城鎮職工基本養老保險制度改革時不我待

●鄭春榮/上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、副教授

城鎮職工基本養老保險制度改革時不我待

●鄭春榮/上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、副教授

11月16日，財政部、人社部等部委共同發布的《全國社會保險基金決算報告》，再次給我國城鎮職工基本養老保險制度敲響了警鐘：基本養老保險的繳費收入比基本養老金支出少855億元，如果沒有財政補貼、基金結余的利息收入，我國基本養老保險基金將陷入收不抵支的狀態。

一、養老基金入不敷出將成長期趨勢，應引起高度警惕

我國各級社保部門多次宣稱：“財政對基本養老保險基金的補助是列入財政預算的，財政對基本養老保險基金的補助等投入是基本養老保險基金的法定籌資來源之一。”似乎，有了財政補貼，養老基金收支相抵就徹底安全無憂了。這種看法至少存在兩個誤區：

第一，當前財政對養老基金的補助完全是被動的，不是制度設計之初作為有機組成部分鑲嵌到制度中去的。例如河北省在2014年初安排養老保險基金財政補貼140億元，結果實際補貼了160億元，大大突破了預算數，仍難以維持養老保險收支平衡，該省成為我國三個養老基金收不抵支的省份之一。因此，受制于我國養老保險制度的內在缺陷，財政在補助養老基金時存在被動性，影響了財政在其他民生事業的投入，甚至破壞了中長期的財政規劃。

第二，從長遠來看，隨著我國人口老齡化進程的加快，如果制度不改革，財政補貼將以很快的速度增長，由社保風險引發財政風險和經濟風險。例如，美國底特律市就是因為公共養老金危機引起城市破產的。在缺乏未來50年或70年養老保險精算預測的前提下，有關部門提出“現在養老基金完全是平衡的，是安全的”，可能誤導社會公眾，貽誤改革時機。例如2014年6月，中國社會科學院魏吉漳博士對養老保險歷史債務的測算結果顯示，以2012年為基準，社會統籌賬戶的隱性債務為83.6萬億元，個人賬戶隱性債務為2.6萬億元，合計86.2萬億元，是2012年GDP的1.66倍。盡管國內外學者對我國養老保險的歷史債務測算結果有所爭議，但債務規模均在幾萬億元以上。因此，一定要導言養老基金收支平衡、高枕無憂。

二、養老保險制度改革的三個重點

正如財政部部長樓繼偉同志在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》輔導讀本中所指出的，建立更加公平更可持續的社會保障制度必須遵循的基本原則，必須立足基本國情，以保基本為優選目標，防止高福利傾向，筆者認為，養老保險制度改革應注重保基本、重保險屬性以及適當降低費率。

（一）從理念上講，養老保險只應保基本

2014年，我國城鎮職工基本養老保險費收入為18726億元，如果算為一個稅種的話，那么其僅次于增值稅和企業所得稅，為我國第三大稅種。如此龐大的收入再加入3000多億的財政補貼以及利息收益，卻僅能供養養老金領取者8014萬人（而2014年，我國60歲以上的老年人高達21242萬人）。不能不說，我國的基本養老金總水平已經超過了支付能力。

綜觀世界各國，高福利制度往往建于經濟高速增長階段，存在盲目樂觀，最后難以維系，拖累經濟增長。法國在二戰后經濟高速增長階段建立了高福利制度。這樣的高福利制度卻帶來了種種問題，例如公共財政危機、增長危機和就業危機等問題，在過去十年，法國GDP增長率在1%至2%之間低位徘徊，法國的經濟社會發展面臨著嚴峻的挑戰。其福利體制缺陷使法國經濟陷入了“高稅收-高福利-高負債-高成本-高失業率”和“低投資-低效益-低增長”的惡性循環，高福利弊端引發的諸多問題多年來困擾著法國經濟社會發展。

展望今后一段時期，經濟增長放緩將是一個長期趨勢，經濟結構和產業結構調整步伐加快。以習近平同志為總書記的黨中央準確把握經濟發展大局，作出了我國經濟社會發展基本面長期趨好，但正處在從高速到中高速的增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段的重要判斷。在我國處于爬坡過坎的歷史關鍵期，發展是第一位的，如果社會保障耗費資源過大，勞動力成本控制不好，中國將落入“中等收入陷阱”，多代人努力功虧一簣。

（二）從設計原則講，養老保險制度要回歸“保險”屬性

我國養老保險制度走到如今的困局，喪失保險屬性是主要原因之一。

首先，保險的理念要求多繳多得、風險互濟。如果所有的參保人都想隱瞞繳費基數或達到15年最低繳費年限以后就停繳，以期望獲得更高的收益，那么養老保險計劃成為公共池塘資源，最終可能釀成養老金體系的崩潰；如果養老保險個人賬戶資金沒有領取完的可以繼承，領取完的由國家再另行支付，那么這種個人賬戶就失去了風險共濟的政策設計初衷。

其次，養老保險制度的設計應當使參保者的權利和義務關系緊密結合在一起。一般情況下，參保者未來可領取的保險金額度應當直接和個人的繳費水平或工作年限等條件相對應。在實踐中，各地政府對養老金待遇的計發和上調采取“托底限高”的方式，使得養老金差距不斷縮小，破壞了其保險屬性，嚴重挫傷了參保人的積極性，終使養老保險制度走向惡性循環。

第三，精算平衡是養老保險制度的核心。老年人所領取的養老金應當與其歷史貢獻相當，待遇水平不能過高，避免在職職工承擔過于沉重的繳費負擔，從而實現代際責任的合理分擔與制度的長期可持續發展。從本質上，養老保險制度是對當期的有限經濟產出在就業和退休人群之間進行分配。一個合意的分配方式應當在代際間達成平衡。養老金計劃政策制定或改革中很重要的一點是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現代際公正才能使代際關系更加緊密。

（三）城鎮職工基本養老保險制度要適當降低費率

著名的財政學家馬斯格雷夫和羅斯托在分析經濟發展階段與財政支出增長的關系時，突出強調了不同的經濟發展階段會導致不同的財政支出結構隨著經濟發展，在經濟發展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經濟發展提供社會基礎設施，如交通、運輸、環境、法律、教育等，這些投資對于處于“經濟起飛”階段的國家是必不可少的。只有經濟進入成熟階段，公共支出結構中的醫療保健、社會福利等支出才逐漸增加。我國經濟處于上升期，離人均GDP1.2萬美元的高收入國家門檻還有很長一段距離，經濟財政資源仍應偏重增長，謹防高福利。因此，我國的養老保險制度建設應盡心而為、量力而行，在保障老年人生活需求的同時，以提高我國競爭力為核心目標，追求發展型福利、積極型福利，把社會保險費率盡可能降低，避免影響企業競爭力和經濟活力。唯有經濟具有實質性增長，老年保障才有可靠、堅實的基礎。從另一個角度看，繳費率降低了，參保人的負擔降低了，繳費積極性提高了，對基金的增收也有幫助。

當前，我國包括養老保險在內的社會保險總費率超過了40%，在世界各國中屬于偏高水平，應降至30%以下，由此導致的資金缺口可以通過劃轉部分國有資本來解決。以往我國把部分國有股減持資金投向中國社會保障基金理事會，實際上并沒有真正解決社保高繳費率的問題，因為這些資金已經沉淀成養老儲備基金，遠水解不了近渴，無助于當前的收支危機。■

（本欄目責任編輯：阮靜）