城市交通的變革與規范(連載)

孔令斌

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

5 城市交通系統發展中的約束和優先

中國城市發展受土地、環境、能源等因素的制約越來越凸顯，這已經成為城市與交通發展的硬約束，不能突破。這些約束是城市發展模式選擇和發展政策制定的基礎與前提，也要求城市必須在約束下尋求可持續發展路徑，別無他途。圍繞這些制約因素，國家層面已經制定了諸多保障的政策和法規，如耕地紅線、城市增長邊界、排放指標等。

這些發展要素的約束既影響城市中每個人的行為選擇，也影響整個城市達到設定目標的路徑和手段。因此，必須調整城市規劃的思維和方法才能應對。近年來，城市規劃行業將這些約束作為規劃城市發展的底線、前提等來思考城市規劃方法的調整，已經形成比較完善的規劃方法，如將資源環境承載力引入城市規劃作為確定城市發展規模和路徑的核心控制要素，問題導向與目標導向的規劃方法也置于約束之下進行思考。而在城市交通方面，雖然也提出了公共交通優先的發展策略，但由于體制的分割和交通要滿足需求的思維慣性，不同交通方式之間的發展協調與整合，尚缺乏在約束框架中從策略到方法的系統思考。

由于城市發展中與交通系統相關的約束是城市和交通發展不能突破的底線，或者說中國城市與交通發展必須選擇對環境、土地、能源的低沖擊發展模式，因此交通系統不能片面地通過不同方式、不同設施的能力擴張來追求效率提高與解決交通擁堵、停車難等問題，必須將交通規劃置于城市發展的約束下，要契合城市高密度、低排放、低能耗的發展模式。落實到交通系統上，首先是交通發展目標的調整，由滿足需求下的各系統相對獨立擴張，調整為交通系統要保障城市功能正常運轉，與目標調整對應的手段與策略是實施優先管理，這是在資源約束的情況下保證城市功能正常發揮、城市活動正常進行的必然選擇。

優先管理，應從兩個方面考慮。一是綜合交通的優先與城市空間的關系要符合城市集約與節約的策略，要符合城市在約束下高密度、低排放、低能耗的空間優化，空間與交通的協調要使城市交通出行距離控制在一定范圍內，否則空間與交通關系的混亂，甚至會突破約束下的城市發展目標，如目前解決新城與中心城區交通擁堵問題首先要考慮二者的空間組織關系定位，否則新城向臥城轉化，交通效率提高促進長距離通勤，城市就不可能做到低碳、集約。同樣，出行距離的縮短不僅降低了交通需求，也為步行、自行車等低碳、環保的出行增長提供了可能。二是城市綜合交通的系統性協調必須增強，優先管理是協調綜合交通系統中優先對象與非優先對象的競爭關系，通過優先引導和鼓勵出行者的交通行為轉向優先的交通方式。因此，交通系統內的相互關系要作為一個整體考慮，優先是交通系統內部的相對關系協調，需要通過不同方式、設施、服務等相對關系的管理體現優先，也就是通過政府的干預保持城市交通系統中優先交通方式的相對競爭力。如果失去城市綜合交通系統內部相對關系的管理，優先也就不能成為優先。如優先策略下公共交通與私人機動交通之間的關系，公共交通的競爭力體現在針對不同交通走廊的私人機動交通運行狀況，公交服務指標與私人機動交通相比要有優勢，否則保障交通暢通與公共交通優先的爭論就不可能厘清。

另外，交通系統的優先管理和協調重心在于交通走廊。由于中國高密度的城市開發，城市的主要交通走廊是城市交通網絡干線系統的基礎，基本上都是復合的。交通優先方式在這些交通走廊內與其他方式相比的競爭優勢如何是能否實現優先的關鍵所在。如公共交通與私人機動交通在交通走廊內的出行時間比值，既是公共交通是否有競爭力的指標，也是規劃公共交通線路的功能與運行指標的確定依據。因此，優先策略下的綜合交通系統協調是綜合交通規劃中既涉及綜合交通系統管理，也涉及規劃方法調整的關鍵內容，是綜合交通系統規劃方法應對發展約束的必然調整。

6 都市區交通、城鎮密集地區交通與城市內部交通的關系

隨著城鎮化發展，城鎮的功能布局突破了中心城區的制約，同時交通的改善也使城市之間的關系越來越密切，由此而來的中心城區以外地區與城市中心城區的聯系對城市交通影響越來越大，城市與交通規劃中最難以處理的是都市區交通和城鎮密集地區的區域性交通。

都市區是大城市發展中城市空間突破中心城區范圍，在市域、甚至是跨越城市界限布局城市功能，圍繞大城市中心城區形成的以城市日常交通聯系為主的城鎮化地區。近年來，都市區的交通聯系隨著城鎮空間的擴張在許多城市發展迅速，由于其特殊的潮汐性、高峰交通集中等交通特征，以及與城市空間的關系協調比較復雜，同時又受投資、建設、管理和運營標準、行政分割等影響，已經成為大城市最難以解決的交通問題之一，對處于城鎮密集地區的大城市更是如此。

城鎮密集地區或者稱“城鎮群(城市群)”，是中國城鎮化承載的主體形態和空間。城鎮密集地區內由于經濟組織、城市功能的區域化，形成了功能交錯、聯系頻繁的城鎮關系，反映在交通上就是區域內城鎮間聯系交通的城市化趨向顯著(區域交通城市化)，使區域內的主要交通走廊在客流規模、交通運行特征等方面越來越接近城市交通。

突破中心城區在市域和區域內布局城市功能，城市活動與城市交通聯系開始延伸到原來是郊區的市域和城鎮密集地區空間內。而這些地區原有的管理模式完全不同于城市地區，是中國城鄉二元化管理的鄉村地區，在交通規劃、建設、管理、服務與運營組織上采用的是完全不同于城市的標準，如長途客運、鐵路客運等與城市中的公共汽車交通、城市軌道交通等是兩套國家標準下的產物。兩套標準在設計交通量、交通設施的附屬設施、額定載客與容量、交通網絡密度、公益程度、交通管理等方面的規定完全不同，如長途客運按照座位核定載客容量，而城市公共交通則按照車廂地板面積核定載客容量。

城市功能在市域與區域內的擴展，隨之而來的“城市交通”也延展進入原來的郊外地區，使大城市中心城區外的交通成為城市內部交通、對外交通、鄉村交通混雜的地區。原來按照中心城區邊界劃分城市與郊區、城市內部交通與鄉村交通的模式就失效了，不能再指導中心城區外的交通建設，相應地目前在用的相關標準一方面不能指導新的交通形式，另一方面也導致這一地區建設和管理混亂。經過改革開放30多年的城市交通設施建設，中心城區的交通系統已經基本完善，城市交通建設重點正隨著城鎮建設向市域和區域擴展而轉移到中心城區之外。因此，迫切的建設需求與滯后的標準研究、管理模式之間的矛盾日益尖銳。

都市區交通與城鎮密集地區區域交通在特征上不同于城市內部交通或者傳統的城市對外交通。都市區交通通勤特征顯著、高峰集中，與城市內部交通的出行目的構成類似，但交通走廊集中、時間分布很不均衡；密集地區的區域交通則以商務和其他非通勤的經常性聯系為主，單位時間內的出行頻率高，形成的交通走廊規模大、高峰明顯，交通走廊內也面臨與城市交通類似的供需矛盾。兩類交通都有城市內部交通類似的特征，但與傳統的城市對外交通已完全不同。

近年來有部分超大城市迫于都市區交通問題解決的壓力已經或正在按照城市交通的標準進行都市區交通建設，或改造已有的郊區交通系統，但效果并不理想。究其原因，都市區交通不同于傳統的城市內部交通，按照城市內部交通標準建設的交通系統在高峰期能力嚴重不足，而平峰期能力嚴重過剩。區域交通設施即目前的城際交通設施則完全按照傳統對外交通的模式進行建設與銜接，只是在運營的密度上提高，以應對高客流規模，已經形成的系統在區域交通組織效率上也都不高。

因此，我們首先需要參照城市交通標準建立真正適應都市區通勤為主和密集地區頻繁商務為主的交通新標準，以指導目前在都市區和城鎮密集地區的大規模交通建設。這既非城市內部交通系統的延伸，也非傳統城市對外交通系統的簡單改良，而是新的交通特征和形式，需要新的分類指導。參照城市交通標準的原因在于無論是都市區交通還是區域交通，其供求關系的管理都接近城市交通，因此城市交通的優先管理、高峰應對、交通服務等交通系統管理理念，甚至交通設施建設的理念均可以推及至都市區和城鎮密集地區。所不同的只是時間、目的分布的差異。

其次，都市區交通、區域交通與城市內部交通的交通特征因部分相似，可以以共享為基礎進行一體化整合。整合應從目前混亂的概念做起，要根據交通特征與交通設施的功能將各種概念、設施定位整合在城市內部交通、都市區交通、區域交通內。特別是與目前城市熱衷的市域交通的整合，因功能上完全一致，如果把設施定位為市域，則行政分割的交通組織與區域經濟、區域空間組織一體化的矛盾還會更加嚴重。

第三，要建立都市區交通、區域交通與城市內部交通銜接的新模式。從城市綜合交通系統規劃的角度，都市區交通與區域交通要融入城市的空間組織，一是要根據不同交通的特征與聯系效率要求設定銜接的準則；二是在城市交通規劃中要充分估計都市區交通、區域交通對城市內部交通的沖擊，特別在連綿的城鎮密集地區，在中心城區內運行的交通中都市區交通與區域交通的比例可能會很高。