金等。假如農(nóng)民不繳這些費用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不給辦兩證，就不能開工建房。但如果按要求把一套手續(xù)都辦下來，農(nóng)民則要繳納3 000－6 000元，有的地方甚至更多。據(jù)有人對浙江省某地237戶建房農(nóng)戶的調(diào)查，有57戶僅審批費用就超過3 000元，約占受調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的25%[9]。其三是義務教育亂收費。中央明確規(guī)定，農(nóng)村義務教育階段只收取作業(yè)本費和自愿住宿學生的伙食費，但一些地方的學校卻違規(guī)向?qū)W生收取試卷費、教輔資料費、補課費、住宿費、取暖費等，有的地方的教輔資料費甚至超過過去的書本費。

除對農(nóng)民個人的亂收費以外，還有對農(nóng)民專業(yè)合作社的亂收費。有資料表明，農(nóng)民專業(yè)合作社在證照辦理、稅費繳納和項目扶持過程中，亂收費、亂罰款和亂攤派情況屢屢發(fā)生。有的省份在取消的各類亂收費項目中，向農(nóng)民專業(yè)合作社亂收費的比例高達40%。有的地方還向農(nóng)民專業(yè)合作社攤派報刊、法規(guī)培訓和外出考察等費用[10]。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格上漲加重農(nóng)民負擔

農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”（三提指村級三項提留，即公積金、公益金、管理費；五統(tǒng)是五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，即教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費五部分。）被取消以后，由于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加和售價的升高，農(nóng)民的種田收益有所增多。但是，相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料皆有不同程度的漲價，有的生產(chǎn)資料的價格漲幅甚至遠高于農(nóng)產(chǎn)品的價格漲幅，這無疑會沖抵因免稅減費而帶來的部分增加值。在有些地方，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的畝均漲價甚至超過了國家免去的農(nóng)業(yè)稅、糧食直補、良種補貼三項之和，導致了農(nóng)民“種田還倒賠錢”的問題。以河南省為例，通過降低農(nóng)業(yè)稅稅率和對種糧農(nóng)民直接補貼，2004年農(nóng)民畝均分別增收24.30元和12.38元，合計增收36.68元。但同年僅夏季小麥的畝均成本就增加49.13元，其中來自種子、化肥、機械作業(yè)等物質(zhì)成本的增加量達48.04元，減稅和直補帶給農(nóng)民的好處尚不足以彌補因生產(chǎn)成本升高對農(nóng)民造成的損失[11]。另據(jù)統(tǒng)計，從2003年到2009年，在稻谷、小麥和玉米三種糧食的生產(chǎn)要素投入中，種子、化肥代表的可變投入物的單位價格以及雇工工資和土地租金價格等，均有較大幅度的上漲，其中最低漲幅接近90%，最高漲幅大約185%。而同期稻谷、小麥和玉米的平均售價由每公斤1.1元上升到每公斤1.8元，僅上漲61.9%，而部分農(nóng)產(chǎn)品（如葉類菜）還出現(xiàn)了價格下降[12]。顯然，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的攀升，減少了農(nóng)民的純收入，加重了農(nóng)民負擔。

三、當前農(nóng)民負擔問題的成因分析

上述農(nóng)民負擔問題的成因是多方面的，既有歷史的因素，也有現(xiàn)實的因素；既有客觀的因素，也有主觀的因素。概而言之，主要表現(xiàn)為以下三個層面：

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局尚未真正形成

農(nóng)民負擔之所以長期存在且難以根除，原因固然是多方面的，但最根本的在于長期存在的城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)二元結構造成了一系列深層次的矛盾，它對農(nóng)民負擔問題的影響主要是農(nóng)民收入增長緩慢，同時則要承擔不合理的支出。其一，國家長期通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”獲取農(nóng)業(yè)剩余，壓低農(nóng)產(chǎn)品價格來支持工業(yè)發(fā)展，而在工業(yè)化取得一定成果后，卻未能及時地實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的反哺，這不僅挫傷了農(nóng)民的生

產(chǎn)積極性，而且導致農(nóng)業(yè)發(fā)展資金短缺，進而導致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入難有大的增長。其二，國家長期實行偏向城市和工業(yè)的財政分配政策，農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展資金往往需要農(nóng)民自籌解決，這成為向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂集資的重要根源。其三，農(nóng)村社會保障體系建設滯后，農(nóng)民雖與城鎮(zhèn)居民同樣納稅，卻要自己負擔教育、醫(yī)療和養(yǎng)老支出。從這個意義上說，如果不革除城鄉(xiāng)二元社會結構，農(nóng)民負擔就不可能得以徹底根除。

應當承認，近年來國家在破除城鄉(xiāng)二元結構方面付出了巨大的努力。比如，中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，正式提出了將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”上升為“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化”的思想。《決定》在提出“把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求”的同時，并制訂了到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制的戰(zhàn)略目標。這種政策導向，為徹底解決農(nóng)民負擔問題提供了戰(zhàn)略保障。但就目前來看，城鄉(xiāng)二元結構依然根深蒂固，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局遠未形成，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的狀況遠未改變，農(nóng)民在工農(nóng)產(chǎn)品交換、勞動力的流動與就業(yè)、享受教育醫(yī)療服務等方面仍遭受著許多不公平的待遇，進而致使農(nóng)民負擔難以根除，甚至有可能卷土重來。

（二）城市偏向的國民收入分配格局尚未根本扭轉(zhuǎn)

長期以來，我國一直實行城市偏向的國民收入分配格局。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上，則實行城市公共產(chǎn)品由國家負擔、農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民負擔的城鄉(xiāng)二元供給機制，農(nóng)民通過繳納各種稅費的形式來承擔教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這種不公平的國民收入分配格局和公共產(chǎn)品分攤模式，是導致農(nóng)民負擔較為沉重的重要根源。進入21世紀以來，國家開始扭轉(zhuǎn)城市偏向的分配格局，確立了對“三農(nóng)”多予少取的政策取向，不僅取締了各種農(nóng)業(yè)稅收，而且不斷地加大財政支農(nóng)力度，但這只是改變了以農(nóng)養(yǎng)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城的舊的政策框架，而城鄉(xiāng)平等的國民收入分配格局并未真正奠定，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策體系更未完全確立，國家惠農(nóng)政策對農(nóng)民增收、農(nóng)民減負的效果并不像預期的那么理想。對于這一結論，可以從“多予”“少取”兩個方面加以論證：

第一，從“多予”的角度看，雖然絕對量不少，但相對于9億農(nóng)民而言，人均占有量還是很少，甚至微不足道。比如，2008年全國農(nóng)資綜合補貼資金達到482億元，再加上從糧食風險基金中預計列支的151億元糧食直補資金，兩項直接補貼資金總和為633億元，其規(guī)模不可謂不大，但是平均到每畝補貼僅為41元，平均到農(nóng)民身上每人也只不過80多元，對解決農(nóng)民的生產(chǎn)和生活困難無異于“杯水車薪”。再如，2009年中央安排的支持“三農(nóng)”資金為7 161億元，比上年增加1 205億元，增長了16%，但即便如此，支農(nóng)資金只占當年財政總投入6.8萬億的13%，這一比例與農(nóng)村經(jīng)濟總量占一半的地位是很不相稱的。“長時間以來，人們習慣用比上年增加幅度作為評價政策的依據(jù)，不注意結構問題。實際上由于原來的基數(shù)過小，增幅雖然不小，而占財政總支出的比重卻不大，這是最值得關注的重大問題。”[13]

第二，從“少取”的角度看，“少取”主要體現(xiàn)在取消“三提五統(tǒng)”和免征農(nóng)業(yè)稅上。但取消“三提五統(tǒng)”和免征農(nóng)業(yè)稅，只意味著“明取”少了，而通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價、低價征地、農(nóng)民工低工資和農(nóng)村資金向城市流動等渠道向“三農(nóng)”“暗取”的問題則越來越嚴重。比如，國家近年來雖然一再強調(diào)規(guī)范城市土地開發(fā)，并要求實行最嚴格的耕地保護制度，但耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題仍十分嚴重。近十幾年來，我國耕地凈減少了一億多畝，而且多數(shù)是好地。在農(nóng)用土地非農(nóng)化的過程中，政府采取“低進高出”的辦法，產(chǎn)生了巨大的土地價格“剪刀差”，土地差價的巨大收益成為城市建設資金的主要來源之一。據(jù)統(tǒng)計，2006－2010年，全國土地出讓金分別為0.7、1.3、0.96、1.59、2.7萬億元，5年合計7萬多億元[14]。在7萬多億元的土地出讓金中，除去土地補償費和少量用于基礎設施建設外，政府獲得了至少5萬億元的土地紅利，而這恰恰是農(nóng)民因賣地而受損的利益。換言之，在這5年內(nèi)，農(nóng)民僅通過土地要素就為城市化和工業(yè)化建設承擔了至少5萬億元的成本。坦率地講，這種做法實質(zhì)上仍然是以鄉(xiāng)補城、以農(nóng)補工。至于在農(nóng)村義務教育、合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險等公共產(chǎn)品供給方面，雖然國家近年來投入了大量的資金，但較之于對城市公共產(chǎn)品的資金投入而言，國家對農(nóng)村的投入還是少得可憐，農(nóng)民分攤農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制尚未完全改變。

（三）減輕農(nóng)民負擔的長效機制尚未完全建立

近年來，由于國家取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅，再加上農(nóng)村綜合改革的強力推進和支農(nóng)惠農(nóng)力度的不斷加大，使得農(nóng)民負擔明顯減輕。但客觀而論，減輕農(nóng)民負擔的長效機制尚未完全建立，這主要表現(xiàn)在：

第一，減輕農(nóng)民負擔的責任意識有所淡化。在農(nóng)業(yè)稅廢除后，在有些地方或部門的領導干部中普遍存在著農(nóng)民“零負擔”的錯誤認識，他們認為農(nóng)民已真正進入“無稅時代”，對農(nóng)民負擔問題的敏感性降低，責任意識淡化。有人甚至認為，既然近年來農(nóng)民在持續(xù)增收的同時又不斷地得到各種惠農(nóng)補貼，農(nóng)民的腰包越來越鼓，因此，在發(fā)展農(nóng)民自身也能受益的一些農(nóng)村公共事業(yè)時，要農(nóng)民花點錢、出點力是理所當然的，根本不值得大驚小怪。

第二，減輕農(nóng)民負擔的工作力度有所弱化。長期以來，我國在減輕農(nóng)民負擔方面一直實行黨政主要領導親自抓、負總責和各部門分工負責的工作制度，注意加強農(nóng)民減負工作的領導機構建設和組織隊伍建設，層層落實責任，實行減輕農(nóng)民負擔“一票否決”制度，這對保證農(nóng)民減負工作的實效發(fā)揮了重大作用。但近年來，這種工作制度出現(xiàn)了松懈，對農(nóng)民負擔的日常監(jiān)管工作有所削弱，有些地方不僅減少了監(jiān)管人員，甚至撤銷了減負機構，由此導致對實際工作中出現(xiàn)的向農(nóng)民亂攤派、亂罰款、多收費等違規(guī)違紀問題發(fā)現(xiàn)不及時、處理不到位。此外，一些部門在出臺涉農(nóng)負擔的法規(guī)、政策性文件、收費項目和建設項目時，不按規(guī)定經(jīng)減負部門會簽或?qū)徍吮O(jiān)督，違反中央規(guī)定加重農(nóng)民負擔，影響了農(nóng)民減負工作的深入開展。

四、當前農(nóng)民負擔問題的破解之策

由此可見，當前農(nóng)民負擔既包括因城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制、工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、城鄉(xiāng)二元土地價格“剪刀差”等因素而強加于農(nóng)民的隱性負擔，也包括因亂攤派、亂收費而給農(nóng)民造成的顯性負擔。因此，破解農(nóng)民負擔問題是一個長期的系統(tǒng)工程，難以在短期內(nèi)取得全勝。但就目前而言，至少應在如下幾個方面有所突破：

（一）落實城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，落實城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想，盡快建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，這是徹底解決農(nóng)民負擔問題的根本前提。首先，要真正確立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的戰(zhàn)略理念。要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，真正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實摒棄過去“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念，并以此戰(zhàn)略理念來統(tǒng)領農(nóng)民減負工作的開展。其次，堅持“多予、少取、放活”的總方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機制。當前，應首先在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的融合。為此，應著重抓好三個環(huán)節(jié)：其一是要統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、農(nóng)田保護、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，確保農(nóng)民土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)、集中要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應；其二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導城市資金、技術、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，建立健全公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度體系，并以此帶動城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)布局、勞動就業(yè)以及社會管理等方面的一體化；其三是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。最后，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。“三化同步”是推進現(xiàn)代化建設必須牢牢把握的客觀規(guī)律，是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。新農(nóng)村建設與城市化發(fā)展的一個重要結合點，就是要加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進農(nóng)民就地城市化。推進“三化同步”，需要在深化戶籍制度改革、發(fā)展縣域經(jīng)濟、完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅和投融資等配套政策、加快縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理體制改革等方面取得突破。

（二）矯正國民收入分配的城市偏向，確立城市反哺農(nóng)村的新機制

要真正減輕農(nóng)民負擔和增加農(nóng)民收入，不能僅靠一般性地增加支農(nóng)資金的絕對量，而應重點從矯正國民收入分配的非農(nóng)偏向中尋找出路。當然，鑒于中國作為一個農(nóng)業(yè)大國的事實將長期存在，主張矯正城市偏向的分配格局、確立城市反哺農(nóng)村的新機制，未必奢望對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實行特殊的財政補貼和優(yōu)惠政策，而要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，盡快結束農(nóng)業(yè)資源的流失，在工農(nóng)和城鄉(xiāng)之間實行公正平等的分配制

度。為此，必須做到：其一要建立城鄉(xiāng)一體的公共財政體系，不斷地增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政投入，不斷提高支農(nóng)資金在各級財政支出中的比重，把農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)逐步全面納入公共財政的支出范圍，使公共財政的陽光進一步向農(nóng)村普照，公共基礎設施進一步向農(nóng)村延伸，公共服務進一步向農(nóng)村覆蓋；其二要進一步完善“分稅制”，優(yōu)化地方稅結構，賦予縣鄉(xiāng)比較穩(wěn)定的稅種和稅收征管權，以增加縣鄉(xiāng)財力，使縣鄉(xiāng)政府履行基本公共服務的事權與財力相匹配，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來源；其三要通過財政補助、貼息、獎勵等手段，引導工商業(yè)資金、信貸資金和外資增加對農(nóng)村的投入，至少要確保金融機構的農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以解決農(nóng)村貸存比例失調(diào)問題；其四要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步減少中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付，推進省直管縣（市）財政體制改革，適當增加對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，減少農(nóng)業(yè)財政的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象；五要嚴格控制耕地征占規(guī)模，完善土地征用補償制度，提高農(nóng)民土地征占補償水平，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，切實保障失地農(nóng)民的合法權益。

（三）增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，減輕農(nóng)民的生活成本負擔

農(nóng)民來自于教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的生活成本負擔，固然受制于多種因素，但與政府的制度安排及政府行為有著直接的關聯(lián)。因此，政府有義務通過優(yōu)化相關制度安排和增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，降低農(nóng)民的生活成本負擔。

其一，在鞏固農(nóng)村義務教育改革成果的基礎上，強化對農(nóng)村非義務教育階段的資金支持。為此，第一要不斷增加對農(nóng)村教育的投資力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展；第二要延長義務教育年限，把義務教育普及到幼兒、高中階段，并免除農(nóng)民接受職業(yè)教育的所有學費；第三要繼續(xù)減免家庭困難的農(nóng)村大學生的學費，完善大學生獎學金制度和向貧困大學生提供無息助學貸款的制度，合理提高資助水平；四要大力扶持農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術培訓事業(yè)的發(fā)展，為地方職業(yè)技術學院提供財政保障，并鼓勵社會力量興辦農(nóng)村職業(yè)教育，實現(xiàn)職業(yè)教育的多元化發(fā)展。

其二，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。近年來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設步伐較快，但這項制度還有許多亟待完善之處。第一是要進一步強化政府在解決農(nóng)民醫(yī)療保障問題上的主體責任，全面推行農(nóng)民基本醫(yī)療保險，讓每個農(nóng)民都能享受基本的醫(yī)療服務；第二是中央政府應不斷增大對農(nóng)村合作醫(yī)療的財政資金支持，并科學設計籌資機制，保障農(nóng)村合作醫(yī)療的正常運轉(zhuǎn)；第三是要堅持因地制宜、分階段進行的原則，鼓勵東部富裕地區(qū)率先實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度相對接，對沒有參合能力的農(nóng)民和農(nóng)村貧困家庭實施醫(yī)療救助制度；第四是要加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，鞏固和健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設；第五是要建立適應農(nóng)民承受能力的農(nóng)村醫(yī)藥價格管理體系和農(nóng)村醫(yī)療管理規(guī)范，適當提高農(nóng)民醫(yī)藥費與檢查費的報銷比例，切實降低醫(yī)療費用，為農(nóng)民提供安全、廉價的基本醫(yī)療服務。

其三，積極探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。目前，我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設尚處于起步階段。2009年9月，國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，要求逐步擴大試點覆蓋面，在2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的過程中，第一是要以法律的形式明確農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的地位、機制和各項措施，規(guī)定繳費、支付、運營、保值等各個環(huán)節(jié)的要求，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設有法可依；第二是強化政府的職責主體地位，加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政投入，提高財政對農(nóng)民養(yǎng)老的補貼標準，并對一些少數(shù)民族地區(qū)和特困農(nóng)民予以專項扶助；第三是建立健全監(jiān)督機制，通過加強基金內(nèi)部監(jiān)督與政府主導的外部監(jiān)督相結合的方式，提高保險基金的統(tǒng)籌管理水平，確保保險基金的安全性及其保值增值。

（四）建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)督管理體系，嚴格管理涉農(nóng)收費和價格

首先，要完善農(nóng)民負擔監(jiān)控制度，強化對農(nóng)民負擔的監(jiān)管與督查。要繼續(xù)保持減輕農(nóng)民負擔的高壓態(tài)勢，做到思想認識不松懈、重視程度不降低，絕不能因為農(nóng)業(yè)稅的取消而思想麻痹，絕不能因為農(nóng)民收入增加和農(nóng)民負擔水平下降而工作松懈。在此前提下，要按照預防與查處相結合的要求，重點完善和落實“五項制度”，即：對涉農(nóng)收費文件實行“審核制”；對涉農(nóng)價格和收費實行“公示制”；對農(nóng)村公費訂閱報刊實行“限額制”；對農(nóng)民負擔實行“監(jiān)督卡制”；對涉及農(nóng)民負擔案（事）件實行“責任追究制”。在建

立健全這五項制度的基礎上，要加大監(jiān)控措施的實施力度，強化對農(nóng)民負擔的日常監(jiān)管，做到年初有部署、年中有督查、年底有驗收，形成從中央到地方的網(wǎng)絡化、制度化的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理體系。

其次，要嚴格管理涉農(nóng)收費和價格。關于這一點，國務院辦公廳于2012年4月17日下發(fā)的《關于進一步做好減輕農(nóng)民負擔工作的意見》作出了明確而詳盡的規(guī)定，主要包括：面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費必須嚴格按照法律法規(guī)和國務院相關規(guī)定收取，嚴禁向農(nóng)民“搭車”收費或攤派各種費用；嚴格執(zhí)行涉農(nóng)收費文件“審核制”，防止出臺加重農(nóng)民負擔的政策文件，并全面推進涉農(nóng)收費和價格“公示制”；加強對農(nóng)村義務教育、計劃生育、農(nóng)民建房、婚姻登記、生豬屠宰等領域亂收費的重點監(jiān)督，深入開展行業(yè)專項檢查。對這些規(guī)定，必須認真遵守和落實。對于農(nóng)民專業(yè)合作社承擔不合理負擔的問題，農(nóng)民負擔監(jiān)管部門要建立健全動態(tài)監(jiān)管、審計、跟蹤督查等項制度，加大監(jiān)管與查處力度，深入治理向農(nóng)民專業(yè)合作社亂收費、亂罰款和集資攤派等問題，推動落實各項優(yōu)惠扶持政策，以便為合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（五）降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，完善國家支農(nóng)體系

首先，要降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，緩解農(nóng)民的隱性負擔。為此，其一要建立農(nóng)產(chǎn)品保護價格長期穩(wěn)定機制，縮減工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”和防止“谷賤傷農(nóng)”，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本在農(nóng)民收入中的比重，增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入；其二要對涉農(nóng)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠和金融支持，從而促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的合理下調(diào)；其三要加快構建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進一步提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和規(guī)模經(jīng)濟效益，進而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。此外，還可借鑒歐盟等國外保護農(nóng)業(yè)的財稅政策經(jīng)驗，對農(nóng)民購買農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)用機械等生產(chǎn)資料實行退還增值稅政策。國際經(jīng)驗表明，這樣做可以直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保護農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

其次，要完善國家支農(nóng)體系，改進財政支農(nóng)方式。為解決好“將來誰來種地”的問題，必須現(xiàn)在就未雨綢繆，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。為此，除了要繼續(xù)加大財政支農(nóng)力度、擴大補貼范圍、提高補貼標準之外，還應注意整合利用各項支農(nóng)資金，避免支農(nóng)資金的使用分散和投入交叉重復問題，切實提高支農(nóng)資金的使用效率。特別是要把農(nóng)民急需的水利、道路等中小型基礎設施建設作為財政支農(nóng)所要解決的首要問題，并對農(nóng)業(yè)基礎科技、農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)技術推廣、傳播性病蟲害防治等環(huán)節(jié)加大資金投入，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。同時，對支農(nóng)資金應實行直接集中支付方式，以保證其足額、安全、及時到位，防止出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府和職能部門截留、擠占、挪用支農(nóng)資金的問題[15]。當然，為了提高國家支農(nóng)資金的實效，防止在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食種植中出現(xiàn)弄虛作假、騙取國家支農(nóng)資金的問題，可考慮實行承包地、生產(chǎn)資料和農(nóng)副產(chǎn)品三結合的定量返稅制度，根據(jù)農(nóng)民的種植面積和農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量推行級差返稅。

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[責任編輯：黃志洪]