基于網絡信息傳播及信息安全的無線電頻譜資源管理改革探索

□徐 漪 沈建峰

在信息時代，無線電通信已經滲透到當今社會的各個方面，在公眾通信、現代交通、國防建設等領域發揮著不可或缺的重要作用，成為經濟、社會與國防的重要基礎要素之一。如同土地之于農業、石油之于化工行業的地位一樣，占用無線電頻譜資源是無線電通信正常進行的前提條件，無線電頻譜資源已成為當今信息時代珍貴而稀缺的資源。

一、無線電頻譜資源的特性

無線電波傳播一經發出，有其自然傳播與衰減規律，不受行政疆域限制，當多個用戶需要同時發射電波時，難免產生干擾，馬可尼發明了按頻率使用無線電的方式，使得頻率成為無干擾應用無線電的先決條件，因而人類全部可用的頻率所構成的頻譜，成為一種因管理而衍生的資源，必須進行妥善地分配與管理，才能保障無線電通信正常進行。這種資源管理，在國際上由國際電聯協調，各國由國家或國家委托的獨立機構負責。一般認為，頻譜資源屬于一種公共資源。所謂公共資源是指一切能為人類提供生存、發展、享受的自然物質、自然條件、社會資源，及其相互作用而形成的自然生態環境和社會環境。這些資源是人類社會發展所共同擁有的基礎條件，主要包括自然資源、社會資源和行政資源。公共資源利用的根本目的是公益，旨在為不特定的使用者提供福利，公共資源的公共性，體現在公眾獲得或者利用公共資源的平等性、效用的不可分割性和受益的非排他性等特點，具有很強的外部性及消費“搭便車”行為，一般是由政府來經營管理，至少是對其保持一定的管制。

1906年，召開了第一次國際無線電通信大會，開始了頻譜資源應用與劃分的國際協調。今天國際上協調機構是國際電聯(ITU)，其成果就是眾所周知的《無線電規則》及其附件，這是普遍遵守的國際公約，也是今天飛機、輪船以及手機等無線電用戶可以實現漫游全球的前提。傳統的頻譜資源分配，采取按頻段劃分不同應用，同一應用中，不同用戶先到先得等行政管理方式進行。自20世紀世紀90年代以來，發達國家對頻譜資源分配實行了市場化方式，主要是對商業價值較高的公眾移動通信和廣播等頻段進行了拍賣，其拍賣所得用于補充公共預算，屬于政府非稅收入。但對于已經分配的頻段如水上、航空等業務頻段，業余無線電頻段等，繼續實行免費方式。

二、我國無線電頻譜資源管理的現狀與難點

隨著技術發展，社會對頻譜資源的需求日益增加，而目前可供人類使用的頻譜資源又非常有限，因此，即使在管理良好的發達國家，也開始對已經分配的頻譜進行整合，以適應未來社會需要。如美國早在2003年就以總統令的方式，要求對聯邦和地方政府所用頻譜以及未來需求進行全面清理，提出了21世紀頻譜管理政策，這是一個明確的信號，必須寄予足夠的重視。從目前技術發展來看，僅僅無人飛機和無人汽車，未來對頻譜的需求就是巨大的，因為它們需要實時傳輸大量的視頻信號，還有大量的控制信號，如果沒有足夠的資源支持，這些技術和業務將無法投入實際應用。自20世紀80年代以來，美國、英國和歐盟相繼出臺了一系列電信法案，打破行業壟斷，各發達國家放松電信管制，引入更多競爭者，使得電信行業獲得了很大發展，社會通信成本也大幅下降，從而帶動了經濟發展和社會進步。借鑒他們的經驗，我國自20世紀90年代，電信行業也經歷了大幅的分拆與重組。進入21世紀，對運營商的管制也在放松，目前已經有幾十家民營企業獲得了虛擬運營商運營資質。總體來看，放寬對電信運營的限制是大勢所趨。

由于長期受到西方國家長期敵視與封鎖，我國一直由國家對宣傳輿論工具進行必要的控制。但新媒體的出現，信息傳播出現了全新的局面，控制方式也應與之相適應，放寬準入已經是大勢所趨。互聯網站從一開始就沒有準入限制，因而生機勃勃的經驗表明，由準入控制向內容監控轉變，不僅不會失去宣傳陣地，而且還會極大地促進文化繁榮與發展。廣播電視行業實現這種轉變，是可以預見的。電信運營也好，廣播電視也好，都離不開對無線電頻譜資源的依賴。因此，發達國家對這兩大行業的管理，都是采取資源控制的方式，既取得了顯著的經濟效益，又避開了行政干預嫌疑，在我國實行依法治國，大幅減少行政審批的大環境下，無線電通信領域，用頻譜資源的分配與管理，逐步取代原有的行政審批和準入限制，是今后發展的大趨勢。

我國無線電管理長期由軍隊負責，1986年才轉入地方。由于我國長期處于計劃經濟體制，注重直接管理，對電信行業和廣播電視的管理已經非常成熟，無線電管理從軍隊移交到地方后，舊的行業管理模式依然在發揮作用，因此，1986年才成立的頻譜資源管理部門，并不能改變既有的體制與管理格局，本應是資源分配的主角，反而成了原有行業管理的補充和支持部門，資源分配與部門權力與利益混在一起，成為行政部門博弈的舞臺。而頻譜資源又不像土地礦產等其他資源，有足夠的增量可供使用。因此，我國目前可供分配的頻譜資源所剩無幾，資源管理水平徘徊不前，管理方式改革舉步維艱。在發達國家已經基本實現市場化分配的廣播電視臺和公眾移動通信所用頻段方面，我國至今沒有任何嘗試，甚至連可供討論的方案也沒有。特別是歐美國家在3G移動通信等頻段拍賣取得巨大成功，公共財政獲得大量收入的情況下，國內輿論反響熱烈。但頻譜管理部門卻無能為力:在國外取得頻譜資源就可以運營，而國內，需要先有相應資質才有可能獲得頻譜，頻譜資源只不過是行政權力主導下的支持方式而已。廣播電視的國家專營與電信運營的主體資格限制，使得非國有資本無法進入，缺乏市場主體，無法實行市場化分配。而在國有企事業單位之間的頻譜資源分配，依然是行政部門之間的博弈過程，無法采取市場化手段。

三、基于無線電頻譜特性的信息傳播及信息安全

無線電頻譜最重要的價值是信息傳遞，無論這種信息傳遞是一對一還是多對多，是單向還是雙向，是聲音、圖像還是其它信息，而且，無線電頻譜是使得信息傳遞無處不在的唯一媒介，像飛機、輪船、高速火車等移動體，甚至導彈飛船，與外界信息溝通只有依靠無線通信。無線電廣播是最早出現的實時大眾傳媒，它一出現，就搶去了報紙的風頭;電視的出現，使得無線電廣播在信息傳播中的地位大大下降;而互聯網的出現，又奪走了電視在大眾媒體中的頭把交椅，隨著移動互聯網的迅速普及，通過3G、4G網絡的信息傳播，終將會在未來信息傳播中占據主流。然而，信息傳遞方式的不斷革新，使得信息安全成為世界各國必須面對的問題。斯諾登事件表明，對各種信息傳遞的全程監視，已經成為現實，而無論信息傳遞的媒體是在國內還是國外，媒體或運營商是什么性質，這也說明，在當今技術條件下，無論是廣播電視臺站，信息網站還是電信運營商，都不能完全保障信息的絕對安全。因此，我國傳統的電信運營資格準入和廣播電視臺國家主辦的方式，也面臨挑戰。

對廣播電視和電信運營商的管制，從根本上來說，是出于國家安全的考慮，但這種管制對信息安全的效果，已經事倍功半?；ヂ摼W自出現以來，已經成為信息傳播的主流，上網人數不亞于電視觀眾，而且以中青年等社會中堅為主。考察我國對設立互聯網網站的限制，與設立廣播電視臺或開展電信運營業務相比，簡直相當于沒有門檻，但對互聯網信息安全，國家沒有絲毫放松，通過對內容進行實時監控，對某些內容的隔斷與對色情等網站的打擊等等，也非常精準。這種“寬入嚴管”的管理模式，保障了我國互聯網相關行業快速發展，也為廣播電視和電信運營行業的管理，提供了嶄新的思路。隨著電子技術的發展，廣播電臺、移動通信基站等都已經小型化，非常隱蔽。黑廣播、偽基站的出現與查處說明，依靠對廣播電臺的控制，依靠對運營商的控制，已經不能從根本上保障信息安全，今天它們能被經濟利益所用，明天也可能被某些政治勢力所利用，成為信息安全的水下暗礁。因此，像互聯網行業一樣，建立對廣播電臺、電視臺和運營商統一發送信息的信息內容的監控系統，應該提上議事日程。而一旦監控系統建立，對其準入和經營的管制是否還有必要，就值得商榷了。從全媒體的角度來看，內容監控是最為重要的，也是國家唯一需要監控的。至于雜志出版、網站由什么人運營，廣播電視臺出資人是誰，電信運營商的股份誰多誰少，并不是保障信息安全的依據。

四、無線電頻譜資源管理的改革方向

目前最具市場空間的頻譜資源，無非就集中在廣播、電視和公共移動通信領域，而我國這些領域都是國有經濟為主體的。廣播電視涉及到意識形態，對民營經濟進入有待政策放開;而公共移動通信，寡頭壟斷已經形成，地位難以撼動。頻譜資源市場化配置應該如何進行呢?從市場主體角度考慮，需要主管部門的高度智慧，將頻譜資源市場化配置與市場新的進入者相結合。這方面英國和德國的3G拍照拍賣提供了很好的樣板。由于采用了非常復雜和靈巧的資源劃分和拍賣程序，英國最終由四個原運營商和一個新運營商獲得了移動通信牌照，拍賣收入高達224億英鎊，而且除新運營商外，運營商之間的市場份額最大差距不到3%，有力促進了市場競爭;德國競拍的結果是四個2G運營商和兩個新進入者分享12個3G牌照，收入高達505億歐元。既有運營商并沒有取得明顯的優勢，各家運營商的市場份額都在16%左右，明顯改善了原GSM市場“兩大兩小”的寡頭結構，形成充分競爭格局。

在公眾移動通信領域引入頻譜市場化分配機制，是我國市場經濟發展的必然要求，目前主要的難點在于電信運營執照這一前置資格的羈絆，而且，實行市場化分配頻譜資源，僅僅在國有企業或國有控股企業之間，很難真正實現充分競爭，因而必然需要引入新的經營主體。非國有經濟實體的介入，必然會對三大運營商效益產生一定沖擊。但是，從我國民航等行業引入民營企業的經驗看，民營企業并不是洪水猛獸，無需過度擔心。由于其“鯰魚效應”，對促進競爭，提高效率是有益的。問題的關鍵，依然是我國目前是否放開電信運營這一行業限制，允許民營企業從虛擬運營商轉變為實體運營商。

與公眾移動相比，廣播電視運營資質的放開條件更不成熟。但是，由于舊有的頻譜分配格局依然存在，廣播電視行業依然占據著大量優質頻譜資源，隨著有線數字電視的普及，多數頻段幾乎沒有機會獲得使用，由于頻譜資源不存在資源實體，不會消耗，也不能儲藏，因此閑置不用是一個巨大的浪費。雖然廣播電視頻段的再分配在國際上尚未達成共識，但恰好可以不考慮國際協調，發揮我國的制度優勢，將其充分利用起來，進而推動國際頻率劃分表的修訂。由于這部分頻譜傳播特性穩定，容易控制，不會造成邊境糾紛，歐洲已有部分國家將這部分“數字紅利”頻段，重新分配利用。因此，從廣播電視頻段劃分若干閑置頻道出來，用于公眾移動通信;放寬或取消電信運營前置資質，引入新的競爭主體，是我國頻譜資源市場化配置成功的主要出路。

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