淺析中美輪胎特別保障措施案
——基于《入世議定書》第16條

劉依伊（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

淺析中美輪胎特別保障措施案
——基于《入世議定書》第16條

劉依伊
（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

《中國加入世界貿易組織議定書》第16條規定的特定產品過渡性保障機制作為中國加入W TO時所做的重要承諾，對中國的對外貿易糾紛產生了很大影響。本文從中美輪胎特保案出發，以第16條條文本身為依據，圍繞“快速增長”、“一個重要原因”和“必要限度”三個主要爭議點展開論述，分析了本案中國敗訴的原因，總結經驗教訓，并對中國未來在W TO起訴和應訴提出建議。

中美輪胎特保案；《入世議定書》第16條；主要爭議點

自2001年中國加入WTO以來，中美商貿溝通就成為了兩國關系的重點話題。中美間的經濟交流既有互利共贏的合作，也有不可避免的貿易摩擦。在本案發生前，美國布什政府就曾對我國發起過6起特保措施調查。但由于美國國際貿易委員會（以下簡稱 ITC）和布什總統的否決裁定，這6起案件最終均未采取特保措施。因此可以說，本案是奧巴馬執政時期中美貿易保護第一案，也是啟動 WTO爭端解決程序解決的第一個針對中國產品的特別保障措施（以下簡稱特保）案件。[1]

中國在加入WTO時，曾做出幾項承諾，其中一項就是《入世議定書》第16條規定的為期12年的特定產品過渡性保障機制。該條規定，當中國產品進口的快速增長，造成WTO其他成員國國內產業的實質損害，且這種快速增長與損害構成因果關系時，WTO成員國可以對中國采取必要措施。本案的幾個主要爭議點也就是圍繞這一條展開的。

一、案情簡介

2009年4月21日，美國鋼鐵、造紙和林業、橡膠、制造業、能源、聯合工業和服務工作者國際聯盟請求對中國出口美國的乘用車和輕型卡車輪胎產品發起特保調查。ITC于2009年4月24日接受申請展開調查。根據美國《1974年貿易法》第421節(以下簡稱“421條款”)，ITC認定中國輸美輪胎的“快速增長”（“increasing rapidly”）擾亂了美國輪胎市場，是造成美國國內輪胎產業實質損害的重要原因。

根據《入世議定書》第16條，中國承諾可對原產于中國的產品采取特保措施。2009年6月29日,ITC建議美國在現行進口關稅的基礎上加征懲罰性關稅。2009年 9 月11日，時任美國總統奧巴馬隨即做出裁定，決定在原有關稅（3.4%－4.0%）的基礎上連續3年加附加稅。該從價稅稅率第一年為35%，第二年為30%，第三年為25%。

2009年9月14日，中國認為美國做法不符合《入世議定書》第16.1、16.3、16.4、16.6條和GATT 1994第1.1條、第 2.1(b)條的相關規定。根據《關稅及貿易總協定（1994）》（以下簡稱GATT 1994）第23.1款、《關于爭端解決規則和程序的諒解備忘錄》（以下簡稱DSU）第1條和第4條以及《保障措施協議》第14條，中國要求與美國進行磋商。2009年11月9日，雙方的磋商在瑞士日內瓦進行，但最終未能解決糾紛。

2010年1月19日， DSB根據中方要求成立了專家組。2010年3月12日，歐盟、日本、中華臺北、土耳其和越南要求作為第三方保留參與此案的權利。2010年12 月13日，專家組裁決報告認定美國采取的輪胎特保措施沒有違反《入世議定書》第16條、GATT 1994第1.1條和第2.1(b)條規定的義務，駁回中方的起訴。

2011年5月24日，中國不服專家組的裁決，向DSB提出上訴申請。2011年9月5日，上訴機構公布最終裁決，維持專家組的裁判，認為進口自中國的輪胎確實造成美國相關產業的實質損害，認定美國采取的措施符合WTO相關法律的規定。

二、主要法律爭議點

中國對美國就此爭端主要有7條指控要求專家組查明。針對《入世議定書》第16條來說，本案爭議最大、最為重要的是以下三條。由于本案經過專家組和上訴機構的兩次裁決，所以下文將會圍繞這三條指控，從專家組和上訴機構的角度分別分析各方觀點。

（一）關于“快速增長”（“increasing rapidly”）的認定

1. 專家組報告

中方認為，最大的增長出現在2007年和2008年這一觀點具有誤導性，掩蓋了2008年的實際增長量是歷年來最小的這一事實。2008年增長率的顯著下降不能說明進口自中國的產品是“快速增長”的。此外，中國主張專家組應當引入進口自其他國家產品的平行數據，以及逐年的數量變化。

對此，《入世議定書》規定的是考慮進口自中國的產品是否是在絕對的或相對的基礎上“快速增長”。專家組認為，對數量增長的考慮應該覆蓋整個調查期限，中國只關注最近一段時期即2008年是不合理的。并且在調查的年份內，這種增長是在前幾年增長基礎上的增長，不能因為后一年增長率低于前一年就不是“快速增長”了。[2]此外，經專家組調查發現，中國產品連年增長，相對的他國產品則較為穩定。總之，專家組不贊成中方觀點。

2. 上訴機構報告

在上訴期間，各方對“快速增長”問題又做了進一步的細化，主要圍繞以下三個方面展開：

（1）對最近時期進口產品增長（most recent import increases）的爭論

中國認為，對“增長”（“increasing”）應考察最近時期（the most recent past/the most recent period），即2008年。在本案中，專家組和ITC均未能正確分析最近時期，并且都沒有解釋為什么2004-2008年整個5年調查期限就能決定進口產品是“正在增長”的。

美國回應，第16.4條并沒有明確規定調查當局有任意選擇調查時期的自由裁量權，即他們無權決定是否考察最近時期，且ITC指出最高的“數量增長”和“總值增長”就出現在2008年。

上訴機構認為，不能將第16.4條和第16.1條理解為只限定考察調查期末期的進口數據，而應當是反映近段時間合理可信的進口趨勢。從絕對增長和相對增長兩方面來說：專家組考察了2004-2008年的絕對增長數據和2005-2008年的逐年增長率，發現涉案輪胎最大的增長就出現在調查期末期的2007年和2008年，故絕對增長方面是存在“快速增長”的；ITC則進一步考察了相對增長，從美國國內消費（市場占有率）和國內生產來看，與其他國家產品進口相比，也存在2007年和2008年的最大增長和“快速增長”。所以，上訴機構不同意中國觀點，維持ITC對“快速增長”的認定。

（2）對進口增長率（rate of increase import）的爭論

中國認為，對第16.4條中的“快速”（“rapidly”）一詞，調查當局應當將關注點放在進口產品的增長率上，單純從“快速的”（“with great speed”）或“急劇的”（“swiftly”）來理解具有誤導性。“快速”一詞是相對的，含有比其他產品增長更快的意思，因而應引用增長率進行評估。并且，2008年的增長率是下降的，不能說明增長就是“快速”的。

美國回應，專家組對“快速”的解釋不只是“急劇的”或“迅速的”（“quickly”），還有“處于一個加速的增長率”（“at an accelerating rate of increase”）。“快速”一詞也不是一個相對概念，不意味著“更急劇”（“more swiftly”）、“更迅速”（“more quickly”）或“更快速”（“with greater speed”）。此外，ITC是從數量和價值兩方面考察增長率，發現根據市場占有率和國內生產率，“兩個最大的逐年增長”出現在2007年和2008年。

上訴機構同意專家組的裁決，一年增長率的下降不能排除整個考察期的“快速增長”，不論是相對增長還是絕對增長，即使ITC的調查期限被限定在2008年，雖然低于2007年，但也不意味著2008年的進口沒有“快速增長”。[3]

（3）對上下文中的進口增長率（rates of import increases in context）的爭論

中國認為，“快速”是一個相對概念，調查期限早期的情況實際提供了一個“上下文基準”（“contextual baseline”），來決定后期的增長是否快于早期。中國還控告，在市場占有率和國內產量雙雙下降的2008年，專家組和 ITC均未能做出足夠的解釋為什么繼續認定增長是快速的。

美國回應，“快速增長”一詞無需強調整個調查期都“處于一個加速的增長率”。美國解釋到，ITC將逐年增長率和每年增長率都納入評估范圍，已經就絕對增長和相對增長給出充分合理的解釋。在整個調查期期間，進口量都呈現出一種“清楚的不間斷的向上的趨勢”。

上訴機構認為，根據第16.4條，調查當局需要評估一個足夠近期的進口趨勢，2008年的下降不能排除整個調查期的“快速增長”，尤其是第16.4條涉及絕對增長和相對增長兩方面。因此，上訴機構不贊同將2008年的增長率和調查期前期的增長率進行比較。

（二）關于“一個重要原因”（“a significant cause”）的認定

即快速增長的進口是否是實質損害的一個重要原因（即“因果關系”），關于《入世議定書》第16.4條中“重要原因”的具體定義。美國國內法《1974年貿易法》第421節是否“本身”（“as such”）違法。[2]

1. 專家組報告

（1）對“如此”因果關系（“as such” causation）的爭論

中國認為，專家組回避了真正的問題——是否“作用”（“to contribute”）需要的條件沒有“原因”（“to cause”）嚴格。中國不認為“重要原因”必須是唯一的，同時也不認同“重要原因”意味著快速增長必須是造成市場擾亂的“最”重要原因。

專家組并沒有認為“重要原因”必須是唯一原因。專家組在最終報告中已經清楚闡明第16.4條“原因”的含義以及它與“作用”的關系——“作用”沒有“原因”嚴格，“原因”可以單獨造成損害，“作用”需要多種因素共同導致結果。對于“最重要原因”或“更重要原因”，專家組在最終報告中做了相應修改和添加腳注。

（2）對“應用的”因果關系（“as applied” causation）的爭論

中國認為，①專家組首先應對“重要原因”的進行更進一步的解釋，一是解釋“重要”的意思以及區分“一個重要原因”和“一個原因”；二是將對“重要原因”的解釋應用到每一個裁決中，并寫明為什么中國產品進口是一個“重要原因”而不僅僅是“原因”。②當存在著其他原因時，不能僅將快速增長認定為損害的原因，而應該清楚界定快速增長程度與損害程度之間的關聯性。③美國輪胎市場分為三個等級，美國國產輪胎屬于第1等級，中國產輪胎屬于第2、3等級，二者之間的競爭微乎其微。④造成損害還可能包括其他原因，如工廠關閉、美國生產商也從中國進口輪胎、美國汽車行業不景氣和消費需求改變、非涉案進口等等。

對此，專家組回應道，①“重要原因”是對第16.4條特定的因果關系標準的簡寫，它們將就相關段落進行修改，明確表明“重要原因”是“重要的”或“顯著的”。②關聯性分析不是一個精確的概念，要求精確評估進口產品變化程度和損害程度之間的關聯是不切實際的。只要調查機構認定進口上升和損害變化之間的一致性，再結合其他原因，是可以認定“重要原因”的。③三個等級并無明確界限，且涉案進口產品和國產產品的競爭程度雖有不同，但二者并非不同輪胎，故不能說競爭是微不足道的，因此無需就中國要求做出其他更改。④專家組進行逐條分析后認為，美國的實踐證明關廠是進口損害的后果，生產商進口輪胎只占涉案輪胎的小部分，因而生產商并不是主動放棄低端產品市場；在需求下降的同時，中國輸美涉案輪胎產品仍在增加，因而需求不是造成損害的原因；美國并未將非涉案產品進口的影響包括進涉案產品進口中，美國的分析已將二者區分開來；對于中國提到的其他因素，由于中國沒有進行明確論證，專家組不予審查。[2]

2. 上訴機構報告

（1）解釋

中國認為，第 16.4條對“重要原因”的判定有比WTO其他協議更為嚴格的因果關系標準。第16.4條要求進口快速增長和國內產業實質損害之間具有一個“特別強有力的、實質的和重要的因果聯系”（“particularly strong and substantial causal connection”）。第16.4條要求更嚴格的因果聯系標準是因為特保措施實際上是以歧視性方式對“公平”交易采取限制性措施。

美國認為，專家組已在第16.4條明確解釋了“一個重要原因”的含義。美國不認為《入世議定書》的判定標準更嚴格，因為特保措施并不是“不可預見的發展”導致的“緊急行動”。《入世議定書》對于損害界定的門檻也是低于《保障措施協議》的（“實質損害”之于“嚴重損害”）。

上訴機構按照《維也納條約法公約》規定的條約解釋的規則做出說明，“重要”（“significant”）通常意味著“重要的”、“顯著的”；“原因”（“cause”），是指進口增長和國內產業狀況之間的關系；“一個”（“a”）表明進口只是導致實質損害的原因之一；“以致”（“so as to”），即“從而”（“in a manner that”），是指只有在“快速增長”時才會導致實質損害。綜上，進口的快速增長是造成國內產業實質損害的一個重要的或顯著的原因。上訴機構也不認為《入世議定書》比WTO的其他協議更嚴格，在涉及其他協議的案件中，上訴機構已將因果關系標準解釋為“真實、實質的因果聯系”（“genuine and substantial relationship of cause and effect”），因此這個標準是高于“一個原因”的。[2]并且根據上訴機構對其他案件的解釋，在《保障措施協議》中出現“嚴重損害”（“serious injury”），其標準實際是高于《入世議定書》中的“實質損害”（“material injury”）。關于中方將“一個重要原因”解釋為“一個特別強有力的、實質的和重要的因果聯系”，上訴機構認為《入世議定書》的宗旨和目的是提供臨時救濟，因而中方的解釋是錯誤的。

（2）分析的范圍

中國認為，調查當局還應從競爭狀況、進口與損害之間的關系和其他因素進行分析。

上訴機構認為，第16.4條沒有明確規定確定因果關系的方法，因此調查當局享有一定程度的自由裁量權，應做個案分析。上訴機構同意分析競爭狀況和進口與損害之間的聯系是必須的，因為進口產品只有與國內同類產品發生競爭時，才有可能成為實質損害的一個重要原因。[2]關于造成實質損害的其他因素，上訴機構認為需要進行“非歸因”（“non-attribution”）分析，即將其他因素與涉案進口產品區分開來，不把其他因素歸于涉案進口產品中，并且進口產品與國內產品的競爭不是微不足道的情況下，才能確定涉案進口產品是否是造成損害的一個重要原因。

（三）關于特保措施是否超出“必要限度”（“extent necessary”）的認定

美國、中國和專家組關于美國采取的特別保障措施是否超出了“必要限度”的爭論在專家組報告中有所體現。

中國根據《入世議定書》第16.3條認為，WTO成員在采取特保措施時必須限定在“必要限度”之內，“只有”（“only”）和“必要”（“necessary”）強調了任何限制都應當“嚴謹地定義和正確的看待”（“narrowly defined and properly focused”）。并且這項條款必須聯系上下文使用，即只有當中國輸美產品的快速增長是造成實質損害的一個重要原因時，美國才能在“必要限度”之內實施救濟。中國認為美國的行動違反了《入世議定書》的規定，其原因有二：一是美國沒有明確說明中國產品進口的“快速增加”是導致市場擾亂的一個“重要原因；二是即使美國的特別救濟符合第 16條的其他內容，也不符合第16.3條的規定，因為該救濟措施沒有限定在中國進口產品快速增長造成市場擾亂的范圍內。中國聲稱，美國采取的特保措施實際上還將造成市場擾亂的其他因素囊括在內，而不只是因為中國輸美輪胎的快速增長。

美國同意《入世議定書》下的救濟只能適用于中國輸美產品快速增長造成的實質損害。美國不認為ITC建議將關稅施加在國內產業所有損害上。實際上ITC的決定已經給出了進一步證據說明采取的救濟只適用在市場擾亂是由中國進口的快速增長造成時。

專家組首先贊同了中國觀點，認為一項救濟確實應當限定在市場擾亂是由涉案進口產品快速增加的范圍內。隨后，專家組援引上訴機構對美國線管案的裁決，上訴機構認為采取保障措施應當考慮其他影響因素，即《保障措施協議》中規定的“非歸因”可以用來界定“必要限度”。但本案中，《入世議定書》并沒有就“非歸因”做出相應規定，因此本案就不能參照美國線管案的裁決。并且也沒有任何原因可以表明，沒有對進口產品快速增加和其他造成市場擾亂的因素進行區分就一定會產生救濟過度。相反，中國必須承擔舉證責任，證明美國的特保措施超出了“必要限度”。中國做出這樣的舉證也是有可行性的，專家組也列舉了舉證方式，但中國并沒有做出證明，也沒有提供任何評估的方式。所以，中國的主張是無力的，專家組否定了中國關于“必要限度”的抗辯。

三、簡要評論

時至今日，中國在入世時，承諾的《入世議定書》第16條——12年特定產品過渡性保障機制已于2013年年底失效，本案本身已不涉及執行問題，輪胎特保措施已于2012年9月26日期滿終止。在接下來的時間里，中國雖不會再發生同等規模同等影響的特保案件，但由于《入世議定書》的“先天不足”，它就像懸在中國頭頂上的達摩克利斯之劍，時刻可能對中國企業造成困擾。[3]這場敗訴的官司雖然給中國遺留了許多負面影響，同時也指明了中國在加入 WTO第一個十年之后未來的路該如何走，對中國企業的發展和中國政府的應對有莫大的啟示。

（一）中國敗訴的原因

1.《入世議定書》第16條是此案中方主要的法理依據，但它的不完善注定導致中國的敗訴。第16條對關鍵概念的界定、實施特保措施的條件等均規定不明確，尤其是在“快速增加”、“因果關系”、“實質損害”、“其他因素”等重要考查要點的用語上過于一般化和含糊不清，這就使中國的抗辯空間極為狹窄，而給美方在條款解釋方面卻留有極大的自由裁量的余地。并且《入世議定書》對這些概念的規定與 WTO一般性保障措施制度存在重大差別，第1款中的相關規定實際上切斷了《入世議定書》與《保障措施協議》和GATT第19條之間的直接聯系。[4]此外，《入世議定書》第16條只允許了外國針對中國產品造成市場擾亂時能對華采取特別保障措施，卻未規定中國對外國造成的實質損害能做出同等的行為，這本質上也是權利義務不對等，是中國企業對外發展路上的一個陷阱。

2.對 WTO框架下的法律條款無法精準把握。由于語言的差異性，作為非英語母語國家，中國在對WTO相關條款的理解和翻譯上與歐美國家存在差異，即使是條約協議等的官方中文版本實際也是無法做到與英文版本完全一一對應的。并且WTO的許多理念、用語和內容是源于歐美國家的法律，與中國的法律體系本身就存在很大差異，中國加入WTO時間尚短，對這些條款不能適應不能靈活運用也是可以理解的。

3.中國本身的應訴準備也不充分，缺乏必要的應訴技巧。縱然中國對外開放為時尚短，對WTO爭端解決機制下的糾紛還沒有老道的處理經驗，但在本案中仍有些疏漏是在中國力所能及的范圍內可以解決的。例如，對“必要限度”的舉證責任中方沒能認真履行，致使在這一點上的主張是沒有足夠的證據支撐的。又比如，一味圍繞快速增長與實質損害這一方向進行申辯，是否過于拘泥，是否當此路不通時可以換一個角度思考問題。例如運用發展中國家的差別和優惠待遇原則，承認不同國家之間經濟發展水平存在很大的差異，在磋商時充分考慮發展中國家的特殊性。[5]

（二）對中國未來在WTO爭端中的建議

1.中美輪胎爭端發生之后，2009年9月在與美國磋商無果的情況下，中國將爭端提交WTO爭端解決程序的同時，也對美國發起了白羽雞肉和電工鋼的反侵銷和反補貼調查，隨后美國也將這兩件提交到了DSB。筆者認為，中國發起的這次“反攻”只是治標不治本的一種臨時性對抗性的措施，可以理解為是與美國的一場“貿易戰”。這種頻繁的互相設立貿易壁壘的方式，實際上也是貿易摩擦的一種表現，最終還是會對中國對外經貿的穩定和安全造成威脅。中國仍應該在爭端解決機制下尋求糾紛解決的正當途徑。

2.《入世議定書》的先天不足已經給中國造成了不小的困擾，即使第16條已經期滿，它也給中國在處理與國際接軌問題時敲響了警鐘。經過WTO近14年的歷練，中國已經掌握了足夠的經驗，這種經驗不僅要運用到現有的國際經貿關系中，在未來與別國訂立新的條約或者加入其他國際組織時，中國也應當做好充分的準備。這種準備不止包括對條約協議本身的全面理解、明確解釋和靈活使用，也包括對外國語言的熟練掌握、對外國國內法和國際法深入了解、對涉外人才的大力培養以及對中國國內法律漏洞的填補和完善。

[1]李娟. “美國對華輪胎特保案”述評——以WTO相關規則為參照系[J]．法商研究，2010，(1):3-11．

[2]楊國華. WTO的理念[M]．廈門：廈門大學出版社，2012. 178-185．

[3]黃志瑾．中美輪胎特保案專家組報告評析——敗訴的啟示[J]．世界貿易組織動態與研究，2011，(2): 48-56．

[4]陳衛東．對華貿易救濟的爭端解決與后續執行——以中國起訴案件為重點[EB/OL]．http://www.dwto.net/_d276423793.htm，2013-11-03．

[5]周全利．中美輪胎特保案的法律問題研究[D]．北京：對外經濟貿易大學，2011．17-18．

A Brief Analysis of United States-Measures Affecting Imports of Tyres from China——Study on“Protocol on the Accession of China”Section 16

LIU Yi-yi
（School of Law, Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China）

The transitional product-specific safeguard mechanism of China's Accession Protocol was made an important commitment when China joined the WTO. Now the Section 16 of this Protocol has been exerting significant effects on China's foreign trade disputes. Based on the tire safeguard case and Section 16, this paper illuminates three main points at issue: the meaning of "increasing rapidly", "a significant cause" and “extent necessary”. And at last, this paper analyses the reasons of failure, and proposes some advice on China’s lawsuits under the WTO.

the US "tyres measure" case; China's Accession Protocol Section 16; main arguments.

劉依伊（1990-），女，碩士研究生，研究方向：國際公法.

D922.29

A

2095－414X(2015)02－0065－05