反腐敗背景下行政不作為及對策探究

□季晶晶

一、反腐敗的背景

黨的十八大以來，中央反腐力度不斷加大，取得了令世人矚目的成果。“八項規定”精神、“群眾路線教育實踐”活動以及“三嚴三實”專題，這些舉措將公務人員的作風建設一步步引向深入。根據中央紀委公布的數據，從中央八項規定開始實施至2015 年6 月30 日，全國累計查處違反八項規定精神的問題91526 件，處理120，841 人，給予42，688 人黨紀政紀處分［1］。由此可見，中央對腐敗之風的零容忍態度，并且將持續保持高壓態勢、堅決遏制腐敗蔓延變成一種常態。

地方各級紀檢監察機關在懲處基層腐敗過程中也毫不松懈。2014 年，全國紀檢監察機關立案22.6 萬件，結案21.8 萬件。大范圍、大力度的反腐敗行動極大限度地減少了腐敗存量、遏制了腐敗增量，使得反腐敗朝著“無上限”和“無禁區”的方向發展。

懲治腐敗現象的同時，一系列約束行政權力的條例、規范相繼出臺。十八屆四中全會進一步提出，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治腐敗和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。民主監督、法律監督、輿論監督等方面也得到了長足進步。進一步加強巡視工作、推動反腐敗國際合作等舉措也形成了強大的反腐敗力量。

對強勢反腐敗背景下的行政不作為研究，有助于針對行政不作為的類型及形成原因討論預防對策。反腐敗的背景眾所周知，研究的關鍵是討論行政不作為發生的環節以及分析腐敗、防腐敗對行政不作為的作用關系。

二、行政不作為發生的環節

“行政”是指一定的社會組織在其活動過程中所進行的各種組織、控制、協調、監督等活動的總稱，是除立法和司法以外全部國家職能的總稱。［2］法學領域對行政不作為的界定方式和分類、行政不作為的救濟有積極的討論，他們主要從法學原理的角度分析行政不作為的分類，重點討論行政不作為主體與客體的關系，進一步研究行政不作為救濟，尋找合適有效的行政不作為舉證、救濟、賠償途徑。

行政不作為的預防對策研究，可以從行政學原理角度分析行政不作為。行政行為有行政決策、行政實施、行政監督、行政協調、應急行政等環節。［2］現以上述行政行為的五個環節為基礎，討論行政不作為現象。

(一)行政決策不作為。行政決策是指具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，正對要解決的問題，擬定并選擇行動方案的行為。行政決策有內容廣泛性、影響全局性等特點。行政決策環節的不作為行為勢必對特定多數人或群體、對一定地區或地域產生重大的利益影響。此類行政不作為現象影響范圍廣，造成的危害不可小視。2015 年9 月29 日人民日報文章《二百四十九名干部不作為被問責》對近日國務院大督查第二批核查問責公布的結果進行了討論，被問責干部的主要問題集中在資金沉淀、項目拖延、土地閑置、棚改遲緩等方面的懶政怠政不作為。這些不作為行為對所在地域的特定多數人或較大范圍內利益影響較大，屬于行政決策環節的不作為現象。國務院大督查首先對此類行政不作為現象進行問責，表明對行政不作為的態度，是有效預防此類行政不作為現象的有效措施。

(二)行政實施不作為。行政實施狹義上講是指行政管理的執行行為，具有目的性強、過程復雜、強制執行、經常重復、及時高效、靈活機動等特點。國家行政機關及其工作人員的大部分時間和精力都主要放在行政實施方面，行政不作為行為很容易發生在這個環節。這種類型的行政不作為通常因為影響范圍小、影響人群有限、被行政人維權意識淡薄等因素而隱藏。有效預防此類行政不作為現象的途徑除了提升行政人員素質和責任感外，不外乎細致的行政實施規范、公開透明的行政功能和公平公正的行政監督。

(三)行政監督不作為。廣義上講，行政監督是指立法機關、司法機關、政黨、社會團體、新聞輿論等多種政治力量和行政機關內部的監察力量對政府及其公務員的行政行為所實施的監察和督導。如果在行政監督環節發生行政不作為現象，后果是行政決策的偏差、行政實施不公，對公共利益或行政相對人利益的損害不可避免。行政監督是權利制約權力的手段，是權利制衡權力途徑，這個環節的行政不作為所產生的后果甚至比行政本身不作為所產生的后果更為嚴重。

(四)行政協調不作為。行政協調是行政組織在供給公共產品以滿足公共需求的過程中，調節行政體系內外部的利益相關方行為，以促成各主體間為有效實現特定行政目標而互相配合的活動。行政協調實際是優化行政體系，以適應行政環境，最終達到最理想的行政目標。行政協調環節的不作為現象，不會對公共利益或被行政人利益產生根本性的影響，只會影響到行政效率和行政成本。

(五)應急行政不作為。應急行政主要針對公共突發事件，是指對突發公共事件的治理和化解。對2003 年SARS 事件、2008 年汶川地震等突發事件的處置表明，政府的管理理念、管理制度、組織形式和管理能力在突發公共事件應急行政中具有十分重要的地位和作用。應急行政比任何常規行政都更能考驗政府的治理結構和治理能力。應急行政包括體系建立、預防及準備、監測及預警、處置及救援、恢復及重建等各個方面。應急行政體現了政府對公共利益重視程度，該環節的行政不作為現象侵犯了公共利益，必然會給公眾生命健康和財產安全造成嚴重的損失。預防該環節行政不作為，主要需要在功能上健全應急行政機制，增強應急行政能力。

各環節的行政不作為危害明顯，造成行政不作為現象的原因也有多種:公務員責任意識淡薄，行政法規不健全、權責不明確，行政機關職能重疊、交叉，監督機制沒有發揮它應有的作用等。［3］

三、腐敗與行政不作為

運用公共權力謀取私人利益的行為被成為腐敗。腐敗是政府公務員個人或集體為其特殊利益而濫用職權的現象。腐敗現象的存在，給公共行政目標的實現造成了阻力，其中包括不作為、慢作為、亂作為。例如，治理貨車超載過程中某些單位用“超載月票”取代執法的現象就是一種腐敗引起的行政不作為現象。相關責任單位在行駛行政權力時考慮自身經濟利益，用收費取代處罰，并且簡化成一次性批發，坐等收錢，讓超載嚴重的貨車仍然行駛在道路上，給路人生命安全、道路安全等公共利益造成威脅［4］。類似的腐敗現象導致某些違法行為的“合理化”，造成行政不作為發生。

四、反腐敗與行政不作為

反腐敗導致的行政不作為現象較為隱蔽，不易發現及取證。因為反腐敗力度的日益加強、范圍的日益擴大，以前以權謀私的個人或集團利益受到很大的威脅，原來用于生財的途徑不復存在，他們在行政過程中出現不作為、懶作為心理，一些原先可以周旋辦成的事，現在以政策、原則為由不辦或緩辦。更是有行政單位或個人因回避責任拒絕履行職責。這是反腐敗背景下出現的新問題，需要細致的行政規范政府和公務員的責權進行規范，做到行政崗位責權明晰，行政事務責任到位。

五、結語

行政不作為是公共管理過程中的一種消極現象，并不是普遍問題，在反腐敗背景下，出現了新的形勢。腐敗導致的行政不作為在一定范圍仍然存在，反腐敗引起的行政不作為現象有所抬頭。隨著社會治理體系和制度的日益完善，所有行政不作為現象也會慢慢消失。腐敗現象在反腐敗背景下得到明顯遏制，腐敗引起的行政不作為現象會在日益健全的社會監督體系下無處躲藏。正在逐步完善的行政管理規范不允許反腐敗引起的行政不作為現象發生，從而形成良好的行政氛圍。一切行政行為將會以行政相對人及社會公共利益為出發點，做到勤政和廉政。

［1］過勇.十八大以來的立體反腐［J］.前線，2015，10

［2］金太軍.行政學原理［M］.北京:中國人民大學出版社，2012:135～214

［3］蔡放波.論行政不作為及其治理［J］.中國行政管理，2007，1

［4］崔立群，劉紅.行政不作為的賠償責任及其限度［J］.湖北警官學院學報，2015，2