以政府改革推進社會治理體制創新

文/孫濤

以政府改革推進社會治理體制創新

文/孫濤

政府在社會治理體系中居于主導地位，在從傳統社會管理體制向現代社會治理體制轉型中，存在社會治理主體行政化、治理工具單一化、治理力量碎片化等突出問題。創新社會治理體制，要通過轉變政府職能、改革組織結構、優化運行機制等五個方面的系統改革更好地發揮政府的主導作用，逐步實現社會治理體系和治理能力現代化。

政府改革；社會治理；服務型政府

黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理體制、改進社會治理方式，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。中國目前處于經濟社會迅速轉型時期，傳統的政府包攬一切的社會管理體制已不能適應時代發展要求，需要政府在社會整合、社會控制、社會協調、社會服務、社會保障等方面進行一系列改革，更好地發揮政府在社會治理體制中的主導作用。

一、政府在社會治理體制中的定位及職能分析

恩格斯在《反杜林論》中指出“一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的。”[1]（P198-199）我國正處于現代化過程中的現實國情、歷史形成的政府強勢地位以及居民對政府的依賴性決定了我國社會治理中政府的主導地位。現實當中，政府的主導

作用體現在政府依據執政黨所制定的路線、方針、政策，維護社會公平公正，協調社會各方利益關系，完善社會治理體系，保持良好的社會秩序，維護社會和諧穩定等各個方面。具體表現為，第一，制定社會治理體制改革和創新規劃；第二，保證社會治理的財力投入；第三，制定和完善社會治理的法律、法規和政策；第四，培育發展各類社會組織，發揮社會力量的協同治理作用。

二、社會治理體制創新中制約政府主導作用發揮的因素分析

（一）社會治理主體行政化，國家擠占社會發展空間

在傳統社會管理體制下，政府是社會管理的唯一主體，既是社會管理的首要責任人，也是社會風險的最后承擔者，出現社會矛盾后沒有緩沖地帶。時至今日，具有強烈全能主義色彩的政府不僅主導社會治理，甚至替代了社會自身的管理，政府機關“獨擋一面”卻能力不夠，職能轉變不到位并且“包攬過多”，政府對社會治理事務的包攬壓縮了社會力量和市場力量參與社會治理的空間，導致市場和社會對政府的依賴性過強，生長和發展空間無法拓展，難以有效參與社會治理和提供公共服務。具體表現在，社會組織作用發揮不夠，公民參與社會治理不足，民主黨派、高校及科研院所、企事業單位的能動性尚未充分發揮，社會自治和自組織能力不強。城鄉基層居民自治組織大部分日常工作是完成上級政府部門交辦的任務，自治功能嚴重萎縮而行政職能不斷膨脹。

（二）政府行政理念轉變不到位，職能定位不夠準確

社會治理理念屬于社會意識層面，具有一定延續性和滯后性。傳統社會管理理念經過長期積累和沉淀逐步深入人心，“官本位”、“政府本位”、“權力本位”思想依然不同程度存在，束縛和制約著社會治理體制創新進程。具體來看，一是片面認為加強社會治理就是擴張政府權限。部分地方以創新社會治理為名隨意增加人員編制，延伸組織體系，擴大事業單位，招聘財政開支的“協管”人員，造成政府機構和財政供養人員規模擴張。二是經濟發展導向和利益為先的取向。部分地方錯誤地認為經濟發展能解決所有問題，把社會治理當成經濟發展的附屬物，認為如果經濟建設搞好了社會治理自然就會好，否定了社會治理相對獨立的地位和存在價值。三是僵化的穩定觀和對社會秩序的片面理解。一些領導干部還存在嚴重的管控和防范思想，認為社會治理就是通過控制、強壓和硬卡等方式來“管住社會”，服務意識淡薄，沒有把工作重點放在保障人民群眾基本權益上來。

（三）政府治理方式不夠科學，治理工具單一化

從社會治理方式來看，目前社會治理手段還在一定程度上延續了過去的“人治”傳統，習慣于運用自上而下的行政體制控制社會，難以適應紛繁復雜的利益格局，具體來看，一是政府重管制、輕服務，管理手段單一落后。傳統社會管理剛性手段運用較多，柔性手段運用較少，呈現出運動性、簡單化和突擊性傾向，在“維穩”理念的指導下，社會管理方式常異化為“暴力手段”和“經濟方式”，造成政府與公眾關系緊張和政府公信力下降，經常陷入“經濟方法不好用、行政方法不能用、思想教育不頂用、法律方法不會用”的尷尬境地。二是現代管理方法和信息技術的作用尚未充分發揮。政府對包括社會化手段（如志愿服務、社區服務、家庭作用）、市場工具（如憑單制、特許經營、財政補助、用戶付費）及現代管理學（如績效管理、質量管理、流程再造）等在內的現代管理技術和方法的運用還不夠。三是注重事后彌補而疏于事前預防。一直以來的社會管理注重出現問題時被動進行治理的環節，危機預警系統及社會監測體系建設滯后，難以及時、全面、準確地掌握社會發展動向、發現社會問題。

（四）行政體制改革滯后，社會治理力量碎片化

政府自身職能轉變不到位、上層建筑滯后于經濟基礎發展已成為制約我國社會治理創新的體制性障礙。一是區域分割問題。不同區域之間缺少有效的信息溝通以及靈活的跨區域合作的協同治理機制，尤其在公共安全、環境治理、食品藥品監管、社會保障等急需區域協同合作治理的重點領域，多元共治格局往往難以形成。二是部門分割和多頭管理問題。在“條塊結合”的地方政府管理體制下，同一領域的社會事業既分屬于相應層級的政府，又分屬于上級主管部門，這種雙重從屬關系帶來了低水平重復和條塊之間的矛盾和沖突。三是城鄉分割導致的差異性待遇和區別對待。我國二元社會結構通過一定的制度安排賦予不同區域及不同社會群體以不同待遇，人為制造的社會不平等影響了社會穩定，導致了城鄉之間發展的巨大鴻溝和農村社會治理滯后，加大了社會治理的運行成本。

（五）社會治理配套措施不足，支持體系建設不到位

在配套措施建設方面存在三方面突出問題，一是法制建設落后，現有法規零散而不成體系，在社會治理方面存在的空白點較多，許多法律只做出原則性規定而缺乏嚴密的可操作程序。二是執法隊伍素質有待提升，現有社會治理中有法不依、執法不嚴、執法不力等執法不規范現象大量存在，執法人員“不作為”甚至縱容包庇等問題也時有發生。三是財政體制不合理，上下級政府之間事權財權不對稱，以投資性財政支出體系為主的財政體制制約了公共財政目標的實現，財政支出的公開性和透明度較低，政府預算約束軟化問題突出，中央財政對落后地區和農村地區的財政支持還需要進一步強化。

三、社會治理體制創新中政府改革的路徑探析

（一）轉變政府職能，實現從管制政府到服務政府的轉變

建設服務型政府是行政體制改革的突破口和切入點，也是創新社會治理體制的題中應有之意。建設服務型政府要加強社會治理發展戰略、規劃、政策、標準的制定和實施，合理縮小和分解政府管理權限和范圍，把不該由政府承擔或政府管不了的職能轉移出去，政府職能“越位”的應當“退位”，政府職能“缺位”的應當“到位”，政府職能“錯位”的應當“正位”，將主要精力轉移到社會治理和公共服務上來。深入推進“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，充分發揮市場機制的作用，為社會力量成長和發揮作用提供發展空間。創新社會治理體制，建設服務型政府，要在科學發展觀的指導下，實現政府治理理念的轉變，重點強化政府在社會治安綜合治理、社會保障、收入分配、勞動就業、人口與環境治理、公共衛生服務、食品藥品監管和公共救助機制等七個方面的關鍵職能。

（二）改革組織結構，實現從全能政府到有限政府轉變

合理的政府組織結構是行政權力高效運行的基礎，要按照政府組織機構和人員編制科學化、規范化和制度化的要求，優化政府社會治理領域組織機構設置、職能配置和工作流程。具體來看，一要合理劃分中央與地方事權關系，實行合理分權。十八屆三中全會提出要加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。二要積極穩妥地推進職能有機統一的大部門體制改革。按照行政體制改革和創新社會治理體制的總體要求，穩步推進大部門制改革，對職能相近、管理分散的機構進行合并；對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構進行調整；對職能范圍過寬、權力過分集中的機構進行適當分設，逐步建成科學合理、順暢高效的大部門制行政機構體系。[2]三要推進地方政府改革。十八屆三中全會提出，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。要鼓勵和支持地方政府結合本地實際情況完善便民服務中心、行政服務中心等綜合服務平臺，繼續深化社會治理“窗口機構”改革。繼續推進鄉鎮機構改革，重點推進經濟發達鄉鎮行政管理體制改革試點工作，提升其社會治理和公共服務能力。

（三）優化運行機制，實現從權力政府到責任政府轉變

創新社會治理體制，要逐步實現政府運行向規范有序、公開透明、便民高效的方向轉變，健全和完善政府運行的協調機制、決策機制和監督問責機制。在協調機制方面，要以建設“整體性政府”的思維為指導改善政府聯動、協同機制，根據社會治理事務的性質和行政權力的類型，明確劃分社會治理事務的權責歸屬，形成統分結合的聯動模式，提高政府快速有效地解決社會問題的能力。在決策機制方面，進一步健全科學民主的決策制度，不斷提高政府決策水平。合理界定政府各部門的決策權限，完善決策咨詢機制、決策參與機制和決策信息機制。社會治理中的重大問題決策要充分聽取社會各界的意見，堅持調查研究與集體決策制度。建立健全決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度，保證行政決策的科學性和嚴肅性。[3]在監督問責機制方面，健全行政權力制約和監督體系，做到有權必有責、違法要追究、用權受監督，確保權力在陽光下運行。完善行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。

（四）改進治理方式，實現從傳統政府到現代政府轉變

在改進政府社會治理方式方面要著力做好四項工作。一是引入現代治理技術，實現治理工具多元化。改變以往主要依靠行政手段進行管、控、壓、罰的社會管理方式，更多地通過民主的方式、服務的方式，采用平等的溝通、對話、協商等辦法解決社會治理難題。引進市場化、社會化等手段提高社會治理和公共服務績效，實現社會治理工具多元化。二是采用現代信息技術，實現社會治理精細化。推動社會治理信息化進程，充分發揮互聯網和現代信息技術在社會治理中的作用，繼續推廣社會治理綜合信息平臺建設，盡快形成全面覆蓋、動態跟蹤、功能齊全的社會治理綜合信息系統。三是完善預警機制，發展政府戰略管理能力，建設有預見性政府。通過整合政府體制內的咨詢機構、調研機構和統計機構，組建正式的社會發展和社會問題監測機構，編制社會發展檢測指標體系，實時診斷社會運行的總體態勢，預測社會發展的變化趨勢，預警社會穩定的臨界點，對可能出現的問題或危機及時做出預測，將問題或危機消滅在萌芽狀態。四是推進依法行政進程，提高社會治理法治化水平。[4]依法行政是政府履行各項職責的基本理念和根本準則，其關鍵是政府要按照法律規定的權限和程序來行使權力、履行職責。通過對行政權力的規范和制約防止行政權力的濫用或異化，保證政府社會治理權力的正當有效實施。

（五）完善治理格局，實現從政府本位到社會本位轉變

完善社會治理格局，要順應“多中心治理”的發展趨勢，大力培育和發展社會組織，推進社區建設，拓展公民參與社會治理的渠道。一要著力培育和發展社會組織，把社會組織發展納入經濟社會發展規劃，為社會組織發展和開展活動創造條件，建立與我國經濟社會發展水平相適應、結構優化、布局合理、功能到位、作用顯著的社會組織發展體系。二要推進社區建設，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制、服務體系和運行機制，合理配置和利用社區資源，加強社區自治組織能力建設，使城鄉基層自治組織成為協調利益關系、化解社會矛盾、保障居民安居樂業的有效載體。三要拓展公民參與社會治理的渠道，促進政府與公眾合作。探索公民參與社會治理的機制和途徑，為公民參與社會治理創造條件，引導公民依法理性有序參與社會治理，逐步形成人人參與、人人共享的良好局面。

[1] （馬克思恩格斯全集）第20卷[M] .北京：人民出版社，1971.

[2] 李建華.深化改革 加快建立中國特色社會主義行政體制[J].求是，2013，（1）.

[3] 王瀾明.改革開放以來我國六次集中的行政管理體制改革的回顧與思考[J] .中國行政管理，2009，（10）.

[4] 孫濤.社會治理研究的五個視角——兼論其存在問題與發展趨勢[J] .北京行政學院學報，2015，（1）.

D63

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2015.05.017

山東省哲學社會科學規劃2014年青年項目（14DGLJ10）；山東省法學會2014年度法學研究課題（SLS（2014）G20）；青島市2014年度哲學社會科學項目（qdskl1401093）研究成果

孫濤，中共青島市委黨校講師，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生，研究方向：政治社會學。

責任編輯 解梅娟