《就業促進法》實施中的問題探討

□孫晉晉

2008年1月1日實施的《中華人民共和國就業促進法》填補了我國促進就業方面的法律空白。《就業促進法》對于促進就業問題，從政府政策支持、就業服務和培訓、就業公平以及就業援助等方面都作了明確規定。這些規定體現了國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，多渠道擴大就業，建立長效機制，積極促進經濟發展和社會和諧穩定的戰略方針?！毒蜆I促進法》連同《勞動法》和《勞動合同法》一起構成了我國就業勞動市場的法律基礎。然而，《就業促進法》經過多年的實施，并沒有實現民眾預期的明顯效果，一些條款的宣示性意義遠遠大于實踐性意義，實施細則不夠明確，缺乏實際的操作性。

一、法律條文中的概念界定和判定標準不夠清晰

法律的最大特點在于它的概括性、規范性和明確性。所以，在立法過程中，對其內容都必須有具體明確的規定，有標準有尺度，能給人們的行為提供規范的標準和方向。然而《就業促進法》中對一些概念的界定并不清晰，導致在《就業促進法》在實施了多年后，依舊還有很多法律條文規定過的細則被違反卻始終不能禁止，如就業歧視?！毒蜆I促進法》中第三條規定“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。有平等就業和自主擇業的權利。”第二十六條規定“用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視。”然而什么是“就業歧視”，除了上述條款中涉及的幾個方面外，并沒有針對就業歧視的細節進行明確規定，也沒有具體的判斷標準。在調查中發現，將近60%的應聘者曾經遇到過性別歧視、戶籍歧視和健康歧視等情況。尤其是在一些女性應聘者應聘的過程中，婚育狀況往往作為用人單位將其拒之門外的“正當理由”。正是由于就業歧視的界定并不清晰，取證也非常困難，用人單位就會制造和利用各種各樣的“正當選拔機制”篩選掉那些他們認為不適合的人選，把就業歧視變成正當的選拔條件。比如，有些用人單位為了躲避相關法條對于公平就業的規定，會讓所有應聘者簽署自愿接受傳染病病原檢查的條款，若發現應聘者是傳染病病原攜帶者，就會用別的理由拒絕接收應聘者。由于“公平就業”不易取證，則使得本法的第三十條形同虛設。又如《就業促進法》中政策支持部分的許多條文都未明確規定法律主體的權利和義務，對大多數給予優惠的政策都是片面的規定，并沒有細化和明確，所以無法從法律上保障這些優惠政策能夠真正被落實。

二、法律條文中的法律責任與法律救濟不夠明確

《就業促進法》中對于法律責任的規定并不清晰。一方面，本法中涉及到的部分法律責任相對應的責任行為比較模糊，難以確定。比如，第六十條規定“勞動行政部門應當對本法實施情況進行監督檢查，建立舉報制度，受理對違反本法行為的舉報，并及時予以核實處理”雖然已經說明了相關勞動保障部門的行政職責，但是表述并不夠明確。而第六十一條中對“濫用職權、玩忽職守”等行為也并未設立判斷的標準，使得本條款成為宣示性的條款，在一定程度上阻礙了司法操作性。另一方面很多行為方式并沒有相對應的法律責任，比如反就業歧視的相關內容，并未對就業歧視的法律責任作出明確規定。并且《就業促進法》的司法救濟程序規定還不完善。如第六十二條規定的“實施就業歧視的，勞動者可以向人民法院提起訴訟”，這樣的條款只是偏重于原則性的規定，怎樣提起訴訟，提起何種形式的訴訟，是民事訴訟還是行政訴訟等等情形都尚未提及?！毒蜆I促進法》沒有明確規定其適用范圍，如果根據《勞動法》的規定，國家機關招錄公務員的行為可以適用在《就業促進法》的范圍內，當錄用條件侵犯到就業公平時，應聘者可以提起行政訴訟。然而我國《行政訴訟法》以及相關司法解釋的規定里并沒有把國家公務員錄用工作過程中出現的歧視現象納入受理范圍。這樣一來，國家公務員錄用條件成為行政機構的行政規章制度，就業平等權受到侵犯時就無法得到司法救濟了。倘若就業歧視現象是發生在一般企業或者事業單位，則應聘者可以根據《就業促進法》第六十二條的規定，通過提起民事訴訟實現司法救濟。而現行的民事訴訟制度對于此類案件的接納和處理同樣不容樂觀。此外，責任條款是法律條文中必備的實體條款，必須明確到位。無論法律的條文具有怎樣的強制性，沒有責任條款對相關行為懲罰細則的明確，都會大大影響法律的可操作性，從而使法律也失去它的威嚴。比如，第六十六條“依照有關法律規定給予處罰”和第六十七條“依法給予處罰”，并沒有具體說明有關法律是指什么法律，依法依的是什么法，這樣不明確的條文會造成判斷標準模糊不清，或導致在實踐中的權力濫用。

三、法律條文本身的可實踐性不強

《就業促進法》雖然已經實施多年，可它的可實踐性并不強。首先，對于長時間存在的一些社會關注度比較高的問題并沒有涉及。比如，行業之間的待遇差別問題，應屆大學生到基層就業的政策支持問題，促進就業政策的財政支持問題等等。這些社會問題在法律上沒有得到體現，就使整部法律失去了實踐意義。同時，就業本身是個動態的過程，就業形勢根據經濟發展形勢的變化而變化。《就業促進法》制定的目的是要跟隨這個變化，充分調動就業促進制度中各個主體的積極性，盡可能的減少不當因素，從而緩解就業壓力。而《就業促進法》卻很少提及市場的作用。在市場經濟中，非法律因素既定的條件下，勞動力資源必須接受市場的調配，在遵守市場規律的前提下，才能發揮作用。所以，促進就業應該與經濟發展實現良性的互動。一方面充分發揮就業促進體系中各個主體的功能，另一方面不違背市場經濟的客觀規律。比如，第十二條中規定“國家鼓勵發展勞動密集型產業、服務業，扶持中小企業，多渠道、多方式增加就業崗位?！边@僅僅是從促進就業的方面來表述的，當它與國家“鼓勵發展高科產業的產業政策”相違背時，就需要地方性法規和相關司法解釋的有力補充。比如像第十七條那樣，給予足夠的優惠政策等。

《就業促進法》的立法目的是為了在保證公正、公平的就業權利下促進就業，推動市場經濟和擴大就業的共同發展，最終實現社會的和諧穩定發展。《就業促進法》在實施中不可避免會出現法律概念不清晰、法律責任不到位，法律救濟程序不明確等現象?！毒蜆I促進法》是用法律的形式來規范與就業相關的行為，使市場經濟在正常秩序下能夠發揮促進就業的作用。從法律條文的內容上來看，本法是就業政策法律化的產物，卻沒有很好地利用相關政策來支持法律條文的內容，使得它在施行中出現了很多障礙，不能充分發揮它的作用。盡管《就業促進法》的“宣示性”遠遠大于它的“實踐性”，但在具體使用的過程中，還是可以通過司法解釋、地方性法規以及相關部門的規章制度等等來逐步縮小差距，從而使該法的實用性大大加強，達到良好的效果。

［1］李雄.論平等就業權的界定［J］.河北法學，2008，6

［2］尹良平.《就業促進法》若干問題的評析［J］.法治與社會，2015，2

［3］李靜.《就業促進法》中平等就業權司法救濟條款的缺陷與完善［J］.現代財經，2008，2