市民化進程中的農民安置社區管理研究——以蘇州為例

◎ 申雯雯 侯愛敏 姜 彬

一、農民安置社區的內涵與特征

社區是“由居住在某一個地方的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會地域生活共同體[1]。農民安置社區是當前城鄉一體化背景下，由政府規劃、興建的動遷農民集中生活的居住區。農民安置社區是工業化、城市化所催生的新型社區形態，具有三個顯著特征：一是由于房東經濟成為動遷農民經濟適應的關鍵環節，安置社區往往租住著大量的外來人口，安置農民只是社區居民的一部分；二是由于滾動式的開發，原有的血緣和地緣為主的社會網絡被打破，安置社區的居民往往是一區多村和一村多區的重新組合；三是這類社區居民在生活方式、行為習慣等方面仍保留許多農村社區的特征，但在社區形態、物質空間組織、管理模式等方面逐漸向城市社區靠近，因此是一種過渡性的社區。

從我國新型城鎮化戰略格局來看，農民安置社區是推動農民完成市民化的主要依托和重要載體。這類社區的硬件與軟件配置，在很大程度上影響到農民市民化進程，進而影響到城鎮化質量乃至城鎮化的整個推進過程。從硬件上來看，當前發達地區的農民安置社區已可以做到與城市社區不相上下；主要的差距出現在軟件上，尤其是管理模式的差別。在當前有關安置社區的研究中，鮮少關注到如何從農民市民化的需求出發，設置適應該類社區獨特特征的管理模式，以至于在實踐中要么照搬城市社區管理模式，要么放任不管，非但無助于推動動遷農民原本就漫長、痛苦的市民化進程，反倒時常成為矛盾、混亂的根源。

本文選擇城市化水平高且農民安置社區建設工作起步早、發展快、規模大、類型多的國家城鄉一體化改革試點城市——蘇州為例，歷時半月，對不同區域、不同類型、不同建設年代的數十個農民安置社區開展了廣泛的調研與訪談，首先系統地總結了蘇州多年來在農民安置社區管理方面源于基層、充滿地域特色的模式創新經驗，同時結合安置社區的獨特特征及其管理需求的分析，深入分析了當前存在的突出問題和面臨的挑戰，進而提出了針對性的對策建議。

二、蘇州農民安置社區管理創新經驗

起步早、發展快，是蘇州農民安置社區的突出特點。上個世紀80、90年代，蘇州就通過大力發展非農經濟，以就業為導向，引導大量農民進入鄉鎮居住。2001年前后，蘇州市一些富裕的鄉鎮出現了小規模的“農民集中居住”試驗，并取得了可喜的成績[2]。2003年蘇州開始大力推進“三集中”，農民集中居住工作在全市大規模開展。2008年，隨著城鄉一體化改革的加速推進，以“三集中”、“三置換”為路徑的農民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45萬多戶、136萬多農民實現了集中居住，即將動遷的數量預計也不下百萬。也就是說，農民安置社區將成為200多萬農民市民化的基本依托①。作為全省和全國的城鄉一體化綜合配套改革試點，蘇州的農民安置社區管理，在實踐中探索出了豐富的經驗，這些源自基層、地域特色鮮明的管理模式創新，對其他類似地區的農民安置社區管理具有重要的借鑒意義。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社會組織、社區成員是社區治理的三大主體，也是社區建設的共同推動者[3]。目前，國外城市社區管理的模式大致可以分為三種類型，即自治型管理模式、行政主導型管理模式和混合型管理模式[4]。傳統的以政府為主體的自上而下的治理模式并不能適應具有過渡特征的農民安置社區管理的需求，而安置社區管理的主體又是自治能力較弱的農民，這又決定了當前安置社區的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此蘇州的農民安置社區多采用混合型的管理模式。

蘇州結合自身實際選擇了混合型的社區管理模式并在實踐中總結出的“政府主導、市場運作、農民參與”的多元治理主體模式，就是一種較為理想的模式：它既能實現政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動，整合各類社會管理資源，又能提高基層社會管理效率。具體的操作模式以工業園區蓮花三社區的管理模式為例：該社區管理上以社區黨組織為核心，社區居委會為主體，鼓勵動員社區全體居民參與，積極培育社區民間組織、構建業主委員會，發揮物業管理在社區建設中的積極作用，貫徹民主自治方針，充分調動了社區居民群眾建設城市社區的熱情，為社區居委會工作減負，同時也形成安置社區向城市社區轉型的合力推動形式，加快了社區轉型進程。

（二）管理平臺——強化社區公共服務平臺建設

鄰里互助友愛是和諧社區建設的重要內容，居民交往可以化解居民內部矛盾，促進和諧社區的建設。然而，隨著失地農民原有的地緣、親緣關系的逐漸割裂，新的業緣關系遲遲沒有建立起來，缺乏融入城市社會生活的社會支持系統為安置農民的社會適應和心理適應帶來的諸多困難[5]。為進一步創造適合鄰里交往的社區公共空間，蘇州在安置社區管理中突出社區的公共服務功能，著力促進居民間的交往。

蘇州農民安置社區的“一站式”服務中心建設標準高、內容服務廣，一般設有社區辦公、物業管理、衛生服務站、文體活動設施、幼兒園、警務室、社區商業等基礎設施，有的社區還專門建了供居喪葬嫁娶、宗教信仰等所需的場所，并組織開展了豐富多彩的群眾性文化活動，通過提供再就業服務、社會保障服務等途徑培養居民對社區的認同感和歸宿感，促進農民文化觀念的轉變，引導居民主動參與社區建設，調動居民參與社區管理的積極性，促進社區居民間交往，緩解社區居民的矛盾。

（三）管理組織——依托原村居組織進行社區管理

農民由血緣、地緣關系向契約關系的轉變不可能一蹴而就，在這一過渡進程中不能按照契約型的城市社區來進行管理。在蘇州，凡是依托所在地的村或社區原有的自治組織進行管理的農民安置社區，基本上都相對平穩和諧、矛盾較少；而按照城市社區模式管理的，則出現了較多問題。在較為成功的安置社區中，有些依托由村委會改制而來的社區居委會管理，有的直接由原所處村的村委會負責日常管理，并將以前農村常用的“鄉親式”管理與社區現代管理相結合，實踐證明非常適用處于過渡階段“農轉非社區”。譬如，蘇州規模最大的農民安置社區——高新區陽山花苑，為更好的實現社區管理，社區內黨員干部走進70%家庭，“鄉親式”管理嫁接現代社區，充分發揮原有鄉親鄰里間相互熟悉、便于溝通的優勢，居民參與社區管理的積極性也得到提高，信息反饋更及時，社區服務更能適應市民化進程中人的需求。

三、蘇州農民安置社區管理面臨的問題與挑戰

盡管蘇州在農民安置社區管理方面已經取得了一些成績，然而由于起步早、推進太快、規模持續增大等突出特征，加上缺乏成功經驗可借鑒、沒有成熟理論可以遵循，在“摸著石頭過河”的發展過程中，也暴露出了諸多問題。

（一）安置社區歷史遺留問題多，增加管理難度

首先，由于不同區（縣）的安置政策差距，引發動遷農民物業收入、集體經濟分紅以及福利水平的分化，加上村集體經濟基礎的不同以及村民福利與原村集體經濟密切掛鉤的制度安排，一方面造成了同一社區不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，會激化居民內部矛盾、導致社區凝聚力不足、社會融合困難等問題；另一方面，利益的聯系導致安置農民只重視與原村的關系、不在乎與社區的關系，大多數村民都不愿意遷戶口，戶口還在原村，使得住戶分離的現象十分嚴重，不僅造成了社區管理的盲區，還影響社區公共服務經費分配額不合理、責權利和人財物難以有效對接、社區向心力不足等問題。

其次，房東經濟的發展惡化了居民的生活環境。一是因外來租戶流動性大、人員素質不齊，與本地居民之間因生活習慣等不同而時常爆發各種矛盾，惡化了社區的治安環境。二是大量的外來租戶，對社區的公共服務和基礎設施造成了巨大的壓力，使社區管理人員往往疲于應對。三是為了增大租房收入，許多居民往往把自行車庫、汽車庫等配套設施改為生活住房，供老人居住或出租，不僅造成消防等安全隱患，還使社區顯得更加擁擠、雜亂

（二）居民人口構成復雜，自治能力弱

居民參與是衡量社區自治水平的重要指標，沒有居民的廣泛參與很難把社區自治提高到一個新水平，也很難形成社區建設的良好局面[6]。農民安置社區居民來源廣泛，居民素質參差不齊，受多種因素約束，居民主動參與社區管理是一個普遍的薄弱環節。一方面，安置農民的行為習慣、思維方式仍受小農意識的影響，自我管理意識薄弱。不少農民自我封閉，不愿意與鄰里交往，居民之間很難有協商合作和共同行動，這使社區居民的自組織能力更加被嚴重弱化[7]。其次，居民主體意識缺乏，參與意識淡薄。農民在市民化進程中缺乏對自己身份的認同，對社區沒有形成歸屬感，認為社區的建設和管理是政府的事情；不少外來人口更是認為自己只是租住于此，沒有責任和義務參與社區治理。

（三）社區管理機構設置不規范，專業化水平低

大多數農民安置社區建立了社區居民委員會，但由于缺乏規范，實踐中引發諸多問題。首先，在人員構成上，許多社區無視農村原有熟人社會的特點，引入諸多外來的、缺乏農村生活經驗的社區干部，導致外來的社區干部不認識不了解動遷村的居民，不熟悉農村風俗的年輕大學生與老齡人口比例偏高的居民群體溝通困難；其次，在社區管理和服務職能設計上，缺乏邊界、分工不明、針對性不足是普遍問題，社區居委會普遍存在“大包大攬”的現象既要承擔行政性工作又需要處理瑣碎的社區服務，一定程度上使得居委會疲于政府的行政性事務，而消弱了居委會自治組織本身的管理職能；在制度規范上，往往對動遷農民的種菜、養殖、燒香拜神等習慣的延續采取簡單的一堵了事，激化了不少社會矛盾。

（四）物業管理機制不健全，資金壓力大

目前，蘇州的農民安置社區物業管理，基本上采取政府主導模式，由政府成立或者聘請物業公司進行物業管理，資金主要來源有兩種渠道，一是財政全額支付，二是由原村集體經濟或社區股份合作社承擔。第一種渠道存在低效率問題，譬如一些社區干部反映因房屋維修需要幾百元的經費支出都要層層打報告審批。第二種渠道也存在公平性的矛盾，在集體資產基本固化量化、民主意識越來越強的今天，集體經濟若需要持續不斷地拿出越來越多的錢保障社區基本運轉，勢必影響壓縮群眾的分紅比例，難免引發社會矛盾。政府主導的物業管理模式，一方面“行政化”色彩濃重，且物業管理人員缺乏管理經驗和專業知識，也影響了物業管理的規范化水平[8]，效率低下；另外，導致安置農民過于依賴政府，物業管理意識淡薄，拒不繳納物業費。并且，隨著居民對生活質量的要求不斷提高，加之房東經濟帶來的對各類設施的超負荷使用，物業管理的成本越來越高，而隨著房屋折舊帶來的維修資本需求也越來越大。

四、以人為本健全和完善農民安置社區管理體制

動遷農民走出土地、離開熟悉的生活環境和集體，進入陌生的城市，需要一個過程來適應新的生活和生產環境，接受新觀念，遵循新規則。在這個過程中，社區是他們的主要依托。因此，這類社區的管理，不能照搬城市社區的管理模式，而是應吸收城市社區和傳統農村社區優秀的管理經驗，在人員配置、功能設計、工作方式、制度規范等方面開展以人文本的精細化設計，以滿足社區內部處于市民“化”進程不同階段的居住人群的需求，協助他們順利適應并融入城市生活。

（一）完善安置社區綜合管治制度

首先，要加強戶籍登記，按照“人戶一致”原則，將戶口仍保留在原村的遷入到居住地，而安置農民在原村級集體組織中享有的股權保留。其次，建立流動人口社區化管理和服務體制，積極探索流動人口與社區居民共同管理社區事務的新機制。治安管理方面對出租屋實行門牌式登記管理，并對工作單位進行登記；鼓勵成立流動人口自我管理組織，參與社區事務管理，促進流動人口融入社區。

最后，建立科學的社區財務管理制度，推進“政經分離”。一是，要將社區公共管理與公益性事業經費、群眾福利與社會保障等支出納入到統一的預算管理，全部由財政安排專項撥款，淡化社區股份合作社的行政色彩，使政社完全分開，互不干涉，各司其職。二是，要統一各項社會福利的發放標準、支出管道和發放方式，淡化“村籍”概念。可推廣相城區“戶籍平移”的做法，按“就高不就低”的原則，首先在社區、鎮層面統一各項社會福利的內容、范圍和水平，并統一由鎮政府通過居住社區發放，原村不再直接發放公益福利。在兼顧地域差異和地方財力的前提下，可逐步探索在區（縣）的層面統一，并最終實現在全市的統一。

（二）理順社區管理組織結構

著力構建以居委會為基礎，社區工作站和社區服務站為平臺，其他社會組織和社區居民廣泛參與的社區管理體制，各司其職，推動農民安置社區向城市社區轉變。

社區居委會是基層群眾性自治組織，不同于城市社區，安置社區居委會的工作職能，應將協助農民向市民轉化中的經濟適應、社會適應和心理適應作為工作重點，不承擔具體行政事務；社區工作站是基層政府的派出機構，承接和履行政府延伸到社區的公共管理和公共服務職能，人員由基層政府任命不得與居委會人員交叉，這樣便于居委會剝離行政管理職能，真正避免當前居委會不斷膨脹、職能糾纏不清、運轉成本越來越高但效率低下的問題；社區服務站，主要提供養老、托幼服務、衛生服務等社會化服務，應鼓勵以政府出資向社會組織購買服務的方式，為居民提供更精細化、人性化的服務。培育各類社區民間社團、居民自組織等等民間組織，在資金和場地方面給予幫助和支持，推進“柔化治理”，減少因剛性治理對社區帶來的摩擦與傷害。民間社團，對進城農民具有強大的吸引力，容易讓失地農民找到歸屬感，它們不僅豐富了社區居民的閑暇生活，凈化了社區氛圍，更重要的是連接了居民的社區情感，營造了社區中具有“趣緣”性質的公共空間，這對于培育居民們的社區公共參與意識、提高農民市民化進程中的社會適應、心理適應、文化適應十分有利。

（三）加強社區工作者隊伍建設

農民安置社區工作者最主要的服務對象是正處于“市民化”進程中的農民，因而安置社區社會工作人員建設應有其獨特性，在政策、人員數量和配置上，要適應社區居民的人員構成、規模、來源、區位、就業結構等特點。在人員數量上，可按吳中區規定即按照社區人口的1.5‰配備社區工作人員②，其他市縣不得少于該比例；在人員結構上，管理團隊應由老中青組成，避免過度年輕化，以應對老齡化日益嚴重的安置社區管理需求。管理人員來源上，應由城市社區干部、原村莊干部與精英、專業化的社區管理人士或大學生共同組成，依靠熟悉城市社區運作的人員來吸收城市社區優秀管理經驗，依靠原村干部與村內精英人才來滿足農民社會適應的需求，依靠年輕的專業人才來吸收最新社區管理理論，引導社區未來發展方向。并且為提高社區工作者的職業化和專業化水平，要定期開展社區工作人員培訓工作。

（四）規范社區物業管理制度

健全安置社區物業管理體制，規范物業管理工作思路、方法手段和運行機制，既是為居民創造良好的生活環境的迫切要求，也是給予他們廣泛社會認同和更多人文關懷的重要體現[9]。

首先，規范物業服務的內容和標準，創新物業管理模式，制定符合農民安置社區特點的物業管理政策和條例，推進物業管理與農民市民化進程相結合[10]。打破目前政府“全包”式物業管理格局，鼓勵以市場化價格吸引專業化物業管理公司入駐，政府在財政上給予補貼。

第二，安置社區的物業管理，要堅持走居民自治道路，成立業主大會，選舉產生其執行機構——業主委員會。根據蘇州市的有關文件規定安置社區前三年的物業管理費由政府承擔，從第四年起逐步由安置戶全額承擔，為避免出現居民拒交物業費，物業公司退出社區而造成社區物業管理空白的現象，業委會應發揮其職能，加強對居民的宣傳，樹立正確的物業消費服務觀念。

第三，基于農民生活習慣的延續性，強制改變農民生活習慣，反而會引發矛盾，因此在社區管理規范制定上要充分尊重居民現階段的需求，譬如：針對目前自行車庫、汽車庫普遍被作為老年人、租客的居住地的現象，與其為了安全、衛生等需要強制整改以至沖突不斷，不如在設計上對車庫進行改造，使其滿足居住所需的功能和安全、衛生需求；針對農民的戀土情結重、喜歡在綠化帶種菜的習慣，可以適當壓縮綠化帶的面積，辟出一定面積的菜地供人們閑暇時享受耕種之樂。

注釋：

①數據來源：蘇州市委農村工作辦公室“三農動態”.

②數據來源：進一步加強城鄉社區建設和管理的意見. 吳委發[2012] 9號.

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[9]何利松,周徐胤.“農轉非”居民安置小區物業管理：現狀、問題與對策——基于杭州市的調查與思考[J],中國物業管理.

[10]趙向標.透視深圳“村改居”物業管理模式[J].中國物業管理,2013(07):77-79.