從“社區治理”到“小區治理”——反思當下社區治理的“合作—共治”模式之一

楊颿

(蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

引 言

近年來，探討城市社區治理模式的文章倍出，且都基本以國家、社會、公民等治理參與者的互動、合作來探求社區治理的良性發展道路，形成了社區治理的“合作—共治”模式。筆者于2014年年末深入所在地級市的某街道以訪談的形式與社區工作者交流互動，發現在社區治理的主體參與層面已經有了較為明顯的改善，上級政府、街道、社工、志愿者、非營利組織都能有效地參與到社區的日常運行過程中，各自承擔著十分重要的職責①。然而，以商品房改革為標志而出現的物業公司、業主大會、業主委員會等“市場”主體卻沒有納入社區治理的“合作—共治”模式中?，F階段的各種實際情況不斷使“社區治理”向“小區治理”的縱深拓展，面對小區治理的種種問題，我們理應將“市場”主體納入社區治理的“合作—共治”模式，形成政府—社會—市場協商合作的“大社區”治理體系。

礙于篇幅，本文只進行先導性的理論論證，有關實踐層面的社區治理具體模式構建問題將陸續在“反思二”及“反思三”中予以討論。

一、從“社區”到“小區”:城市基層治理的另一個“主戰場”

“社區”一詞是20世紀30年代由以費孝通為首的燕京大學的學生從英文community翻譯過來的。北京大學社會學教授夏學鑾將社區概念的歷史演變總結為三個階段:

第一階段:“組織論”階段。即把自然社區(即農村)看成是與理性社會(即城市)相對立的組織形態，它們之間的差別是以人際關系的遠近親疏為特征的。

第二階段:“區域論”階段。即把社區看成是人們在其中共同生活的區域，“社區”不再是與“社會”截然對立的絕對體，而變成與人們的生活區域范圍有關的相對物。

第三階段:“綜合論”階段。即把社區看成是一個互動的體系，又看作是一個沖突的場所，還看作是一個行動的場域②。

我國現實語境下的社區含義雖在學理層面符合夏教授的“綜合論”階段，即社區實質上是一個區域性小型社會，是一定地域范圍內存在某種社會關系的人們組成的生活共同體，在這個共同體中既有合作又有沖突，但在實踐進程中，我國的社區發展又在歷時態和共時態層面呈現出不同主體主導下的模式調整與職能轉變。

在歷時態層面，我國社區發展主要體現為政府主導下的單位制模式到街居制模式再到社區制模式的發展路徑。新中國成立以后的單位制模式帶有濃重的計劃經濟色彩，早已進入了“歷史的火葬場”。而早在1954年就已確定，1978年全面恢復的街居制，確立了我國城市基層治理的基本格局。隨著我國改革的深入和社會的轉型，傳統的街居制模式受到了極大的挑戰。(1)居委會和街道的職能嚴重超載，不僅要承擔行政功能，還要承擔社會功能，這就一方面造成了居委會的嚴重行政化，另一方面又造成了居委會自治地位的嚴重喪失，服務居民的宗旨無法落實。(2)伴隨我國城市商品房改革而出現的物業公司、業主委員會等組織機構，使居委會的具體工作更加“泛化”，矛盾和沖突日益涌現。在此背景下，我國開始進行全國范圍的社區制模式建設。

在共時態層面，當前我國社區發展主要表現為以街居制模式為組織基礎、以商品房改革為背景的適應市場主體發展的居委會轄區調整和職能轉變。社區居委會在“小政府、大社會”的治理理念背景下變“管理”為“服務”;而城市社區的范圍則呈現出“一對多”，即:一個社區居委會服務多個住宅小區的界定模式。

“城市住宅小區”本質上是市場經濟條件下商品房改革后由房地產開發商新建的樓盤。筆者以為，從當前中國實際的城市規劃和人口居住方式來看，小區③正逐步成為我國城市基層治理的真正微觀單元，是城市基層治理的另一個“主戰場”。

(1)在“一個社區居委會對應服務多個小區”的社區治理情境下，由于各個小區的基本情況(人員組成、建成時間、地理位置、設施配備等)不同，社區居委會、社區服務站需要針對不同小區提供不同性質與類型的服務，例如:在老齡人口居多的老小區，居委會、服務站可能更多地提供社區食堂、醫療保健、社區養老等服務;在外來務工人口居多的“過渡型”④小區，居委會、服務站可能更多地提供文化、生育、就業等服務。由此可見，城市基層治理的具體場域已不再是社區而是進一步下探到小區層面，小區已經成為了社區治理的對象。

(2)小區除了是社區治理的對象、公民的居住場所，小區中的房屋還是市場(房產市場)中的交易商品，小區住戶通過租賃或購買成為了這種商品的所有人。小區的環境綠化、配套設施、房屋質量都需要維護，這是政府主體所不能夠完全提供的。于是，在政府的指導下，小區住戶成立業主大會和業主委員會，通過市場化運作方式，聘請專業的物業公司對小區進行管護服務。社區居委會在實際工作中難免要與這些組織機構發生關系。同時，“小區治理”的好壞直接影響著“社區治理”的結果。

(3)從學理上來說，前文提到:“社區實質上是一個區域性小型社會，是一定地域范圍內存在某種社會關系的人們組成的生活共同體，在這個共同體中既有合作又有沖突?！倍捎谖覈F實環境下，“小區”成為了原來“社區”的功能承載者，成為了真正的“在一定地域范圍內存在某種社會關系的人們組成的生活共同體”，社區治理理應向小區治理轉變。

綜上所述，“小區治理”雖在城市基層治理中暫時不能成為代替“社區治理”的政治詞語，但也應是社區治理題中的應有之義。

二、不容忽視的“市場”:社區治理“合作—共治”模式的重要補充

社區治理模式是指對社區治理實踐進行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式或可以使人參照執行的標準樣式⑤。自20世紀90年代中后期開始，在民政部提出的“社區建設”概念的指引下，我國大、中城市掀起了社區建設的熱潮。通過十余年的實踐總結和經驗概括，形成了幾種有代表性的城市社區治理模式:行政側重型的上海模式、自治型的沈陽模式以及混合型的武漢江漢模式⑥。

自以俞可平為代表的學者在中國提出治理與善治理論后，“多元治理”的設想已融入社區治理模式的經驗建構中。近年來，部分學者在“混合型”社區治理模式的基礎上提出了社區治理的“合作—共治”模式，蘇州大學沈榮華教授將蘇州市平江社區的體制創新經驗歸納為“注重政府與社區居民、政府與非政府組織之間的柔性合作，盡可能吸納社會力量參與的合作共治服務網絡”⑦;深圳大學當代中國政治研究所的陳家喜基于西方的合作治理理論將物業公司和業主委員會也納入社區治理結構，力圖構建社區主體間的合作機制，培育社區精神和合作氛圍，最終達到社區的善治⑧;廈門大學公共事務學院教授朱仁顯在反思傳統的網格化治理模式后提出了“強政府與強社會背景下的國家與社會合作共治模式應成為下一步我國城市社區治理的方向和目標”，并將這種模式的含義概括為“政府和社會發揮各自的組織優勢，形成復合治理的模式，共同管理社會和社區公共事務”⑨。綜觀各個學者對于“合作—共治”模式的闡述，不難看出，其基本觀點是要構建“政府—社會”協商合作的社區治理體系。

筆者以為，結合當下中國的時空環境提出社區治理的“合作—共治”模式是十分必要的。它既體現了黨的十八屆三中全會提出的“改進社會治理方式;堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的要求，又充分貫徹了“政府掌舵，社會劃槳”的服務型政府工作宗旨。但是，這種“政府—社會”協商合作的社區治理模式仍有其弊端。

如若將小區治理納入對社區治理的討論中，那么，社區治理的對象可以分為兩類:社區居民和小區住戶。從公共選擇理論的角度出發，這兩類群體存在共同點，即他們都是理性經濟人，他們都追求自身效用的最大化。而這種效用就是社區治理過程中服務品(將服務也看成一種商品)的提供。政府—社會協商合作的社區治理模式正是要轉變服務品的提供方式來適應更加多元化的需求。值得注意的是:在“社區”和“小區”的不同治理背景下，服務品的性質和提供方式是不同的。

(一)以“社區”為背景的治理

在治理過程中，社區居委會、社區服務站的主要職能就是針對社區居民的服務品提供。這種服務品(計劃生育服務、殘疾人服務、文體活動、低保調查、社區食堂)本質上是一種準公共產品⑩。隨著社區居民訴求的多元化，對于服務品的供給提出了數量與質量上的更高要求，傳統的政府獨立生產與經營模式已滿足不了實際需求。在社區治理的“合作—共治”模式下，政府向社會租賃、購買服務品后，采取委托經營或直接發放的手段向社區居民提供。例如:政府各類辦事機構設立的社區便捷通道采用政府直接生產和供給的形式，而為社區老齡人口和低保人口開設的社區“愛心食堂”則往往采用政府購買服務、委托經營、社區監管的模式。雖然存在“搭便車”現象，使準公共產品難以做到有效供給，但在社區治理的現實環境中，由于服務品的受眾數量一定，不可能過度膨脹，再加上服務品提供的范圍有限(在幾個小區中提供)，社區治理過程中只要能提供滿足社區居民要求的準公共產品，社區治理的有效性就能夠實現。即使出現嚴重的供給不足問題，上級政府的“兜底”功能也能及時化解矛盾。

(二)以“小區”為背景的治理

在治理過程中，各小區成立業主委員會并由其聘請有資質的物業公司共同參與針對小區住戶的服務品(小區住房的日常維護與保養以及配套設施的建設與劃分)供給。筆者以為，“小區治理”本質上是一種“公地治理”，即對許多人共用的一個資源系統實行治理。美國政治學家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)將這種資源系統稱為“公共池塘資源”?！皳頂D效應”和“過度使用”在公共池塘資源中的長期存在，使得小區提供的服務品并非“準公共產品”，這就導致了“政府—社會”提供模式的不適用?！盎诠参锲凡豢煞中缘墓参锲防碚摬荒苡脕矸治隹煞仲Y源單位的占用和使用問題?！?而采用“私有化”的提供方式，完全由小區住戶自行分配，展開自然博弈，結果又必然是服務品提供的不可持續和嚴重的資源爭奪“內耗”。于是，我們建立了一種“局外人合約”制度。在政府指導下，由小區住戶達成一個有約束力的合約，交予第三者，再由第三者來執行合約中的各種協議。業主委員會是這種合約的人格化表現，物業公司則充當“第三者”。這種模式本質上是將產權所有者與產權管理者分離，引入第三方市場主體進行產權監管。但市場的逐利本性，使其很可能在沒有監督的情況下，凌駕于產權所有者之上。

由此可見，“合作—共治”模式在以“社區”為背景的治理過程中能取得不錯的治理效果。然而，一旦將背景換成“小區”，由于市場主體的加入，社區治理(“社區”+“小區”)實際將會涉及兩種服務品的不同提供方式，從而形成“政府—社會—市場”三者多元互動的“大社區”治理模式。而“合作—共治”的社區治理模式恰恰忽視了市場主體的客觀存在(一些學者雖然將物業公司和業主委員會納入“合作—共治”模式，但僅把兩者代表的“市場”一方視為提供資金、技術、服務、管理的“旁觀者”，沒有賦予其獨立的“主體”地位)。

物業公司與小區住戶的矛盾由來已久，其具體體現則是物業公司對小區業主利益的侵害(筆者所在的地級市，就曾發生過物業公司非法侵占小區業主電梯費上百萬元的侵害案例)。究其根本原因，其實是對物業公司這個第三方市場主體的監督缺失。一直以來，對于物業公司的監督主體主要有兩個:一是其直接委托機構業主委員會;二是政府成立的物業監管部門。前者在履行職能時受到自身權力不足的極大限制(物業公司可以是獨立法人，但業主委員會卻不具備此地位)，后者雖然是對物業服務企業進行監督的專業政府部門，但其監督的“事后性”特點，使其在發揮監督職能時小區業主的利益實際已經受到了侵害。

在“社區治理”不斷向“小區治理”層面縱深拓展的當下，社區治理的成功不僅是“政府—社會”模式下以“社區”為治理背景的成功，也必將意味著“政府—社會—市場”模式下“大社區治理”的成功。面對第三方市場主體的監督難題，我們必須構建“合作—監督—共治”的“大社區”治理體系，由政府牽頭，以小區為單位建立專門的議事協調機構，負責與業主委員會和物業公司的溝通協商，共同進行“小區治理”;并和業主委員會一道對物業公司進行監督。

注釋:

①例如政府建立的社區信息化管理平臺;筆者所在地級市開展的社區“減負增效”活動;社區針對居家養老引入非營利組織建立“愛心食堂”以及志愿者、愛心協會的“送餐服務”;社區開展的“律師進小區”“書法家送春聯”等一系列文化惠民活動。

②⑤婁成武、孫萍:《社區管理學》(第3版)，高等教育出版社，2012年，第3－4頁，第62頁。

③筆者以為:“小區”的含義可基本分為狹義和廣義兩種，狹義的小區特指我國商品房改革后新建的城市住宅小區(“小區”這種說法也在此時出現);而廣義的小區則是城市中一切存在的居住單元，例如某某新村也可看作小區。本文的“小區”指的是廣義的小區。

④張晨:《城市化進程中的“過渡型社區”:空間生成、結構屬性與演進前景》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》，2011年，第6期，第75頁。

⑥汪大海、魏娜:《社區管理》(第3版)，中國人民大學出版社，2012年。

⑦沈榮華、趙利、胡嵐:《合作共治:我國城市社區建設的路徑——蘇州市平江區社區體制創新探析》，《社會科學》，2008年第10期，第85頁。

⑧陳家喜:《反思中國城市社區治理結構——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》，2015年第68卷，第1期，第71－76頁。

⑨朱仁顯、鄔文英:《從網格管理到合作共治——轉型期我國社區治理模式路徑演進分析》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，2014年第1期(總第221期)，第107頁。

⑩準公共產品的特點是非排他性和競爭性。

?埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的解決之道——集體行動制度的演進》，上海文藝出版社，2012年，第39頁。

［參考資料］

［1］ 婁成武，孫萍．社區管理學［M］．3版．北京:高等教育出版社，2012．

［2］ 張晨．城市化進程中的“過渡型社區”:空間生成、結構屬性與演進前景［J］．蘇州大學學報:哲學社會科學版，2011(6):74－79．

［3］ 汪大海，魏娜．社區管理［M］．3版．北京:中國人民大學出版社，2012．

［4］ 沈榮華，趙利，胡嵐．合作共治:我國城市社區建設的路徑:蘇州市平江區社區體制創新探析［J］．社會科學，2008(10):82－87．

［5］ 陳家喜．反思中國城市社區治理結構:基于合作治理的理論視角［J］．武漢大學學報:哲學社會科學版，2015，68(1):71 －76．

［6］ 朱仁顯，鄔文英．從網格管理到合作共治:轉型期我國社區治理模式路徑演進分析［J］．廈門大學學報:哲學社會科學版，2014(1):102－109．

［7］ 埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事物的解決之道:集體行動制度的演進［M］．上海:上海文藝出版社，2012．