完善城鄉基本養老保險制度激勵機制的研究

齊紹瓊

完善城鄉基本養老保險制度激勵機制的研究

齊紹瓊

本文從當前我國城鄉居民基本養老保險制度激勵機制建設的現狀出發，對其功用、缺失和存在的問題進行分析，提出城鄉居民基本養老保險應抓住激勵機制建設的關鍵影響因素，站在戰略高度從制度設計、經辦執行、保障措施等方面加以改革，與時俱進，打造制度化、結構化、科學合理的激勵機制，為城鄉居民基本養老保險制度可持續健康發展運營奠定基礎。

完善 城鄉基本養老保險制度 激勵機制

2014年初，國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新型農村養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并，在全國構建城鄉統籌的養老保險體系，按照全覆蓋、保基本、有彈性、可持續的方針，全面推進和不斷完善。但由于各種原因，我國當前的城鄉基本養老保險制度雖然建立了初步的激勵機制，激勵效果還沒有達到預期目標，需要進一步完善增強我國城鄉基本養老保險的激勵機制，使其發揮更好的效用。

一、城鄉基本養老保險制度激勵機制建設的內涵和實現路徑

激勵機制要求激勵主體運用多角度、全方位的激勵手段，滿足激勵對象需求，使主客雙方實現各自需求最大化，分享激勵成果。城鄉基本養老保險制度激勵機制建設，是指國家通過科學的制度設計思想與切實可行的制度條款內容、簡單方便的制度履行流程，滿足養老保險制度實際操作者和主要參與者（地方政府、參保人群等）的要求，調動他們的積極性，應對老年化社會的挑戰，分享改革紅利，讓我國社會步入穩定、和諧、健康的發展軌道之中。

城鄉基本養老保險根本設計思想是使城鄉居民享受制度上基本無差別、收益水準大體相當的養老保障，參保人的付出（繳費狀況與數額）與養老收益待遇缺乏強相關關系。此設計思路源于西方發達國家為參保者提供較高比例的養老補貼因而大多不存在激勵參保和繳費動力不足的問題，但包括中國在內的發展中國家，工業化道路還很長，農村經濟發展落后，與西方工業化國家國情有很大的差別，如果片面強調公平性，收益水平與繳費義務關聯性不大的話，會降低參保者的繳費積極性，產生“搭便車”的心理。因此，在政府承擔有限責任前提下，城鄉基本養老保險的激勵機制建設研究具有重要的現實意義。有基于此，國內外研究學者針對性提出了兩種激勵機制建設思路。一是個人賬戶投資收益激勵機制。建立個人賬戶或名義帳戶制度，實行繳費確定制，即個人養老金待遇與個人繳費完全相關，主要通過個人賬戶收益產生激勵。二是財稅激勵機制。政府通過免稅或財政直接補貼等方式激勵個人參加社會保險。我國當前對于城鄉基本養老保險激勵機制屬于政府通過財政直接補貼方式激勵個人參保。

二、當前我國城鄉基本養老保險制度激勵機制建設與運行現狀問題分析

2009年國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著國家層面的新農保制度試點工作正式啟動，參保人數至今有4億多人。“城鎮居民保險制度”建立于2011年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，參保人數7千多萬人。至2014年，國務院下發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》的8號文件，決定將新農保和城居保兩項制度合并實施。縱觀我國近6年來城鄉居民基本養老保險的激勵機制建設與運行狀況，有如下幾個方面的突出特征。

1、在制度的設計層面，城鄉居民基本養老保險的激勵因子不足。

我們可以根據赫茲伯格的激勵雙因素理論來剖析我國的城鄉居民基本養老保險，2014年國務院8號文將繳費標準設為12個檔次，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年60元。從上述制度條款設計中我們可以看出，城鄉居民基本養老保險的補助標準較低，屬于對所有居民基本養老需求進行“兜底”設計，只能起到消除不滿意的保健作用，而如何激勵參保人群“多繳多得、長繳多得”，還沒有真正落實到制度文件中。

2、在制度的經辦執行層面，城鄉居民基本養老保險激勵作用還沒有得到充分的發揮。

從廣義而言，制度的經辦執行屬于過程激勵的范疇，落實到位也能起到激勵參保人群的效果。文件制度中要求執行部門和人員做到精確管理、便捷服務，提高工作效率，提高公共服務水平。但在具體的操作過程中，存在著種種問題制約了制度的激勵效用發揮。

首先，經辦人員的數量和質量建設相對滯后。新農保和城居保兩項制度合并實施時間較短，工作量大，工作人員缺乏及專業能力的不足不利于城鄉居民基本養老保險的激勵效應的落實。其次，經辦執行方法相對簡單，宣傳工具與方式簡陋。城鄉居民接收信息途徑較少，信息化建設水平較低，特別是在農村，互聯網普及程度不夠，農民接收到的信息量較少且不成系統，加之參保人群大多屬于弱勢群體，文化層次較低，接受新事物需較長時間，影響了參與人群的參保積極性與整體參保率。最后，基層經辦部門資源不足。縣區級基層政府在貫徹落實政策的過程中，由于自身實際條件限制，導致政府職責履行缺位，使得諸多政策激勵設計手段得不到落實。特別在城鄉養老保險基金管理問題上，由于專業人力物力等資源缺乏，只能將基金儲存于銀行或購買國債，導致基金保值增值困難，甚至出現社保基金隱形縮水，這些都制約了制度的激勵作用發揮。

3、在制度的激勵效果層面，城鄉居民基本養老保險對于參保人群的激勵效應不理想。根據國家2010-2013年人力資源和社會保障事業發展統計公報，2010年到2013年共4年時間，城鄉居民基本保險基金收入由2010年的435.4億擴大到2013年的2052億，擴大了4.53倍。參保人數由1.02億擴大到4.97億，增加了4.84倍；2013年末基金積累規模由423億擴大到3006億元，擴大了7.1倍；個人繳費由225億元增加到636億元，增加了2.83倍，人均繳費127元。2013年城鄉居民基本養老保險領取待遇人數1.37億人，基金支出1348億元，人均支出979元/年。從以上數據可以看出，個人帳戶與社會統籌相比為1∶3.2，而個人賬戶規模越小，激勵機制效果就越弱，繳費的積極性就越低。另一方面，城鄉居民基本養老保險支出約980元/年，相當于81元/月，養老金支付水平較低，達不到絕大多數參保人群的心理預期，養老金平均給付額度甚至達不到2300元/年的國家貧困線水平，未能實現期望中的“多繳多得、長繳多得”的激勵機制效果。

三、完善城鄉基本養老保險制度激勵機制建設對策

1、在制度頂層設計上，中央政府兼顧激勵因子建設，保證公平同時提高效率，切實建立”多繳多得、長繳多得”的養保激勵機制。

首先，中央政府應從制度設計上提高參保者的個人賬戶增值回報率。養老個人賬戶穩定較高的收益是激勵城鄉居民參保的根本。現階段養老個人賬戶收益低于城鄉居民平均通貨膨脹率和居民消費價格指數，根據相關研究學者測算，個人賬戶年收益率在5%左右，可以達到較好的激勵效果。個人賬戶應主要側重激勵效應，通過符合參保人群心理預期的增值回報率激勵城鄉居民參保，這方面可以通過改革養老保險基金管理方式逐步完善。其次，中央政府應從制度設計上改善基礎養老金發放方式。基礎養老金可以依據不同的繳費檔次差別給付，對應繳費檔次提高多繳而給予的基礎養老金獎勵數額，從而實現“多繳多得”。最后，針對不同年齡參保人，可依年齡期限劃分繳費周期時間檔次，對應不同的個人帳戶增值回報率。繳費時間越長，依據檔次給予個人賬戶增值回報率上的梯度回報越高。同時在帳戶管理費用上給予差別優惠，繳費周期越長，優惠折扣越高，從而實現“長繳多得”。

2、在制度地方設計上，地方政府根據當地實際，著重完善激勵因子建設，切實建立”多繳多得、長繳多得”的養保激勵機制。

城鄉基本養老保險制度激勵機制建設主體在于各級地方政府。第一，從當前而言，各級政府都應當在自己的能力范圍內，逐步提升參保人群繳費的財政補貼，分別由省、市、縣分級按比例承擔，將政策的杠桿機制充分發揮起來。建議基礎養老金應依據不同的繳費檔次差別給付，保證補助金額與繳費檔次呈正相關關系。其次，從中期而言，各級行政財政部門應依據經濟形勢發展趨勢定期增長基礎養老保險補貼并及時到位，對于保險金給付的調整幅度應該高于當地的物價漲幅，逐漸接近當地最低生活保障的額度要求。最后，從長期而言，各級地方政府要想方設法提高參保人群的物質收入，夯實支付的物質基礎。要加快農業現代化建設，發展農村經濟，使參保主體的農民有足夠能力繳納養老保險金。

3、在制度的經辦執行上，應當改進養老保險管理方式，改善基層工作軟硬件環境，用全面貼心的社會公共服務激勵措施提振參保人群信心，增加城鄉居民參保積極性。

首先，應加強信息化建設。開發完善的信息管理系統，推進網絡建設布局，構建基金、業務、信息一體化管理系統，實現管理信息網絡向基層村鎮社區延伸，從而與參保人群保持零距離互動。只有宣傳溝通到位，讓參保人群對自己的繳費資金和預期收益有明確的知情權，才能激勵到位。第二、加強基層工作平臺建設。各級地方政府應按照統籌規劃、分步實施的原則，為村鎮街道建設社會保障公共服務平臺，服務場所設施配套，充實人員，實現公共服務規范化、專業化、信息化和網絡化，確保各地城鄉居民能夠就近參保登記、查詢、繳費、領取待遇等，享受全面的社會保障公共服務。最后，加強與參保人群的溝通協調工作。基層政府是征收城鄉養老保險費工作的主要組織者，要落實參保人群特別是農村群眾按時參保繳費。工作人員也要通過培訓提升素質、精熟業務，做好政策宣傳和解釋工作。經辦人員對于繳費政策理解與熟悉程度能提高參保者對制度認知，使他們放心積極參保。

4、在制度的持續健康發展上，應當建立科學的養老基金保值增值系統，強化基金監管，用養老基金不斷增值效益的持續愿景激勵參保人群長繳多繳，提升城鄉養老保險的吸引力。

首先，明確養老保險基金的管理責任主體。確立財政部門積極發揮養老基金的監督管理職能，一方面允許有條件的經辦機構在政策框架下選擇對應銀行進行保值增值，提升增值空間。另一方面應積極考慮基金上繳，由省級主管部門進行養老保險基金的保值增值，并明確責任。其次，逐步實行基金多元化的投資。除銀行存款和購買國債外，應當補充完善基金投資模式，把養老保險跟其他社會保險的險種統籌管理運營，逐漸開拓投資品類，進行多模式的投資，盡早探索協議存款、特殊國債、以及國內外資本運營市場等各類投資途徑的可行性，彰顯基金的規模效應。2015年8月，國務院已發布《基本養老保險基金投資管理辦法》，這一決定為通過合理多元投資實現養老基金的保值增值邁出了重要的一步。最后，應當強化養老基金的監管力度。政府可以根據自身實際情況設立社會保障監管部門，對基金的籌集、上解、劃撥、發放、存儲、管理等環節進行監控和督查。養老基金的增值效應將成為極大推進城鄉養老保險的激勵手段。

［1］田勇.淺析城鄉居民養老保險制度的困境與對策.中國市場.2014(4):26-27.

［2］趙倫.農村養老保險激勵效用與農民心理預期分析.鄉鎮經濟.2008(8):14-16.

［3］魯子楠.基本養老保險制度激勵機制缺失問題研究.勞動保障世界.2014(4)28-30.

Study on Improvement of the Urban and Rural Basic Pension Insurance System Incentives

QI Shao-qiong
Railway Operation and Management School,Hunan Railway Professional Technology College,Zhuzhou 412001

This paper starts from the status quo of the construction of incentives mechanism for the current urban and rural residents'basic pension insurance system,analyzes its function,deletions and problems,proposes that urban and rural residents basic pension insurance should seize the key factors of incentives construction,stands at strategic height from system design, implementation,guarantee measurements and etc.to carry out reforms,advances with the times,build the institutionalized, structured,scientific and reasonable incentive mechanism,and lay the solid foundation for the sustainable and healthy development and operation of urban and rural residents'pension insurance system.

Improvement;Urban and Rural Basic Pension Insurance System;Incentives

F840

A

本文系2015年省科技廳重點研發計劃（軟科學研究）項目《湖南人口老齡化與養老產業發展問題研究》（課題批準號2015ZK3080）的2015年湖南省情與決策咨詢研究課題項目《統籌城鄉發展背景下湖南現代農業發展模式研究》（課題批準號：2015BZZ1176）的階段性成果

齊紹瓊，女，湖南澧縣人，湖南鐵道職業技術學院研究員，研究方向：經濟學、管理學；湖南株洲，412000