構建事權和支出責任相適應的財政制度探析

●劉 娜

構建事權和支出責任相適應的財政制度探析

●劉 娜

現代財政體制的運行基礎是事權和支出責任的劃分。1994年分稅制改革遵循了 “事權和財權相結合”的原則，相對穩定地確定了中央和地方的收入分配關系，但沒有明確劃分各級政府間的支出責任。之后雖經多次完善，但中央和地方政府事權和支出責任不清晰、不明確、不規范的問題仍沒有得到解決。

第一，政府間事權和支出責任劃分不明確。一是中央和地方事權劃分不清。一些應該由中央負責的事務交給了地方，如跨地區污染防治、國防支出；一些應該由地方負責的事務，中央承擔了支出責任，如地方基礎設施建設；還有一些事務中央和地方職責重疊，責任不清、互相擠占。二是省及以下政府事權劃分不明確。目前，省、市、縣政府承擔的事權基本相同，而且由于劃分不明確，上級政府往往會將本身的事權推給下級政府，致使事權和支出責任下移。

第二，政府間事權和支出責任劃分缺乏有效的協調機制。在事權劃分不清晰的情況下，一旦出現事權擴展或新增事權時，往往是由上級有關部門下發文件，下級政府只能被動接受，中間沒有上下級協調落實該項事權應該由哪級政府履行的過程。結果是，或因縣級政府財力不足，或因政策和地方實際有出入，影響了政策目標的實現。

第三，基層政府財力和支出責任不匹配。在目前上級政府大量事權下移的情況下，基層政府承擔了普通教育、職業教育、三農、公共衛生、社會保障、計劃生育等領域的事權，但是可供支配的財力有限，在某些財政困難的基層政府，全年的一般公共預算收入僅夠發放教師工資，政府財力和支出責任嚴重不匹配。

第四，轉移支付結構不合理，影響了財力和支出責任的匹配效果。轉移支付是調節政府間、地區間財力差距的重要手段。在我國，由于政府間事權和支出責任劃分較為模糊，轉移支付制度的設立和政府間事權劃分相關性較弱，政策目標不夠明確，轉移支付結構不夠完善。具體表現在：專項轉移支付項目過多、專項資金配套要求過多、一般性轉移支付指定用途多、利益補償機制不健全等。這些問題使轉移支付不能彌補政府自身財力和支出責任的缺口。

基于此，建立事權和支出責任相適應的財政制度是目前和今后一段時間我國財政體制改革的重點，要順利完成這項改革，任務艱巨。當前，應以黨的十八屆三中全會提出的方向性部署為目標，重點做好以下幾個方面：

第一，正確處理政府和市場的關系。分清市場和政府的作用，當前要按照“法無授權不可為，法無禁止即可為”的原則來處理政府和市場的作用，發揮市場在資源配置中的主體作用，解決政府的越位和缺位現象。

第二，明確各級政府的事權和支出責任。根據外部性、信息復雜性和激勵相容三原則明確劃分中央和地方及省以下各級政府間的事權和支出責任，并以法律的形式固定下來。首先，中央上收部分事權。比如國防事務，養老保險和部分公共衛生事務，大江大河治理、跨境交通等跨區域重大項目的建設和維護事務，食品藥品安全等關系社會穩定、涉及全國市場統一標準的事務。其次，合理確定地方政府間事權。將促進區域協調發展、保障全省重大戰略實施的重要事務作為省級政府事務，減少委托事務；將社會保障等具有地域管理信息優勢但外部性特征又很明顯的事務，作為省和市縣的共同事務；將地域信息性強、外部性特征弱的事務放給市縣。事權劃分明晰后，人事任免和支出資金要相應劃轉。最后，建立事權和支出責任劃分的協調機制。進行明確的事權和支出責任劃分，并不意味著剛性的、僵化的責任明確，要建立完善協調機制，使事權和支出責任的劃分可以根據經濟社會發展和形態變化進行動態調整。

第三，優化轉移支付結構。一是提高一般轉移支付比重，清理整合專項轉移支付，增加下級政府使用資金的自主性；二是完善轉移支付分配辦法，分配程序要公開、透明，減少隨意性，減少對下級政府配套資金的硬性要求；三是健全轉移支付的績效評價、監督減產等配套機制。

第四，強化省級政府責任，增加基層政府財力。針對目前部分基層政府財力和支出責任不配比的問題，要充分發揮省級政府在統籌財力、協調區域發展上的作用。合理把握省級政府收入占全省收入的比重，完善省以下轉移支付體系，健全縣級基本財力保障機制，加大對財政困難的基層政府的扶助，促進區域公共服務均等化。■

（作者單位：山東省臨沂市財政局）