淺析縣級國庫集中支付財政資金風險防范

●黃秀亮

淺析縣級國庫集中支付財政資金風險防范

●黃秀亮

近年來，隨著財政國庫改革進程的推進，縣級國庫集中支付制度改革范圍基本上擴大到縣級所有行政事業單位（有的還拓展到了鄉鎮），支付規模不斷增長，操作流程不斷規范，支付效率不斷提高，服務觀念與服務水平進一步提高。與此同時，隨著財政資金由“分散”轉為“集中”，財政資金的支付風險也隨之加大，國庫集中支付財政資金的安全性不容忽視。

一、國庫集中支付中財政資金存在的風險問題

防范和控制國庫集中支付中財政資金的風險，首先需識別各類風險。目前支付中心工作中的資金風險主要表現在以下幾個方面：

（一）在支付審核操作上存在著“一人清”、“一手清”、“一崗清”做法

部分崗位人員不嚴格按照操作流程各司其職，而是一個人完成所有流程，省略了相互監督和制約的過程，更增加了誤操作的可能性。集中表現在：支付中心在審核支付上未按規定設置“經辦”“審核”相分離的崗位，由1人完成系統操作，即“一人清”、“一手清”；有的即使分開設置，在遇到職工請（休）假，無人手辦理業務時，只得越位代勞，搞“一崗清”。

（二）在支付審核辦理上存在著亂支、誤支現象

主要表現在：一是報銷政策執行較亂，不該支的支了；二是報賬手續不嚴謹，誤支現象時有發生；三是計提、計繳費用多提多繳，變相增加職工福利。主要表現在工會經費、住房公積金超基數、超比例計提并劃轉。

（三）在撥款、支取資金方式上存在著向私人“卡”“折”劃款現象

集中表現在私人出借賬戶，在支付制度層面上存在著一定風險。一是無法開立單位零余額賬戶的一級預算單位，在現金使用上將款項直接支付到單位財務人員個人名下；二是主管局對所屬單位撥款，劃撥到下屬單位負責人或報賬員等私人的“卡”、“折”上；三是單位職工個人報銷費用時，將報銷款項打到本人或本單位其他職工名下。

（四）在預算執行監控系統上預警提示筆數增加，預警級次也在上升

集中表現在：支付中心辦理支付后，在財政一體化信息系統（以下簡稱“大平臺”）上“預算執行動態監控”模塊上出現了黃色或紅色的“疑點”、“違規”等提示，并載明“未按規定用途繳納住房公積金”、“未按規定用途使用項目資金”等。

（五）在網絡平臺及軟件系統上安全管理制度不健全

主要表現在：對網絡平臺安全管理不重視，缺乏必要的管理制度；網絡平臺運行不暢時有發生。

（六）在操作人員執業工作上存在著不在狀態現象

集中表現在：有的職工在受理集中支付業務時，缺乏職業判斷能力，憑長官意志辦事；有的職工怕得罪人，當老好人，淡化了支付中心職業責任；有的放松審核監督尺度，對預算單位報來的憑證資料只是核對數字而已，在報賬環節上、手續上只圖有憑證，而對憑證的合法性、合規性、合理性未進行考究；一旦“通過”，可能會損害國家和社會公眾的利益。

二、國庫集中支付中財政資金風險的原因分析

國庫集中支付中財政資金風險的產生原因是多方面的，究其主要原因有：

（一）網絡平臺運行不暢是存在風險隱患的基礎原因

目前，縣級辦理財政資金業務主要依賴于大平臺，而該系統的運行又完全依賴于網絡平臺和大量硬件設備的正常運轉。一旦國庫集中支付信息系統發生問題，財政資金運行將受到極大的安全損害。縣級行政事業單位辦公地點分散，多數單位利用“黨政網”辦公，又未安裝隔離系統；同時對網絡系統疏于管理，有的還在計算機上拷貝或打印資料，計算機很可能被病毒感染，導致系統癱瘓；更有甚者引發黑客竊取財政信息，數據丟失，嚴重影響國庫集中支付的順利進行。

（二）業務流程操作失范是存在風險隱患的主要原因

在實際工作中，無論國庫集中支付流程設計，還是與之相關聯具體問題的處理意見均不夠完善，對國庫集中支付資金運行造成一定的風險隱患。其原因主要是：

1、工作人員缺乏規范運行意識。由于國庫集中支付操作流程本身有失合理性，加之相關人員在業務處理中未嚴格執行業務流程，憑想象帶著風險進行系統作業，使避免風險、主動躲避風險成為“空話”。

2、基礎支付設備有待跟進。國庫集中支付有些業務操作流程理論上可行，但在縣級特別是貧困縣執行起來相當困難，標準化的操作流程在一些地方難以貫徹執行，比如推行公務卡刷卡消費，但缺少POS機消費陣地，現金結算舊常態還需延續等，導致一些防范風險措施在短時間內難以落實，操作流程實施中局限性增加，誤操作形成的風險難以躲避。

3、其他各種特殊情況。集中支付流程設計不可能包羅萬象，對各地的個案也無法做出特殊規定。實際操作中，下列頗具風險的情況必須面對：

一是由于有的縣級單位要么是臨時機構，要么無正式法人代表，要么基本賬戶被占用，均無法開立單位零余額賬戶，縣轄鄉鎮尤其如此，對公接納財政撥款受到限制，各地出現不同程度的私人出借賬戶的財務風險問題。

二是有的財政部門對預算單位授權支付額度是按備用金標準進行核定，一旦無備用金報銷職工費用時，只得將報銷費用直接支付到職工 “卡”、“折”上，不同程度存在著支付風險。

三是由于財政局內部支出股室在財政指標的編制、批復，單位用款計劃的復核、審批等環節，往往出現支付用途與財政預算、用款計劃不一致；加之每月的用款計劃批復要等到當月末才下達，并且批復數要比申報數（無論項目或者是金額）都少得多，導致在集中支付的資金使用上存在著資金不能“專款專用”，如該支付資本性支出的錢拿去買了“茶葉”，發放津補貼；該個人部分支付的款項支取的是公用經費的用款計劃等。

（三）中心內部控制機制不夠完善是存在風險隱患的根本原因

為了達到科學、規范管理，集中支付內部控制制度必須先行。然而，在財政資金管理的重點環節，如崗位人員管理、印鑒管理、對賬制度、撥款憑單傳輸管理、電腦密碼管理等方面還存在著一些制度漏洞。加上執行制度不嚴格，這些問題的存在給財政資金安全運行帶來了隱患，原本可以規避的問題無法被發現、被避免從而形成風險，這種情況在各地占多數。

（四）集中支付報賬管理制度“缺失”是存在風險隱患的關鍵原因

支付中心所稱報賬管理，是指預算單位支付行為正在發生或已經發生，需要委托支付中心以財政零余額賬戶用款額度進行償付的結賬事項。其報賬管理工作主要包括兩方面內容：一是對需要辦理支出事項的原始憑證進行審核；二是對《財政直接支付申請書》的審核。據了解，很大一部分資金風險來自于支付中心的報賬管理工作。有的地方在報賬管理制度方面還是“空白”；有的地方即使出臺了管理辦法，但不夠完善，個別政策“接地氣”的內容少了些，往往照抄上級文件內容，出現了審核無章可循的局面。比如：費用報賬管理政策不明朗；地方補貼、獎勵政策不夠統一等。這些支出報銷政策的范圍、標準和報賬手續難以把握，給預算單位留下了鉆空子的機會，不該支的支了。

（五）執業人員素質不高是存在風險隱患的重要原因

據了解，有的支付中心人員素質較低，在工作中出現了三種情形：一是由于人員業務素質低，不能辨別經濟活動真偽，缺乏敏感性和分析能力，導致審核管理風險；二是由于人員政治素質差，思想覺悟低，面對不正之風不敢堅持原則，甚至與違法亂紀行為的制造者串通一氣，為了個人利益而損害國家和社會公眾利益；三是一些不具備從業資格，靠人情關系混進支付中心隊伍的人員，這些人只憑長官意志辦事，法律、準則、制度了解不多，手續明顯不符合要求卻沒有不敢“過”的膽，沒有不敢支的錢。作為一名財政人員，其政治素質與業務素質應同等重要。有的中心人員既不重視業務學習，也不注重自身修養，觀念陳舊，審核監督僅限于日常收支業務方面，而對預算單位較重大經濟活動的事前監督卻缺乏監督能力，更有甚者帶來了一定經濟損失。

三、國庫集中支付中資金風險的防范對策

支付中心作為國庫集中支付制度的執行機構，具有絕對控制資金流向的權力。針對存在的風險問題，結合風險來源渠道的復雜性，要下決心、想辦法做好規避資金風險這一系統工程，為當地財政經濟健康運行做出積極貢獻。

（一）高度重視，建立科學的風險管理體系

財政資金安全是財政部門的生命線，支付中心擁有“守護”財政資金安全的重要職能，風險管理和防范就愈發顯得重要和迫切。如何防范和控制財政資金的風險是擺在支付中心面前的一個重要課題，為此，應高度重視，建立科學的風險管理體系。

1、進一步確定集中支付風險管理的目標，建立一套系統、科學、整體、全程的風險管理體系。第一，在風險的識別方面，要在全面了解各種風險的基礎上，預測出集中支付中的危險操作可能造成的危害，從而選擇出處理資金風險的有效手段。第二，在風險的預測方面，支付中心要正確估算、衡量集中支付工作中存在的風險，要運用科學的方法，對其掌握的統計資料、風險信息及風險的性質進行系統分析和研究，進而確定各項風險的頻度和強度，為選擇適當的風險處理方法提供依據。第三，在風險的處理方面，要主動規避風險；要預防風險，采取措施消除或者減少集中支付風險發生的因素；要有自保風險意識，規避中心本身應承擔的風險；要按照議事規則轉移風險，減少“問責”。

2、要對集中支付中風險的識別、防范、補救等方面進行有效管理。由于集中支付中業務環節多、資金支付量大，風險點多、風險隱蔽性強，依靠傳統經驗性的風險判斷、識別、防范的方法，會產生“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的情況，應創新工作方式方法，辯證施治，更加全面、整體、高效對其進行管理。

（二）因地制宜，完善日常工作機制和制度

支付中心在辦理集中支付業務時，日復一日重復地做審核、支付、結算等工作，其過程存在諸多潛在的操作風險。為了保證業務的安全運行，必須不斷完善其日常工作制度。

1、完善內部監督控制機制。支付中心要加強財政資金安全管理制度建設，尤其要加強財政資金管理關鍵崗位和風險點內部控制制度建設，加強財務印鑒、票據監管，資金撥付的申請、審核及賬務處理等環節都要嚴格按照程序辦理。進一步完善與財政、代理銀行等部門的稽核對賬制度，采取多形式、多層次的對賬，保障財政資金安全。實行定期輪崗制度，強化崗位責任督查制度。要添補措施，努力克服事后監督帶來的種種弊端，積極推進監督關口前移，切實做好規避資金風險工作。

2、完善預算單位報賬管理制度。要根據本地實際，分門別類制定包括費用報賬管理政策、地方補貼、獎勵政策在內的各項報賬管理辦法，辦法須操作性強，接“地氣”。

3、建立規避風險監督崗位。支付中心要在資金綜合股設置專門崗位從事規避風險工作，定期開展日常監督工作。一是不斷完善財政直接支付的后續監管機制，財政資金從國庫直接支付給供應商或勞務提供者后，支付中心必須采取措施對財政資金進行跟蹤：以電函等形式及時向收款人查問資金到位情況，發現問題，及時采取補救措施；通過網絡系統對代理銀行與人民銀行當日的清算票據進行及時監控，防止舞弊行為；對預算單位的財務進行事后監控。二是完善報告制度。監督崗位要及時發現和反饋集中支付執行中存在的風險問題，提出加強支付風險管理的政策建議，并積極配合單位及個人有效解決問題，保證監督崗位真正發揮控制風險的作用。

4、完善內部協調制度。一是要按照“相互監督，相互制約”的原則，科學設置崗位，明確崗位分工，強化資金安全責任；二是要落實好“不相容崗位實現分離控制”的要求，設計運行模式，理順業務流程；三是要協調內部各環節，各崗位間的監督口徑統一，保證工作的有序開展，建立“經辦—復核—審核—終審”的工作機制，防止出現權力過分集中的現象；四是要建立崗位互查機制，支付中心要圍繞財政資金安全這一工作重點，定期進行互查。著重突出支付中心審核崗位與資金崗位不定期互查，從制度保障、內外工作程序銜接及內控管理機制等方面進行檢查，建立健全資金安全管理長效機制，發現問題及時糾正，確保財政資金安全運轉。

5、完善日常維護制度。一是進一步建立健全網絡及軟件操作管理制度，重點放在操作人員應牢記自己的密碼，不得混用、互用、共用密碼；要增強防病毒意識，不得隨意使用外來軟盤、光盤和U盤，不得隨意對電腦硬盤的內容進行刪改；發現異常情況，應及時通知計算機管理人員處理。二是定期進行系統維護，采用計算機網絡控制風險，保證數據信息的安全可靠性；經常維護各種系統設備，時刻關注大平臺上的“清除緩存”模塊，疏理系統，使其正常工作。

6、完善審核監督評價機制。支付中心應結合當地財政工作的需要，建立審核監督評價體系，履行包括控制環境、控制措施、信息與溝通等的監督檢查，定期進行審核評價。要在實際工作中對機制進行不斷完善，使其更好地為風險管理目標服務。

（三）有的放矢，落實風險防控措施

按照國家的財政、財務內控制度要求，堅持問題導向，力爭從源頭上控制住風險點。

1、從預算單位的申請信息入手，著力加強基礎信息審核。一是預算單位提交的支付申請信息中的資金來源、預算科目、經濟科目、項目名稱、預算類型、摘要等與部門預算、用款計劃中的內容必須一致；二是政府采購需要單位提供由政府采購管理部門蓋章的政府采購審批單及原始發票，并核對其貨品及金額是否一致；三是收款人名稱、開戶行及銀行賬號必須填寫正確，不能錯位。

2、以需要辦理支出事項的原始憑證為突破口，重點把握真偽性、合理合規性審核。一是支出事項、開支范圍和標準須符合現行支出報銷政策規定；二是報銷手續須符合支付中心制定的《報賬管理辦法》規定。

3、從規范特殊支付業務做起，增加新的審核支點。首先，對大額支付業務、重點項目和特殊業務的資金支付，按照“機控重于人控”的原則，在進行系統設計時建立雙人經辦、分級授權、流程控制等機制，軟件系統應增加復核崗位，送相關責任人審核，審核環節操作不到位資金不能支付，從系統設計上給予控制，避免實際操作中繞過單位負責人審核而直接付款甚至違規支付現象的發生，降低工作人員的道德風險，確保財政資金的支付安全。

其次，按規定計提計工會經費、住房公積金。“八項規定”出臺后，單位財務更加公開透明，違紀違規現象得到了有效遏制。在銀行賬戶管理嚴格后，有的單位卻把工會賬戶當成了單位的“第二財務”，一些需要進行“技術處理”的支出很可能進入此賬戶，潛藏風險成為必然，提前防范十分必要。一是預算單位應按規定確定計繳基數和計繳比例。職工計繳月基數為：公務員單位（含參公單位）為“級別工資+職務工資+津補貼+保留津貼（78元）”之和；事業單位為 “崗位+薪級+績效+保留津貼（78元）”之和；計提比例為2%；在職人員、臨時人員照提，借用人員、退休人員不得計提，各單位不得多提多繳。二是加大對工會經費審核撥付力度。要充分汲取四川省內江市東興區財政局工會案教訓，各預算單位須按《工會法》的規定，開立法定對公賬戶，通過支付中心辦理的劃撥的工會經費只能進此賬戶，杜絕往任何個人賬戶劃款；工會經費先提后用；“單位行政補助收入”應從嚴把握，單位工會確需資金按照“一事一報”的原則由工會向單位行政打專題報告，須將活動方案報告清楚，行政審批后，據實劃款到單位工會賬戶，此款不得用于開支職工個人慰問、生日及節慶等福利方面的支出。三是支付中心在接受工會資金劃轉業務時，單位應提供計提工資花名冊或專項資金報告、工會專收據等；否則，中心不予辦理支付。四是糾正單位工會收支情況成為監督 “空白”的做法，要主動接受財政、審計等部門的監督檢查。類似的還有住房公積金管理，其執行計提比例是12%（僅在職人員），主要防止抬高計提基數計提計繳，變相提高職工補貼待遇。計提基數和其他管理事項參照工會經費。

再次，規范支付方式，盡最大努力規避責任風險。為了有效減少預算單位現金用量，一些地方規定：“在財政授權支付模塊下只能辦理小額現金取現業務，其轉賬支付業務（除公務卡還款使用轉賬外）一律通過直接支付辦理。凡需辦理匯兌支付業務的用直接支付方式辦理，不得用授權支付（小額現金）方式辦理支付”。 雖然，這條規定有悖于國庫集中支付的有些規定，束縛了預算單位自行支付的權限，但對嚴格財政管理和備用金額度核定大有裨益。如果在單位零余額賬戶開具轉賬支票，不但備用金額度不好核定，而且無法糾正單位凡事均以現金支付的不良習慣。目前，許多縣（市、區）都在嘗試這種辦法，強化對預算單位的現金管理。

在單位現金得到控制的同時，在授權額度較少的情況下，又會出現預算單位支付職工報銷費用時采用直接支付方式往職工個人名下“打”錢。支付供應商貨物和服務支出時，若收款方未開立對公賬戶，同樣會出現需往私人名下“打”錢的行為。中心在辦理上述支出事項如果把錢劃“飛”了，風險油然而生，因此，必須采取措施加以防范。

一是糾正主管單位對所屬單位的撥款支付方式，不得將資金直接支付到所屬單位負責人、報賬員及單位其他人的“卡”“折”上。一方面，所屬單位應在當地銀行盡量開設基本賬戶，接收財政撥款；另一方面，如果開戶不可能，財政應增加該主管單位的授權支付額度，需要對下屬單位撥款時，以現金支票方式分發到所屬單位。

二是針對無銀行賬戶一級預算單位的授權支付業務，要在國庫股（或支付中心）開設單位匯總零余額賬戶，解決無法開戶的一級預算單位用現金問題。其流程按直接支付方式劃撥資金到單位匯總零余額賬戶，再依據備用金額度開具低于或等于額度的現金支票交單位到銀行提現備用，同時應立即停止往單位財務人員名下劃款備用金的做法。

三是適當增加預算單位授權支付額度，將職工報銷的小額費用以現金支付。如果因單位備用金額度較少，多方申請無果，在無法受理結報單位職工的零星支出和供應商提供的小額貨物、服務支出時，由相關方出具付款委托書，支付中心方可受理轉“卡”“折”業務。

在辦理上述業務時，往往會遇到“財務信息不對稱”現象，即直接支付申請書信息與支出憑證中收款人信息不相符，應本著明晰雙方責任，化解財務風險的原則，由收款單位或付款單位出具付款委托書，支付中心方可辦理支付手續。

4、以強化部門預算執行為著力點，力爭用款計劃科學合理。堅持按預算辦理支出，盡最大努力督促預算單位要科學規范好本單位支出，精準預測好用款計劃，確保與實際支出有效匹配和統一。一是預算單位申報用款計劃應嚴格遵循“基本支出均衡、項目支出按進度”的原則，按月按進度申報用款計劃。申報時應充分考慮各種業務所需，提高計劃申報的前瞻性和科學性，防止計劃申報的隨意性和盲目性。二是財政部門在審核、批復用款計劃時，要對申報的用款計劃進行“考究”和分析單位是否存在冒報現象；一定要按申報的項目、金額據實批復，杜絕不分青紅皂白大砍半截；若因國庫資金不足，無法滿足用款計劃的需要，應配合預算單位重新修訂申報項目和金額，充分滿足重要支出的需要。三是支付中心在實際工作中應當本著“用款計劃可以累加使用，同類項目可打通使用”的用款原則，在受理業務時，把握以下三個大方面審核原則：基本支出與項目支出不能串用；商品和服務支出、資本性支出不得用于發放津補貼等工資福利支出；“五險一金”必須按規定用途使用。只有這樣才能使預算執行動態監控系統的項目有所減少，資金才能大體上專款專用。四是支付中心應針對“大平臺”預警提示的內容，及時向財政局支出股室反饋情況，支出股室及時采取科目調劑等方式，將長期掛賬的小額、多科目用款計劃予以調整，隨時保持支后用款計劃科目余額清零，同時也才會減少開具“支付令”有幾元、幾十元、幾百元的小額支出筆數，使預警提示減少和降級。

5、以嚴格崗位牽制為關節點，完善各崗位的互控機制。一是健全人員崗位設置，按照“分工合理、相互制約、配合協調”的原則，根據個人崗位分工不同，設置不同的工作崗位權限，避免一人多崗,杜絕辦理業務“一手清”。二是所有資金支付業務的操作過程必須由兩人及以上人員共同經手完成，實行“兩分開”的管理措施，中心復核崗位和經辦崗位職責按相分離制度設置，支付中心在銀行預留印鑒章分別由資金綜合股的復核崗和會計崗位分開存放。三是開具“支付令”者不得管理銀行印章。四是支付中心應配置機動人員，解決職工因事“缺崗”現象。在人員較緊缺、無機動的情況下，可以采取職工代崗形式，緩解職工因正常休（請）假，而無人辦理業務的問題：擬定對支付審核股審核崗位實行相互代崗，經辦審核崗位相互代崗，代崗期間做好《代崗工作日志》的登記工作，雙方當事人在《代崗工作日志》登記并簽字，替崗人以原崗人的身份進入操作系統，審核簽字為替崗人，代崗結束后，原崗位應及時更改“系統操作”密碼進行工作，《代崗工作日志》由股長保管，年終送交辦公室存檔。若出現風險，實行倒查責任。

（四）以人為本，加強隊伍建設提高人員素質

人是財政管理中最活躍、最具決定性的因素，是財政管理的第一資源。防范和管理財政資金風險工作的好壞很大程度上取決支付中心人員的業務素質和執業管理能力。因此，應從以下幾方面加強提高。一是從事國庫集中支付的工作人員必須是取得會計從業資格和會計員以上職稱的在編人員，不具備者不得從事支付中心工作；同時要有過硬的業務技能和較強的職業判斷能力，時刻應對和處理來自各個方面的報賬管理事項。二是開展多層次、多渠道培訓，促進工作人員不斷學習新知識，把握各項政策、法規和監管制度，努力提高支付中心人員業務素質和管理水平。在資金受理、審核、支付、清算、核算等各個環節嚴格控制風險，確保國庫集中支付中財政資金的安全。三是加強支付中心干部的反腐倡廉教育，筑牢思想道德防線。用科學的理論、先進的思想武裝中心職工頭腦，規范從政行為；要加強風險教育，增強干部的責任意識和拒腐防變意識，使中心職工成為知法守法、清正廉潔的模范。四是應當明確集中支付下的支付中心的經濟行為責任，并制定相應的法律規范，其操作規范應當細化，對審核處理程序和方法的規定應較為固定，減少審核操作的靈活性和主觀性。在執行《預算法》、《會計法》的基礎上，嚴肅違反財經法規處罰辦法，加重對不負責的執業人員的懲罰力度。五是營造支付中心良好的工作環境，各地要把防風險工作作為理順財經秩序、正風肅紀的重頭工作來抓，不斷強化對中心工作職責的宣傳，肅清來自各個方面的“噪音”；紀檢、監察部門要依法監督，提高執業管理水平，為凈化工作環境伸腰壯膽；支付中心要秉公辦事，廉潔從政，為不斷創造良好的工作環境作出自身努力。■

（作者單位：四川省達州市達川區區級財政國庫集中收付中心）

（本欄目責任編輯：阮靜）