加強(qiáng)政府預(yù)決算公開社會監(jiān)督的思考

●夏 俊

加強(qiáng)政府預(yù)決算公開社會監(jiān)督的思考

●夏 俊

今年是新《預(yù)算法》頒布實(shí)施元年,財(cái)政部在全國范圍組織開展預(yù)決算公開情況檢查,既是對新《預(yù)算法》貫徹執(zhí)行情況的一次例行檢查,更是一次及時(shí)有力的法制宣傳，對進(jìn)一步彰顯《預(yù)算法》在財(cái)政工作中的母法地位，加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必將產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。眾所周知，預(yù)算管理是財(cái)政的龍頭，透明預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政的基本標(biāo)志。一套完善的政府預(yù)決算，其實(shí)用貨幣單位詳細(xì)記錄了各級政府在一定時(shí)期內(nèi)的行政行為。對預(yù)決算進(jìn)行公開，實(shí)際上就是對政府的行政行為進(jìn)行公開。因此，加強(qiáng)對預(yù)決算公開的監(jiān)督，不僅是財(cái)政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)性工作，更是全社會所關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，必須借助強(qiáng)大的社會力量形成監(jiān)督合力。

一、以寬廣的視野看待社會監(jiān)督

黨的十八屆三中全會首次作出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的科學(xué)論斷，明確要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度；中共中央政治局通過的第一個(gè)全面深化改革的行業(yè)性文件也即是《深化財(cái)稅體制改革總體方案》進(jìn)一步明確，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。前不久召開的黨的十八屆五中全會社會再次強(qiáng)調(diào)建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度。縱觀近年來黨的歷次重要會議和全面深化改革的重大決策部署，都把財(cái)政放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的重要位置。新《預(yù)算法》頒布實(shí)施，為全面深化財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供了強(qiáng)有力的法制支撐，而預(yù)決算公開正是貫徹《預(yù)算法》的破冰之舉。那么，如何認(rèn)識社會監(jiān)督在預(yù)決算公開中的作用呢？筆者認(rèn)為，不僅要從社會監(jiān)督的實(shí)際效果出發(fā)，還要把它放在歷史唯物主義的群眾觀和當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大勢中加以把握。

（一）社會監(jiān)督是全面落實(shí)《預(yù)算法》的內(nèi)在要求

從《預(yù)算法》對預(yù)決算公開的規(guī)定來看，預(yù)決算公開的主體是政府部門，對象是全體社會成員，目的是規(guī)范約束政府的行為。透過《預(yù)算法》的立法原意，引發(fā)出三點(diǎn)思考：第一，既然預(yù)決算公開的對象是全體社會成員，那么向社會公開的意義何在？不僅是告之結(jié)果，更重要的是接受社會監(jiān)督。第二，對預(yù)決算公開的監(jiān)督，不能僅停留在是否公開、何時(shí)公開、公開什么等形式程序?qū)用妫仨毟雨P(guān)注財(cái)政資金安排使用的合法合規(guī)與效率效益，通過對預(yù)決算公開的實(shí)質(zhì)性審查，促進(jìn)政府部門行為自律。第三，對預(yù)決算公開的監(jiān)督，僅僅依靠政府部門體制內(nèi)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須引入第三方監(jiān)督——社會監(jiān)督，才能有效化解內(nèi)部監(jiān)督的缺陷。

（二）社會監(jiān)督是推進(jìn)依法行政的重要手段

黨的十八屆四中全會在依法治國的總體方略中提出，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，要求強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制。全面推行政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推行決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。從“公開”、“監(jiān)督”、“糾錯(cuò)”、“問責(zé)”這一系列關(guān)鍵詞中，可以發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯關(guān)系：公開是法治政府的標(biāo)配，是現(xiàn)代政府文明進(jìn)步的表現(xiàn)。監(jiān)督是達(dá)成公開目的的手段，糾錯(cuò)問責(zé)是監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用。監(jiān)督在建設(shè)法治政府中起著承上啟下的作用。沒有監(jiān)督，公開就是個(gè)擺設(shè)；沒有監(jiān)督，糾錯(cuò)問責(zé)就無據(jù)可依。因此，廣泛的公眾參與、有效的社會監(jiān)督，在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府中具有不可替代的重要作用。

（三）社會監(jiān)督是人民群眾主體地位的具體體現(xiàn)

《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。保障人民群眾對國家事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是憲法賦予的神圣權(quán)利。黨的十八屆五中全會明確：加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協(xié)商，依法保障人民各項(xiàng)權(quán)益，激發(fā)各族人民建設(shè)祖國的主人翁意識。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。”保障人民群眾的合法權(quán)益，既是《憲法》法律的強(qiáng)制性要求，也黨治國理政的根本理念。政府預(yù)決算事關(guān)人民群眾的切身利益，只有切實(shí)保障人民群眾對預(yù)決算公開的有效監(jiān)督，用人民群眾的評價(jià)來檢驗(yàn)政府行為的成效，才能將政府的行政行為與人民群眾的利益訴求緊密關(guān)聯(lián)在一起，才能保障人民群眾的主體地位得到充分體現(xiàn)。

二、積極發(fā)揮社會監(jiān)督的強(qiáng)大威力

在討論如何搞好社會監(jiān)督之前，必須對社會監(jiān)督的特點(diǎn)做一些分析：一是監(jiān)督主體的高度分散性。既有各個(gè)階層的公民個(gè)人，又有各種社會組織，甚至還包括政府部門本身。二是監(jiān)督內(nèi)容的隨機(jī)性。由于預(yù)決算公開內(nèi)容涉及的利益主體通常不具體，只有特定的利益主體對特定的公開事項(xiàng)會主動(dòng)給予關(guān)注，與每個(gè)人都有關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)反而不能引起關(guān)注。往往造成的結(jié)果是，從形式上看，該公開的都公開了，但卻沒有引起社會的廣泛關(guān)注，監(jiān)督更是無從談起，這樣的公開只是走了一個(gè)法定程序，沒有任何實(shí)質(zhì)性意義。三是監(jiān)督責(zé)任的非強(qiáng)制性。除非是被賦予特定監(jiān)督任務(wù)的專職機(jī)構(gòu)或者人員，一般社會公眾對公開事項(xiàng)是否行使監(jiān)督權(quán)，是自愿的、不確定的。基于社會監(jiān)督的上述特點(diǎn)，必須通過合理的制度安排，保障社會監(jiān)督在組織形式上更加有序，在功能作用上更加有效。

（一）人民代表監(jiān)督

人民代表代表人民行使民主權(quán)利，這是法律賦予的權(quán)利，也是一種責(zé)任。在預(yù)決算公開監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)借助人民代表接近群眾、參與決策的優(yōu)勢，通過他們將人民群眾分散的、自發(fā)的個(gè)體監(jiān)督收集起來，并按照一定的渠道反饋給相關(guān)部門。具體實(shí)施中應(yīng)把握好三點(diǎn):第一，要把對預(yù)決算公開的監(jiān)督，作為各級人民代表的一項(xiàng)常規(guī)性分內(nèi)職責(zé)。對一般社會公眾來講，對政府事務(wù)的監(jiān)督是一項(xiàng)權(quán)利，但至于是否行使這樣的監(jiān)督權(quán)，則沒有強(qiáng)制性的要求。而對于人民代表來講，則必須把這種監(jiān)督設(shè)置為責(zé)任，不監(jiān)督就是失職。只有樹立這樣的認(rèn)識，監(jiān)督才能落到實(shí)處。第二，預(yù)決算公開的主體必須與人民代表建立密切的聯(lián)系。每個(gè)部門要有若干名人民代表作為特約監(jiān)督員，一名人民代表也可以同時(shí)參與幾個(gè)部門的監(jiān)督，具體根據(jù)人民代表的數(shù)量和參與能力來確定。部門要及時(shí)主動(dòng)向人民代表報(bào)告預(yù)決算情況，提供相關(guān)的政策依據(jù)，建立例會制度，接受人民代表的咨詢，使人民代表能夠參與到項(xiàng)目論證、預(yù)算立項(xiàng)、資金分配的過程，與人民代表共同研究制定預(yù)決算公開的具體辦法。第三，人民代表要與人民群眾保持良好的互動(dòng)關(guān)系。人民代表要在所在的選區(qū)或代表的行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)搞好預(yù)決算相關(guān)法律法規(guī)和專業(yè)知識的宣傳普及，調(diào)動(dòng)人民群眾的參與熱情，培育他們的參與能力，并引導(dǎo)他們有序參與，及時(shí)將人民群眾的真實(shí)意圖和合理化建議反饋給有關(guān)部門，并督促這些部門及時(shí)回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。

（二）媒體輿論監(jiān)督

在網(wǎng)絡(luò)新媒體高度發(fā)達(dá)的今天，監(jiān)督的時(shí)空被無限地拓展了，可以說監(jiān)督無處不在、無時(shí)不在。利用媒體輿論對預(yù)決算公開實(shí)施監(jiān)督，可以最大限度地調(diào)動(dòng)社會資源，提高監(jiān)督的及時(shí)性、廣泛性、有效性。加強(qiáng)媒體輿論監(jiān)督必須突出“三性”：一是監(jiān)督渠道的多樣性。不同的社會群體對各種媒體關(guān)注的選擇性是有很大差異的，要采用政府網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視、專欄、宣傳冊、電子顯示屏、新聞發(fā)布會等多種方式，實(shí)現(xiàn)對全體社會成員的全覆蓋，使各個(gè)社會群體的人員都能夠通過自己喜愛的方式便捷地獲取預(yù)決算公開相關(guān)信息。二是監(jiān)督內(nèi)容的直觀性。不能將一大堆預(yù)決算報(bào)表和專業(yè)的文字說明在媒體上簡單地一放了事，要將這些枯燥無味的報(bào)表通過直觀生動(dòng)的圖形和形象化的語言表述出來，與黨和國家的大政方針政策聯(lián)系起來，與人民群眾的日常生活關(guān)聯(lián)起來，使一般社會公眾都能夠看出門道，說出道道，提起興趣。三是監(jiān)督主題的確定性。要引導(dǎo)社會公眾緊緊圍繞預(yù)決算公開這個(gè)主題開展監(jiān)督。既要讓人民群眾暢所欲言，把合理化意見建議原汁原味地反映出來，又要防止將監(jiān)督的內(nèi)容無限擴(kuò)大，甚至將媒體變成宣泄負(fù)面情緒的場所。

（三）專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督

所謂專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，主要包括各類會計(jì)(審計(jì)、律師)事務(wù)所、研究機(jī)構(gòu)、高校等具備專業(yè)知識的組織和人員實(shí)施的監(jiān)督。由于專業(yè)機(jī)構(gòu)熟悉《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)信息的獲取具有明顯優(yōu)勢。因此，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督，可以更加全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，有利于提高監(jiān)督的效率效益。專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方式主要有兩種：第一種是公益性的監(jiān)督。專業(yè)研究人員出于自己的興趣或者社會責(zé)任，就某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域或政府的某項(xiàng)重大決策，對預(yù)決算公開進(jìn)行有針對性地監(jiān)督，形成專題研究報(bào)告給相關(guān)部門，引起相關(guān)部門的重視；或者將自己的意見建議在相關(guān)媒體上公開發(fā)表，借此引起社會公眾的廣泛關(guān)注，調(diào)動(dòng)更多的民眾參與監(jiān)督。第二種是有關(guān)部門通過購買服務(wù)的方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督。這種監(jiān)督既可以是全面的全流程跟蹤監(jiān)督，也可以是就某個(gè)專題或者專項(xiàng)開展的監(jiān)督，既可以是簡單的程序性審查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，也可以是對預(yù)決算公開內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。委托時(shí)，委托部門應(yīng)當(dāng)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提出監(jiān)督的目的任務(wù)和時(shí)限要求，并提供相應(yīng)的監(jiān)督條件保障。由專業(yè)機(jī)構(gòu)站在第三方的公正立場上，對預(yù)決算公開情況進(jìn)行評估，并向委托部門出具評估報(bào)告。

三、建立健全保障社會監(jiān)督有效開展的配套制度

預(yù)決算公開是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要真正發(fā)揮好社會監(jiān)督在預(yù)決算公開中的作用，必須建立健全相應(yīng)的配套制度。

（一）公開報(bào)備制度

所謂報(bào)備，就是各級預(yù)決算主體，在實(shí)施預(yù)決算公開的同時(shí)，要向?qū)ｉT的部門辦理備案，也就是向這個(gè)受理報(bào)備的部門聲明“我已經(jīng)公開了”。這樣做的好處是，綜合監(jiān)督部門可以隨時(shí)掌握預(yù)決算公開的動(dòng)態(tài)，掌握監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)。一是報(bào)備部門。從當(dāng)前財(cái)政部組織的預(yù)決算公開檢查責(zé)任分工來看，這個(gè)報(bào)備部門可以確定為同級和上一級的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具體來講，政府預(yù)決算公開向上一級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案，部門預(yù)決算公開向同級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。在一個(gè)省的范圍，省轄市本級和由省直管的縣（市）級政府以及省級部門預(yù)決算公開報(bào)省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局備案，市轄區(qū)政府以及市級部門預(yù)決算公開報(bào)市財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案，縣（市、區(qū)）部門預(yù)決算公開分別報(bào)同級財(cái)政部門備案。二是報(bào)備內(nèi)容。凡是《預(yù)算法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開披露的內(nèi)容都必須報(bào)備，在報(bào)備的文件中應(yīng)當(dāng)包括公開的預(yù)決算目錄、公開的時(shí)間、地址以及相關(guān)的文字說明，對沒有在法定時(shí)間內(nèi)公開以及公開的內(nèi)容不全面、不明晰的，要詳細(xì)作出說明。三是報(bào)備受理。為提高報(bào)備的規(guī)范性與時(shí)效性，各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要建立預(yù)決算公開臺賬，設(shè)置一套報(bào)備的指標(biāo)體系，開發(fā)專門的網(wǎng)上報(bào)備系統(tǒng)。對未在法定時(shí)間內(nèi)報(bào)備的，能夠通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)預(yù)警；對于審核關(guān)系式未通過的，包括報(bào)備的內(nèi)容和公開的方式不符合要求的，及時(shí)督促有關(guān)部門補(bǔ)充完善。

（二）舉報(bào)受理制度

社會監(jiān)督的成效如何，主要看社會公眾反映的問題有沒有得到最終解決。基于這樣的考慮，對于社會監(jiān)督反映的問題，特別是反映給有關(guān)部門但沒有得到合理回復(fù)的問題，必須有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行歸口受理并分類處理，這個(gè)專門的機(jī)構(gòu)應(yīng)該與預(yù)決算公開報(bào)備的機(jī)構(gòu)相同。各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的網(wǎng)頁或舉報(bào)電話，并向社會公布，聲明其是預(yù)決算公開舉報(bào)的受理部門，詳細(xì)載明受理舉報(bào)的范圍及有關(guān)要求，對公眾反映的有關(guān)預(yù)決算公開方面的問題，按部門、問題類別逐一進(jìn)行登記。要采取月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)的形式，將社會監(jiān)督反映的問題，以及各相關(guān)部門的處理情況，定期向各部門通報(bào)，并在媒體上予以公布，形成監(jiān)督的閉合回路。

（三）隨機(jī)抽查制度

各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要按照管轄范圍或上級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的授權(quán)，對預(yù)決算公開情況組織隨機(jī)抽查。一是抽查的方式。根據(jù)各部門報(bào)備的資料，可以采取網(wǎng)上搜尋的方式，也可以采取到相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的方式，還可以將這兩種方式結(jié)合起來使用。二是抽查的時(shí)間。為提高監(jiān)督的時(shí)效性，對預(yù)算公開和決算公開的監(jiān)督應(yīng)分別進(jìn)行，一般應(yīng)當(dāng)選擇在預(yù)決算法定公開日的一個(gè)月以內(nèi)實(shí)施。三是抽查的重點(diǎn)。重點(diǎn)抽查主要經(jīng)費(fèi)量大的部門、反映問題較多的部門，人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，以及新出臺的政策法規(guī)貫徹落實(shí)情況。

（四）責(zé)任追究制度

沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究，便沒有真正的落實(shí)。對預(yù)決算公開方面存在的問題，必須依據(jù)《預(yù)算法》及有關(guān)法律法規(guī)，區(qū)分不同情況追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。對于程序性問題，比如未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向社會公開，凡屬于部門拖延和個(gè)人不作為造成的，要依法給予行政處分；對公開的內(nèi)容不完整、說明不清楚的，要責(zé)令補(bǔ)充完善，同時(shí)也要分清客觀原因和主觀原因，對于主觀上故意隱瞞的，要依法加重處罰。對于實(shí)質(zhì)性問題，比如社會監(jiān)督中反映的財(cái)政資金分配使用不合理、不合規(guī)，甚至違法違紀(jì)的問題，要啟動(dòng)財(cái)政檢查程序，查明問題真相，依法作出行政處罰；對于涉嫌違紀(jì)違法犯罪的，移交紀(jì)檢監(jiān)察司法機(jī)關(guān)處理。■

（作者單位：江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）