有效管控地方債務風險是深化財稅體制改革的重要挑戰

●林 江/中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授、博士生導師

有效管控地方債務風險是深化財稅體制改革的重要挑戰

●林 江/中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授、博士生導師

黨的十八屆三中全會提出了全面建立現代財政制度的要求。在此基礎上，黨中央還專門出臺了《深化財稅體制改革總體方案》。筆者認為，所謂現代財政制度，其內涵之一就是要建立公開透明的預算管理制度，要讓納稅人清清楚楚、明明白白地交稅，而政府也要在納稅人的監督下謹慎理財，用好政府錢袋子里的每一分錢。然而，要實現這個目標，不可回避的問題就是處理好中央與地方的事權與財力之間的關系。換言之，要讓地方政府為老百姓做事，提供優質的公共服務，中央政府需要讓地方政府掌握足夠的財力，姑且勿論現行的分稅制是否合理，在現行分稅制下如何處理好中央和地方的事權與財力之間的關系已經成為自2014年以來我國財稅體制改革中難啃的“硬骨頭”。

事實上，包括廣東省在內的多個省區不斷在探索如何理順事權與財力之間的關系，然而，由于事權的劃分非常復雜，加上這些事權還需要在中央和地方之間、不同層次的地方政府之間進行分配，使得這項改革不太容易取得突破性的進展；此外，關于財力的討論，由于涉及分稅制改革下相關稅種的收入在中央和地方之間的分成比例，也涉及是否需要取消一些稅種和增加另一些稅種。況且隨著人們法治意識的不斷增強，自然會對為什么要增加新稅種提出質疑，更有甚者還提出要實行徹底的分稅制，即取消共享稅，保留中央稅和地方稅，屬于中央稅的稅種收入地方政府一分錢不要，而屬于地方稅的稅種收入則中央一分錢不拿，故2014年對于分稅制改革的討論尚處于起步階段。綜上所述，2014年我國財稅體制改革討論的聚焦點之一是中央和地方事權與支出責任的劃分，以及地方財力的分配。筆者認為，這個問題固然復雜，但是之所以迄今為止還沒有重大突破，還有另一個重要原因，那就是地方政府的債務風險該如何評估和化解，這個問題還沒有得到根本的解決。

2010年國家審計署曾經對全國的地方債進行了審計，發布的數據是，截止到2010年6月底，政府負有直接償還責任的債務為10.4萬億元；2013年審計署又進行了一次地方債務的摸查，公布的數據是，截止到2013年6月底，政府負有直接償還責任的債務接近20萬億元。當然，如果以債務除以GDP計算，我國地方債務的風險尚處于可控的范圍，更重要的是，只要中國經濟能夠持續維持7%左右的發展速度，我國經濟依然在世界范圍內獨領風騷。加上“一帶一路”作為國家戰略的實施，過剩的國內產能依然能夠在國際市場上找到機會。更重要的是，中國產品能夠以較優的價格和性能比在東南亞、非洲等國家和地區受到歡迎，加上亞投行等輔助性設施的幫助，相信中國企業走出去的同時，還會吸引一大批有相當質量的外資企業走進來，從而讓地方經濟得以可持續增長。

但是，問題來了，要吸引外資企業走進來，除了地方政府要不斷提升治理水平，包括實行負面清單和施政清單管理，營造一個與國際接軌的營商環境外，基礎設施的建設仍然必不可少，但從事基礎設施建設的資金來自何方？事實上，盡管20萬億元的地方債務風險尚處于可控水平，但是如果中央政府出于對地方政府債務風險的考慮而對包括地方投融資平臺在內的地方債采取“一刀切”的辦法，估計地方政府就難以尋找到合適的渠道為基礎設施建設進行融資。例如，2014年年末，國務院發布64號文明確規定地方政府不能再依托地方投融資平臺進行舉債，已經建起來的地方投融資平臺也需要定期清理完成。可問題是，地方部分大型在建項目已經與銀行簽訂了貸款協議，只是貸款必須分期分批到賬，如此就陷入兩難局面：按照64號文的要求，如果完全撤銷地方投融資平臺，勢必造成地方政府違約，商業銀行有權追責；但是如果按照貸款協議進行接收銀行貸款，其實就形成了地方新增債務，明顯違反了64號文的要求。怎么辦？中央政府需要給這些“老項目”或者在建項目予以暫緩實施64號文的待遇嗎？此舉是否會削弱64號文的政策功效？甚至會否削弱剛剛于年初生效的新《預算法》關于地方政府舉債只能采取發行地方政府債券等法律條文的效力？這都是必須思考和斟酌的問題。

另外，關于地方政府債務風險衡量的定義，中央有關部門也作出了修改。例如三年前，按照舊版的定義，華南地區某主要城市還處于地方債務風險的警戒邊緣，可是如今按照新版定義，該城市的地方債務忽然得到了較顯著的改善，已經再也不是債務風險較高的城市了。究其原因，可能與中央有關部門修訂了地方債務風險衡量的定義有關。換言之，當中央有關部門把相關地方債務分類為經營性政府債務、非經營性政府債務、準經營性政府債務時，地方政府就會想方設法在把盡可能多的地方債務歸類到經營性政府債務之中，導致地方政府債務風險驟然下降。其實，筆者個人并不太相信只是兩三年的光景，一個城市的債務風險和環境會發生如此大的變化。

再者，新《預算法》規定，只有省級政府才有資格發行地方債，省級以下政府必須通過省級政府的渠道向財政部申請發債額度和指標，在額度和指標內進行發債。該條文固然是為了有效控制地方債務風險，可是問題也是存在的：計劃單列市因為享受省級經濟管理權限，其有資格發行地方債券，而省會城市則由于只屬于副省級城市，其要發債的話還必須納入省政府的指標和額度計劃之內，然而一個省擁有多個地級市，如果都有發債的意愿，那么能夠分配到省會城市的額度會有多少呢？結果可想而知。那么，是否可以申請讓省會城市也可以擁有單獨發債權呢？站在中央政府的角度，如果批準某個省會城市擁有單獨的發債權，另外省會城市也來申請，該如何處理？如果都予以批準，那么是否需要修改預算法呢？還是預算法條文是一回事，政府審批又是另一回事，如此一來又如何實現依法治國呢？最后，當人們紛紛指責地方政府坐視房地產價格飆升，不應受制于土地財政之際，中央政府提出地方政府應該認真研究公私合作（PPP）的模式，即充分利用民間資金來解決基礎設施建設的投融資來源問題。可是，在過去的2014年里，盡管財政部也推出了30多項PPP的示范工程，可是效果并不十分理想，主要原因是民營企業和民間資金對于投融資項目的回報率是有要求的，這有別于政府一般而言從非營利的角度來看待基礎設施建設。如何把政府的意圖和民間社會的想法結合起來，需要在基礎設施的投融資體系改革問題上進行創新，而目前地方政府恰恰缺乏創新的意愿和勇氣，通常是等待中央政府給予紅頭文件式的認可和支持。如何通過擴大對外開放來倒逼包括地方投融資體制的改革和創新，是新常態下我國深化財稅體制改革，建立現代財政制度的一項重要挑戰。

（本欄目責任編輯：尹情）