關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的實施意見

河北省農業(yè)廳 中共河北省委農工部河北省國土資源廳 河北省工商行政管理局

為貫徹落實《農業(yè)部中央農辦國土資源部國家工商總局關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》（農經發(fā)〔2015〕3號），結合河北省實際，提出如下實施意見。

一、堅持正確導向

1、準確把握政策界限。對工商資本（指工商業(yè)者投入的資本）租賃農地（指農戶承包耕地），要鼓勵其引入資金、技術和先進經營模式，加快傳統農業(yè)改造和現代農業(yè)建設，重點防范因長時間、大面積租賃而容易引發(fā)的擠占農民就業(yè)空間、加劇耕地“非糧化”、“非農化”傾向的風險和隱患。在土地流轉中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，又要因地制宜，循序漸進。要堅持以保障國家糧食安全、促進農業(yè)增效和農民增收為目標；堅持依法自愿有償，尊重農民主體地位，發(fā)揮市場配置作用，強化政府支持引導；堅持經營規(guī)模適度和農地農用，避免片面追求超大規(guī)模經營。工商資本租賃農地，不得改變土地的集體所有性質，不得改變土地的農業(yè)用途，不得損害農民土地承包權益，不得破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。通過加強引導和監(jiān)管，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者。

2、支持發(fā)展現代種養(yǎng)業(yè)。工商資本進入農業(yè)，應通過利益聯結、優(yōu)先吸納當地農民就業(yè)等多種途徑帶動農民共同致富，不排斥農民，不代替農民。圍繞加快糧食規(guī)模經營和蔬菜、畜牧、果品等優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展，鼓勵工商資本發(fā)展良種繁育、設施農業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，開展土地整治和高標準農田建設，推動現代農業(yè)發(fā)展。發(fā)揮企業(yè)資金、技術、經營管理的優(yōu)勢，引導和支持工商資本更多地進入農產品加工、流通和農業(yè)社會化服務等領域，推動一、二、三產業(yè)融合。通過投資或領辦創(chuàng)辦合作社、建設現代農業(yè)園區(qū)、發(fā)展股份合作、提供土地托管服務、簽訂訂單等形式，與合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農場等新型農業(yè)經營主體，建立緊密型利益聯結機制，共同發(fā)展產業(yè)化經營，實現合理分工、互利共贏，解決資金、技術、加工、品牌、市場營銷等當前家庭經營和合作經營中農民解決不了解決不好的突出問題，讓農民更多地分享產業(yè)增值收益，避免單純租賃農地，代替農民簡單從事種養(yǎng)環(huán)節(jié)生產，因成本高、收益差而產生生產經營風險。

3、鼓勵開發(fā)農村“四荒”資源。積極引導工商資本在加強資源和生態(tài)環(huán)境保護的前提下，科學合理規(guī)劃，發(fā)展股份合作經營，通過資源開發(fā)、產業(yè)培育、市場開拓、村企共建、承擔服務項目等形式，投資開發(fā)荒山、荒溝、荒灘、荒丘，發(fā)展溝域經濟，促進山區(qū)綜合開發(fā)。村集體經濟組織將“四荒地”發(fā)包給工商企業(yè)，必須經村民會議三分之二以上成員或者村民代表同意，報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對承包方的資信情況和經營能力進行審查并批準后，再簽訂承包合同。

二、加強規(guī)范和管理

1、規(guī)范土地流轉方式。工商資本租賃農地，要與農戶按照公平、公正的原則，平等協商，參照省農業(yè)廳制發(fā)的土地流轉合同示范文本，簽訂流轉合同，明確流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉的期限和起止日期；流轉價款及支付方式；雙方當事人的權利和義務；土地流轉用途、流轉合同解除或者終止的條件，以及違約后的責任，并就風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉作出明確約定。土地流轉合同簽訂后，屬于轉包、出租、互換方式的，要報發(fā)包方（集體經濟組織或者村民委員會）和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門備案，對顯失公平、有可能產生風險、引發(fā)糾紛的，發(fā)包方和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門要及時提示，指導雙方變更或完善合同內容。要加強對土地流轉方式的引導，提倡以轉包、出租、入股等方式流轉土地經營權，重點鼓勵農戶以土地經營權入股發(fā)展農業(yè)股份合作經營和農業(yè)產業(yè)化經營，在獲得土地流轉收益的基礎上，參與土地經營收益再分配，增加農民收益。以轉讓方式流轉承包地，會使農戶喪失土地承包經營權（用益物權），原則上應在本集體經濟組織成員之間進行，且需經發(fā)包方同意。發(fā)包方應當對擬轉讓農戶和受讓方是否符合法定轉讓條件進行嚴格審查，不符合法定條件，不得同意其轉讓。

2、實行工商資本租賃農地上限控制。以縣（市、區(qū)）為單位，對工商資本以企業(yè)、組織或個人等形式租賃農地的面積和期限實行上限控制，具體控制標準由縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門會同農工（或農業(yè)）、國土等部門研究提出，經縣（市、區(qū)）政府同意后發(fā)布執(zhí)行。對于租賃面積，要綜合考慮當地人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模、農業(yè)科技進步和生產手段改進程度、農業(yè)社會化服務水平等因素確定，既可以確定本行政區(qū)域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)（組織或個人）租賃農地面積上限。原則上，單個企業(yè)（組織或個人）租賃農地面積，應控制在本縣（市、區(qū)）行政村平均耕地面積以下，對進行整村耕地租賃的要從嚴控制；首次租賃面積一律不得超過縣（市、區(qū)）規(guī)定的規(guī)模上限，確有良好經營業(yè)績的，經縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門批準可進一步擴大租賃規(guī)模。對于租賃期限，應視項目實施情況合理確定，可以采取分期租賃的方法，但一律不得超過二輪土地承包剩余期限。

三、建立分級備案制度和資格審查、項目審核制度

1、建立分級備案制度。按照工商資本租賃農地面積規(guī)模，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）為主建立分級備案制度，備案事項包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。村民委員會和縣(市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），是實施備案制度的責任主體。單個企業(yè)（組織或個人）租賃農地（包括跨行政村租賃，下同）500畝以下的，由村委會向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立土地流轉管理部門的，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案；租賃農地500畝以上（含500畝）、本縣（市、區(qū)）控制上限以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）備案后，向所在縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門備案；超過本縣（市、區(qū)）控制上限（含控制上限）的，由縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門備案后向所在設區(qū)市土地流轉管理部門備案，定州、辛集市仍在本級備案；超出縣（市、區(qū)）控制上限3倍以上的（含3倍），由市（含定州、辛集市）土地流轉管理部門備案后報省農業(yè)廳備案。接受備案的部門要加強審查監(jiān)管力度，及時糾正違法違規(guī)行為，防范可能發(fā)生的風險，并建立逐級上報匯總制度，準確掌握工商資本租地情況，以利更好實施監(jiān)督。對不實行備案制度的，要逐級督促整改；由此發(fā)生違規(guī)事件的，要實行行政問責。

2、建立資格審查、項目審核制度。各縣（市、區(qū)）可建立由土地流轉管理部門牽頭，農工（或農業(yè)）、國土等部門參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、農村集體經濟組織代表、農民代表、農業(yè)專家等參與的審查監(jiān)督機制，采取書面報告和現場查看等方式，對在縣（市、區(qū)）備案的租賃農地企業(yè)（組織或個人）進行資格審查和項目審核，重點審查審核企業(yè)（個體工商戶、農民專業(yè)合作社)是否具有合法工商登記、稅務登記和良好資信，是否具有農業(yè)經營能力,是否具有租金支付和違約賠付能力,是否改變土地用途，是否具備風險防范和市場波動應對能力，經營項目是否符合當地產業(yè)布局和現代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。審查審核應規(guī)定具體時限，一般不超過接受申請或備案后的15個工作日內完成，并提出書面審查審核意見，告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、發(fā)包方和農地租賃雙方。租賃農地500畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）參照以上形式、內容、時限，組織審查審核，并將書面審查審核意見告知發(fā)包方和農地租賃雙方。符合審查審核條件的，可以享受相關產業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；不符合的，不得享受相關產業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施，要責令企業(yè)（組織或個人）進行整改，并告知出租土地農戶可能出現的風險。為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產，對企業(yè)（組織或個人）租賃農地發(fā)展糧食規(guī)模化生產的可適當放寬審查審核條件。對于糧食生產核心區(qū)、產糧大縣、全國新增1000億斤糧食生產能力規(guī)范實施區(qū)租賃農地的，要采取有效措施防止“非糧化”。各縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門于每年年中、年底分兩次將工商資本租賃農地備案和資格審查、項目審核情況匯總上報設區(qū)市土地流轉管理部門，由設區(qū)市土地流轉管理部門匯總后上報省農業(yè)廳，定州、辛集市直接上報省農業(yè)廳。

四、健全風險防范機制

1、加強土地流轉管理和服務。依托農村經營管理機構，完善縣鄉(xiāng)農村土地流轉服務中心，開展信息發(fā)布，政策咨詢和流轉指導服務。發(fā)展多種形式的土地經營權流轉市場，強化監(jiān)管，規(guī)范市場運行，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程序及相關責任等事項。工商資本租賃農地應通過農村土地流轉服務中心或農村產權流轉交易中心公開進行。嚴禁通過下指標、定任務或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉，凡是整村整組流轉的，必須經每個農戶出具委托書，載明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章。沒有農戶的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將農戶承包地集中對外招租，堅決防止強迫命令，搞一刀切，防止少數基層干部私相授受，謀取私利。

2、合理確定租金給付方式。工商資本租賃農地應“先付租金、后用地”。以此為原則指導農民簽訂租地合同，保障承包農戶的合法權益。租地企業(yè)（組織或個人），在年初或耕種期開始前，按照合同約定向出租土地農戶足額繳納租金后，方可進地經營，防止租賃方先用地卻不能支付租金而引發(fā)糾紛。土地租賃期限超過3年的，應分段確定租金或約定浮動比率，也可采取土地產出實物折價方式確定租金標準。

3、建立風險保障金制度。各縣（市、區(qū)）可按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，建立工商資本租賃農地風險保障金制度，用以防范承包農戶權益受損。可以要求租地企業(yè)（組織或個人）按年租金總額或一定比例，向縣（市、區(qū)）財政部門繳納風險保障金，實行專戶儲存、專款專用。租賃合同期滿租賃者無違約行為的，及時予以退還。租地企業(yè)（組織或個人）損害農戶利益的，可動用其所繳納的風險保障金補償農戶損失。由縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門會同同級縣財政部門制定風險保障金管理辦法，報縣（市、區(qū)）政府批準后執(zhí)行。有條件的地方可以探索與開展農業(yè)保險、擔保相結合，提高風險保障能力。

4、嚴防毀約棄耕行為發(fā)生。縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）要指導租賃農地企業(yè)（組織或個人）加強調研論證，研判自身能力，科學合理地確定生產規(guī)模，謹慎協商租金標準，防止無力支付租金，引發(fā)糾紛和不穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和村委會，要發(fā)揮協調服務職責，指導租賃農地企業(yè)（組織或個人）繪制流轉地塊分布平面圖，標明各農戶承包地位置并實地標注地界，便于在流轉合同到期或終止后返還農戶；加強履約監(jiān)督和糾紛調處，對租賃方無力繼續(xù)經營并同意解除合同的，要勸說、督促農戶恢復耕種，防止棄耕撂荒，并引導農戶依法索賠。

五、強化事中事后監(jiān)管

1、加強耕地保護。租地企業(yè)（組織或個人）要嚴格履行養(yǎng)護耕地、保護農田基礎設施的責任，合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現掠奪性經營，確保耕地質量等級不下降；嚴格按照合同約定在租賃農地上直接從事農業(yè)生產經營，未經承包農戶同意，不得轉租。承包農戶對未經自身同意轉租的，可以根據《合同法》的規(guī)定，解除租地合同。

2、強化土地用途管制。切實保護基本農田，切實保證農地農用。嚴格執(zhí)行國土資源部、農業(yè)部有關規(guī)定，加強設施農用地管理，合理界定適用范圍。依據農業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃指導設施建設合理選址，不占或少占耕地，確需占用的應盡量占用劣質耕地，盡量減少對耕作層的破壞。嚴禁借土地流轉之名違規(guī)搞非農建設，嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等，嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。縣（市、區(qū))國土資源部門要加強日常執(zhí)法巡查，堅決制止和查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農建設的行為，依法查處擅自或者變相將設施農用地用于其他經營的行為，依法制止和查處農業(yè)生產建設中的土地違法違規(guī)行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼，并督促恢復耕種或者引導、幫助其流轉。對在糧食主產區(qū)、產糧大縣、全國新增1000億斤糧食生產能力規(guī)范實施區(qū)生產經營活動不符合產業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關農業(yè)生產扶持政策。對失信租賃農地企業(yè)要通過河北省市場主體信用信息公示系統向社會公示，并啟動聯合懲戒機制。農村集體經濟組織和承包農戶要對租賃農地利用情況進行監(jiān)督，對違反法律政策、合同約定給農戶造成損失的，可依法解除合同并要求賠償。

六、加強組織領導

1、切實履行監(jiān)管責任。引導農村土地經營權有序流轉，加強工商資本租賃農地規(guī)范管理，事關廣大農民切身利益、農村社會穩(wěn)定和國家糧食安全，各地要高度重視，強化組織領導，各有關部門要各司其職，協作配合，制定和落實相關政策措施。農村土地流轉管理部門要認真做好土地流轉日常管理、服務和糾紛調處工作，切實加大協調、指導、督促和落實力度，發(fā)現違反法律政策規(guī)定的，應及時通報有關部門并聯合查處。特別是縣（市、區(qū)）土地流轉管理部門要切實履行建立和落實工商資本租地備案制度、風險保障金制度和資格審查、項目審核制度的牽頭責任，會同有關部門盡快制定相關制度和具體實施辦法，確保監(jiān)管措施落實到位。國土部門要重點加強對租賃農地“農轉非”情況的監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)行為。工商行政管理部門負責通過河北省市場主體信用信息公示系統向社會公開租賃農地企業(yè)的基本登記（備案）信息；有關部門要按照政策要求配合實施相關產業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門責任追究制，確保事有人干、責有人擔。

2、強化監(jiān)督檢查。本《實施意見》印發(fā)后，由市（含定州、辛集市）土地流轉管理部門牽頭，有關部門配合，組織一次對工商資本租賃農地的全面核查，依法進行規(guī)范。對已超出當地上限標準的，在不影響農業(yè)生產的情況下，可按照合同約定繼續(xù)履行，合同到期后按照新的規(guī)定進行調整；對違法改變農地用途搞非農建設的，要組織力量立即查處；對違約拖欠農戶租金的，要督促企業(yè)（組織或個人）盡快清償。各地要及時總結典型經驗，加大輿論宣傳監(jiān)督力度，更好規(guī)范工商資本租賃農地行為，引導農村土地經營權健康有序流轉。