論新形勢(shì)下強(qiáng)化公共資金績(jī)效審計(jì)

劉宏軍

論新形勢(shì)下強(qiáng)化公共資金績(jī)效審計(jì)

劉宏軍

新時(shí)期，公共資金績(jī)效審計(jì)對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治具有重要作用，本文在回顧審計(jì)機(jī)關(guān)近年來開展公共資金績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)上，著重從公共資金績(jī)效審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理新常態(tài)的視角進(jìn)行分析，提出做好公共資金績(jī)效審計(jì)的建議。

公共資金；績(jī)效；審計(jì)

強(qiáng)化公共資金績(jī)效審計(jì)是審計(jì)工作適應(yīng)國(guó)家治理新常態(tài)的重要發(fā)力點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)在新時(shí)期應(yīng)多措并舉，加大公共資金審計(jì)監(jiān)督力度，加強(qiáng)權(quán)力制約，保障公共民主權(quán)利，促進(jìn)公共利益提升。

一、公共資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)情況

（一）公共資金范圍及特征

公共資金范圍十分寬泛，不僅包含稅收、非稅收入、政府性債務(wù)資金等財(cái)政性資金，還包括社保基金、住房公積金、住房維修基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、國(guó)外援助資金等政府或公共部門管理的公共性資金。此外，國(guó)家近年來在公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共投入方式中出現(xiàn)的PPP、投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，也成為公共資金的重要來源渠道。我國(guó)現(xiàn)階段公共資金管理主要集中在政府部門或者政府授權(quán)管理單位，結(jié)合我國(guó)五級(jí)政府及村居基層組織管理體系來看，公共資金具有管理使用單位多、資金總量大、種類多、鏈條長(zhǎng)、分布廣等特征。

（二）公共資金績(jī)效審計(jì)概念

公共資金績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)公共資金管理使用的真實(shí)性、合法性審計(jì)基礎(chǔ)上，突出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的審查，通過收集、分析、評(píng)價(jià)相關(guān)審計(jì)證據(jù)，使用一定的審計(jì)方法，得出結(jié)論、提出建議并利用成果的審計(jì)行為。近期，土地出讓金、涉農(nóng)資金、水電油民生“附加費(fèi)”、公交卡押金、住宅維修資金、高速公路收費(fèi)、科研資金等公共資金日益引起社會(huì)輿論關(guān)注，國(guó)家審計(jì)作為公共利益的保護(hù)者，應(yīng)在加強(qiáng)公共資金的監(jiān)管中起到應(yīng)有作用。

（三）公共資金績(jī)效審計(jì)開展情況

審計(jì)機(jī)關(guān)近年來一直積極開展公共資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出的全部政府性資金審計(jì)以及國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一組織的公共突發(fā)事件、政府性債務(wù)、社保資金、住保、存量財(cái)政資金等審計(jì)項(xiàng)目更加從績(jī)效角度關(guān)注政策執(zhí)行和公共利益，拓展審計(jì)范圍，突出審計(jì)時(shí)效性和審計(jì)力度，取得良好的效果。此外，地方政府也在公共資金績(jī)效審計(jì)方面進(jìn)行了積極探索，如山東省下發(fā)《關(guān)于開展公共資金審計(jì)全覆蓋工作的通知》，全面部署公共資金審計(jì)全覆蓋。總的看來，國(guó)家審計(jì)主要在以下公共資金績(jī)效審計(jì)方面形成了監(jiān)督常態(tài)：一是利用財(cái)政大格局等平臺(tái)對(duì)公共資金績(jī)效開展審計(jì)；二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況開展常態(tài)監(jiān)督；三是對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)；四是對(duì)醫(yī)療、保險(xiǎn)、資源環(huán)境、農(nóng)林水利等資金開展審計(jì)；五是對(duì)重點(diǎn)資源和特殊專項(xiàng)資金開展審計(jì)；六是對(duì)公共突發(fā)事件、特定項(xiàng)目開展審計(jì)調(diào)查。

二、公共資金績(jī)效審計(jì)在國(guó)家治理新常態(tài)中的作用

政府績(jī)效管理是行政管理的重要內(nèi)容，公共資金績(jī)效審計(jì)是強(qiáng)化政府績(jī)效管理的重要抓手，在服務(wù)國(guó)家治理新常態(tài)中具有重要作用。

（一）公共資金績(jī)效審計(jì)是推動(dòng)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)改革的有效手段

公眾對(duì)公共資金擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公開公共資金的收支、管理以及相關(guān)的決策程序等情況，促使信息公開透明，提高公共資金使用績(jī)效，是當(dāng)前政府會(huì)計(jì)改革需重點(diǎn)解決的一項(xiàng)內(nèi)容。在當(dāng)前積極鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的政策背景下，國(guó)家審計(jì)通過公共資金績(jī)效審計(jì)提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高政府會(huì)計(jì)透明度，促進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告形成，促使全面反映資金管理使用者的受托責(zé)任，便于信息使用者決策，保障投資人利益，最終促進(jìn)公共利益提升。

（二）公共資金績(jī)效審計(jì)是推動(dòng)公共資金發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的著力點(diǎn)

改善當(dāng)前公共資金制度碎片化問題，提高民營(yíng)資本在公共領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的參與度，優(yōu)化公共政策、公共服務(wù)、公共管理必須以公共資金為載體。公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源是全民共有的財(cái)富，公眾對(duì)其存在的違規(guī)違法問題深惡痛絕，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全覆蓋。公共資金是公共資源、公共資產(chǎn)的重要體現(xiàn)形式，以公共資金績(jī)效為主線的審計(jì)監(jiān)督模式極大擴(kuò)展了審計(jì)監(jiān)督視野，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的主要途徑，比如公共資金績(jī)效審計(jì)是當(dāng)前開展的自然資源離任審計(jì)、資源環(huán)保審計(jì)等審計(jì)的主要切入點(diǎn)。新形勢(shì)下必須抓住公共資金績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)性主導(dǎo)作用，以公共資金績(jī)效審計(jì)為突破口，有效發(fā)揮公共資金績(jī)效審計(jì)作用。

（三）公共資金績(jī)效審計(jì)是強(qiáng)化權(quán)力制約的必要途徑

孟德斯鳩提出“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想是審計(jì)制度產(chǎn)生的重要來源，歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家政府審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展說明審計(jì)機(jī)關(guān)的建立與預(yù)算制度等公共權(quán)力設(shè)置密切相關(guān)。構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的有效問責(zé)機(jī)制是政府績(jī)效管理的重點(diǎn)，公共資金績(jī)效審計(jì)本質(zhì)上作為一種監(jiān)督權(quán)力，在強(qiáng)化權(quán)力制約方面起到重要基礎(chǔ)性作用。官員是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)，掌握和運(yùn)用公共權(quán)力，如果徇私舞弊、濫用職權(quán)，將會(huì)使公共利益遭受重大損失，我國(guó)自古以來都非常重視對(duì)官員的考績(jī)，如戰(zhàn)國(guó)以后針對(duì)地方行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的“上計(jì)”制度。審計(jì)實(shí)踐表明，績(jī)效管理問題很大程度與腐敗問題相伴，審計(jì)通過嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違紀(jì)案件線索、重大失職瀆職行為、重大決策失當(dāng)和損失浪費(fèi)、重大管理漏洞以及不作為、亂作為等問題，促進(jìn)依法行政、履職盡責(zé)，確保政令暢通。

（四）公共資金績(jī)效審計(jì)是公共民主權(quán)利的保障

公共資金的管理使用作為一項(xiàng)進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)的國(guó)家權(quán)力，公共性是其本質(zhì)特征。在具體審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民眾在公共事務(wù)中的參與度還不夠，公共資金績(jī)效審計(jì)是保障民眾有效參與社會(huì)公共事務(wù)管理，提升公民民主法治素養(yǎng)，履行國(guó)家審計(jì)受托責(zé)任的主要方式。從法律修訂看，修訂后的審計(jì)法在具體條款上增加了績(jī)效審計(jì)的規(guī)定；新預(yù)算法的實(shí)施對(duì)于全口徑預(yù)算、政府性債務(wù)、政策執(zhí)行審計(jì)等提出了新要求，這些都從立法層面對(duì)公共資金績(jī)效審計(jì)提供了保障。加強(qiáng)公共資金績(jī)效審計(jì)是貫徹落實(shí)依法治國(guó)和依法行政的必然要求，審計(jì)監(jiān)督要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，轉(zhuǎn)變審計(jì)重點(diǎn)，推動(dòng)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，保障公共民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)國(guó)家治理走向善治。

三、完善公共資金績(jī)效審計(jì)的路徑選擇

完善公共資金績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須從審計(jì)立項(xiàng)、資源整合、審計(jì)方法、審計(jì)重點(diǎn)、成果利用等方面發(fā)力，做好公共資金績(jī)效審計(jì)工作。

（一）統(tǒng)籌審計(jì)立項(xiàng)

財(cái)政轉(zhuǎn)型在引導(dǎo)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中起基礎(chǔ)作用，國(guó)家審計(jì)要以財(cái)政審計(jì)統(tǒng)籌公共資金績(jī)效審計(jì)，在經(jīng)責(zé)審計(jì)、投資審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)等具體審計(jì)方式中突出公共資金績(jī)效審計(jì)立項(xiàng)要求。當(dāng)前公共資金績(jī)效審計(jì)需求和審計(jì)資源存在矛盾，央企等機(jī)構(gòu)輻射面廣掌握大量的公共資金，還存在審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)，國(guó)家審計(jì)需進(jìn)一步拓展審計(jì)范圍，緊跟政策形勢(shì)和資金流向，科學(xué)做好審計(jì)立項(xiàng)，統(tǒng)籌全國(guó)統(tǒng)一組織項(xiàng)目和地方審計(jì)機(jī)關(guān)自定項(xiàng)目，加強(qiáng)重要領(lǐng)域和社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)的審計(jì)力度，落實(shí)公共資金審計(jì)全覆蓋要求。

（二）整合審計(jì)資源

公共資金績(jī)效審計(jì)涉及領(lǐng)域廣，要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施需要，優(yōu)化審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，利用外部專家知識(shí)，整合內(nèi)外兩種審計(jì)資源。結(jié)合行政區(qū)域管理的實(shí)際情況，創(chuàng)新審計(jì)資源管理模式，積極探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，理順審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理關(guān)系，推行審計(jì)項(xiàng)目扁平化管理，歸納總結(jié)公共資金績(jī)效審計(jì)組織經(jīng)驗(yàn)，有效提高工作效率。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法

公共資金績(jī)效審計(jì)應(yīng)在傳統(tǒng)審閱法、問卷調(diào)查法、抽樣法、趨勢(shì)分析法、比率分析法等審計(jì)方法的基礎(chǔ)上，注重公眾參與，實(shí)現(xiàn)審計(jì)方法創(chuàng)新，如在中小學(xué)布局調(diào)整調(diào)查中采用走訪調(diào)查方法。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)審計(jì)技術(shù)方法進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，使用投入產(chǎn)出、實(shí)證模型等科學(xué)分析工具。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下現(xiàn)代信息技術(shù)在審計(jì)管理和審計(jì)分析中的運(yùn)用，推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)在信息化環(huán)境下開展公共資金績(jī)效審計(jì)能力。

（四）關(guān)注五項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容

一是關(guān)注公共資金管理情況，加大賬戶清理整合力度，促進(jìn)制度完善、運(yùn)作科學(xué)，壓縮存量資金規(guī)模，保證資金安全和效益。二是關(guān)注公共資金預(yù)算編制的完整和細(xì)化，揭示資金收支不實(shí)、滯留挪用、脫離預(yù)算監(jiān)管等問題；強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，加強(qiáng)對(duì)公共資產(chǎn)資源管理使用和處置情況的審計(jì)。三是關(guān)注公共資金支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、實(shí)現(xiàn)以及考核的審查，嚴(yán)肅查處政策執(zhí)行不到位，資金損失浪費(fèi)、績(jī)效低下、違法犯罪等問題，促使政府科學(xué)界定財(cái)政作用邊界，引導(dǎo)財(cái)政資金從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。四是加強(qiáng)對(duì)稅收、補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等政策工具審查力度，增強(qiáng)政策的公平性、可持續(xù)性。五是促使相關(guān)單位在嚴(yán)肅查處和糾正違規(guī)管理使用公共資金行為的同時(shí)，自覺維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，以法治要求履行職責(zé)，推動(dòng)陽光公開，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（五）強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

有效問責(zé)是公共資金績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的重要保障，問責(zé)的基礎(chǔ)在于定責(zé)，科學(xué)的責(zé)任評(píng)價(jià)體系是定責(zé)的保證。公共資金績(jī)效審計(jì)要突出對(duì)決策過程的審查，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)建設(shè)，設(shè)計(jì)科學(xué)的量化考評(píng)指標(biāo)，結(jié)合財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過數(shù)據(jù)采集、定量分析，合理科學(xué)地鑒別管理使用部門履職方面存在的問題，推動(dòng)公共資金合理配置、高效使用。問責(zé)的落腳點(diǎn)在于追責(zé)，要強(qiáng)化審計(jì)成果意識(shí)，在審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，提升審計(jì)取證水平，加強(qiáng)與紀(jì)檢、公安、檢察院等相關(guān)部門的合作，做好審計(jì)移送工作，發(fā)揮審計(jì)在懲治和預(yù)防腐敗中的積極作用。

（六）加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制

公共資金績(jī)效審計(jì)具有審計(jì)面廣、環(huán)節(jié)多、要求高等顯著特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)，細(xì)化質(zhì)量控制方面的具體內(nèi)容，依法審計(jì)，明確相應(yīng)責(zé)任。要注重原因分析、提煉具有前瞻性和操作性的審計(jì)建議，突出審計(jì)信息的有用性。加強(qiáng)審計(jì)實(shí)施方案、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、審計(jì)成果匯總、審計(jì)結(jié)果核實(shí)完善、跟蹤審理、審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議、執(zhí)行等時(shí)間節(jié)點(diǎn)的銜接力度，制定相對(duì)完備的操作規(guī)程。

強(qiáng)化公共資金績(jī)效審計(jì)，對(duì)于深化改革具有重要意義，需要深入研究探索新形勢(shì)下公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)揮作用的路徑，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在新常態(tài)下服務(wù)依法治國(guó)方面的積極作用。

［1］劉家義.論國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012年第6期.

［2］劉笑霞.政府公共受托責(zé)任與國(guó)家審計(jì)［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2010年第2期.

［3］祁敦芳，葉鵬飛，葉忠明等.政府績(jī)效審計(jì).中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009版.

［4］董大勝，錢嘯森.政府效益審計(jì)案列選編.中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2006版.

［5］邢俊芳.效益審計(jì)中國(guó)模式探索［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［6］邁向現(xiàn)代財(cái)政的堅(jiān)實(shí)一步——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解新預(yù)算法［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/10/ c_1112430189.htm.

［7］山東省政府強(qiáng)力推進(jìn)公共資金審計(jì)全覆蓋［EB/OL］.http：//www.sdaudit.gov.cn/Section/InfoDisplay2.aspx？InfoId=a6e66a48-aef4-46e4-abdf-8aeb644cbb7d.

［8］代表委員追問三大公共資金“去哪了”［EB/OL］.http：//news. xinhuanet.com/politics/2014-03/04/c_119597400.htm.

（作者單位：常德市審計(jì)局）