我國土地資源管理體制中的問題與對策探索

□張大璐

改革開放以來，我國對土地資源管理體制不斷進(jìn)行改革，但是土地資源管理仍然存在著比較嚴(yán)重的問題，比如說:農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地之間的矛盾，土地資源管理者與所有者之間的矛盾等，導(dǎo)致土地資源的整體質(zhì)量不斷下降，糧食安全問題也面臨嚴(yán)重的問題，為了解決這些問題，促使社會、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境三者和諧發(fā)展，需要建立適合我國國情的土地資源管理體制，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。

一、我國土地資源管理體制中存在的問題

(一)各個部門之間配合協(xié)調(diào)能力差。土地資源管理需要政府的各部門與單位之間進(jìn)行合作才能完成，這些部門與單位既包含了技術(shù)業(yè)務(wù)部門，又包含了執(zhí)法檢察部門，比如說房管部門、城建部門、規(guī)劃部門、稅務(wù)部門以及公安司法部門等，但是目前國有土地資源相關(guān)的部門之間沒有形成嚴(yán)格的管理合力，這就在很大程度上造成國有土地資源管理的權(quán)威性與有效性大大降低。主要表現(xiàn)為:有些部門更傾向于追求政績，利用權(quán)利之便，對土地管理的制度進(jìn)行干擾，要求或者指示相關(guān)部門不按規(guī)章制度的流程來處理事務(wù);而有的政府部門為了完成業(yè)績，私自授意自己管轄范圍內(nèi)的土地管理部門進(jìn)行違規(guī)收費(fèi);還有些地方政府，錯誤地認(rèn)為土地管理部門歸省級部門管理，就棄之不顧，更不會大力支持土地管理工作。

(二)相關(guān)的政策與制度很難落實(shí)。受地方保護(hù)主義以及經(jīng)濟(jì)利益的影響，土地資源管理的政策與制度很難落實(shí)，這也造成土地資源違法違規(guī)事件的監(jiān)督與檢查失去了公平公正性，比如說:國家要求保護(hù)耕地，但是地方政府僅看到一時的眼前利益，不顧國家的政策法規(guī)進(jìn)行違規(guī)圈地，這就造成中央與地方出現(xiàn)沖突;另外，為了加強(qiáng)土地資源管理以及共同責(zé)任制度，在進(jìn)行建設(shè)用地的審批時，除了國土內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批回遷外，社保部門等也要進(jìn)行平行審批，但是在實(shí)際的操作中這樣的操作流程比較復(fù)雜，也使稅費(fèi)項(xiàng)目增多，這就導(dǎo)致辦事效率比較低，得不到百姓與用地單位的認(rèn)可，影響土部門在社會中的形象。近些年來，國有土地資源的違法情況時常發(fā)生，雖然上級部門不斷加大執(zhí)法監(jiān)督的力度，但是很難從根本上解決這些問題，究其根本原因，我國的法律法規(guī)雖然賦予土地檢查員對違法行為有制止的權(quán)利，但是沒有給予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，這就造成土地檢查員不能及時對于國土資源違法行為采取強(qiáng)制手段。這就造成責(zé)停書與行政處罰決定書都已下達(dá)，土地資源的違法行為卻拒絕執(zhí)行，而再申請司法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行又要經(jīng)過較復(fù)雜的程序，周期相對較長，最終導(dǎo)致對土地資源違法行為的處罰擱淺。

(三)土地資源的供應(yīng)政策很難得以保證順利實(shí)施。土地資源供應(yīng)政策在執(zhí)行中遇到很多的問題，造成保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間產(chǎn)生了矛盾，主要表現(xiàn)為:一是土地市場中的土地資源存量多，導(dǎo)致城市土地資源的供求關(guān)系緊張，而土地資源如果被用于建筑用地，再恢復(fù)為農(nóng)田就要耗費(fèi)更多的人力物力;二是新建設(shè)用地的供給量過多，目前城建區(qū)不斷的擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，造成郊區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地被大量占用，有些農(nóng)田因?yàn)椴荒苓B成片而被廢棄荒蕪，嚴(yán)重中阻礙了城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展;三是投機(jī)倒把現(xiàn)象嚴(yán)重，很多投機(jī)者以土地經(jīng)營為幌子，私下進(jìn)行土地買賣，其形式非常隱蔽，手段更是變化多端，最終的結(jié)果產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的危害，比如:房產(chǎn)價格的飆升等;四是違法占地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，侵害了農(nóng)民的利益，比如說:土地資源使用權(quán)被轉(zhuǎn)移，所得的收益分配比例不協(xié)調(diào)，開發(fā)商獲得超額利潤，地方政府也能獲得土地出讓金，而農(nóng)民只能獲得較少的補(bǔ)償金，這也進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)的貧富差距。

(四)傳統(tǒng)的觀念沒有轉(zhuǎn)變。人們對于傳統(tǒng)的粗放型增長方式已經(jīng)形成固有的觀念，很難從根本上轉(zhuǎn)變，這就直接導(dǎo)致很多問題的出現(xiàn)，比如:在農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地方面都出現(xiàn)了問題。從農(nóng)業(yè)用地方面來說:農(nóng)業(yè)用地的結(jié)構(gòu)很不合理，導(dǎo)致土地利用率較低，甚至出現(xiàn)了土地資源浪費(fèi)的情況。農(nóng)民沒有生態(tài)意識，為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模，大肆毀林開荒等對生態(tài)進(jìn)行掠奪式的經(jīng)營，導(dǎo)致了土地資源質(zhì)量不斷下降，出現(xiàn)水土流失，土地鹽堿化沙漠化等情況，除此之外，大部分農(nóng)民由于文化知識欠缺，在對農(nóng)業(yè)用地的使用上僅是依靠傳統(tǒng)的種田經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值還有很大提升空間;從建設(shè)用地方面來說，城市的建設(shè)用地資源的利用結(jié)構(gòu)也不太合理，比如說:建筑的長期閑置等問題的出現(xiàn)，造成城市土地資源的利用率比較低，而且在建筑項(xiàng)目上，受傳統(tǒng)觀念的影響，往往會為了追求高檔次、現(xiàn)代化等浪費(fèi)大量的土地資源。

二、我國土地資源管理體制改革的對策

(一)建立完善的土地資源管理體制。各個部門之間配合協(xié)調(diào)能力差的主要原因是各部門之間的職責(zé)劃分并不明確，而中央與地方政府的管理職責(zé)與權(quán)限劃分的問題又直接關(guān)系著我國土地資源管理體制改革的關(guān)鍵，根據(jù)我國的國情，應(yīng)該制定多級委托代理關(guān)系的管理體制，從而明確各級政府的職權(quán)范圍，可以根據(jù)各級政府所承擔(dān)的職責(zé)范圍，按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一一致的原則，把土體資源管理委托到市、縣級政府，并明確政府各級相關(guān)部門的職權(quán)范圍。一是全國人大以及常委會將國土資源的代理權(quán)委托給國家行政機(jī)關(guān)，由國家行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)對土地資資源進(jìn)行綜合管理，全國人大以及常委會應(yīng)提案并制定與之相關(guān)的法律法規(guī)，從而對國土資源管理工作進(jìn)行引導(dǎo)與監(jiān)督;二是國務(wù)院把大部分的土地資源權(quán)限委托給省級政府部門，保留一級代理的所有權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等，按照中央管理要求，并根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)情況，制定統(tǒng)一規(guī)劃與政策，指導(dǎo)和規(guī)范地方政府土地資源管理工作，實(shí)現(xiàn)土地資源的增值與保值;三是省級政府把部分的管理權(quán)限與職責(zé)委托給市、縣級政府，對于土地利用總規(guī)劃以及土地利用動態(tài)的檢測等具有整體與監(jiān)督性的工作要保留在省級政府，從而確保省級范圍內(nèi)土地資源的合理利用與規(guī)劃。

(二)構(gòu)建完善的土地收益分配制度。第一，分稅制改革后，地方政府的財政收入減少，財政支出卻沒有相應(yīng)減少，從而出現(xiàn)了財政困難，由于制度法規(guī)的不健全再加之利益的驅(qū)使，導(dǎo)致地方財政過度依賴于土地收益帶來的利潤，土地出讓等財政雖然在短期內(nèi)解決了政府的財政問題，但是長遠(yuǎn)來看卻是不利的，因此，要杜絕地方政府利用土地資源的斂財行為，就要從兩個方面做起:一是整頓土地流轉(zhuǎn)市場，在符合整體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民不經(jīng)政府直接把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，地方政府出于國家利益考慮有優(yōu)先購買的權(quán)利;二是地方財權(quán)與事權(quán)要對稱，地方政府擁有事權(quán)的同時適當(dāng)擁有財權(quán)，允許地方政府針對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)特點(diǎn)開設(shè)一種地方稅或者是可以允許地方政府發(fā)放債券等，解決地方財政問題。第二，保障農(nóng)民收入來源，土地是農(nóng)民的主要收入來源，因此，要慎重對待土地補(bǔ)償問題，在征收農(nóng)民土地時要嚴(yán)格按照市場的程序征收，并對征地過程進(jìn)行公開，土地征收的價格也不能低于市場價格，建立征地補(bǔ)償專項(xiàng)款，避免拖欠補(bǔ)償款問題的出現(xiàn)。另外，保障失去土地農(nóng)民的生活問題，為失去土地的農(nóng)民提供再就業(yè)服務(wù)保障。第三，針對房價飆升的問題政府可以適當(dāng)干預(yù)，抓緊籌備廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，并進(jìn)入市場參與公平競爭，宣傳與公開房產(chǎn)的相關(guān)成本信息等，讓購房者有更深刻的認(rèn)知。

三、結(jié)語

總之，我國土地資源管理體制改革除了要完善土地資源管理體制與土地收益分配制度外，還應(yīng)該完善土地管理的法律體系，制定與《土地管理法》配套的相關(guān)法律，加強(qiáng)對土地市場的規(guī)范管理，并促使土地的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，完善地方政府對土地管理和利用的督察制度，完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督體系，維護(hù)具有土地使用權(quán)的弱勢群體的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)土地資源合理開發(fā)與利用。

［1］張文昌.淺談當(dāng)前國土資源管理中存在的體制和機(jī)制問題［J］.今日國土，2009

［2］唐清凌.淺議我國土地資源管理體制的改革［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2009