領導干部違背科學發展觀的問責機制研究

周 維

（重慶大學 公共管理學院，重慶 400044）

所謂領導干部問責制就是指為加強領導干部行使公共權力行為的控制和監督，構建負責任的政府和政治體制，使領導干部依照有關法律、法規規定的職責、權限和程序，在自己的職責范圍內，對自己的行為及其后果，向任命他們的上級和社會公眾負責的責任追究制度。2009年6月30日，“關于黨政領導干部問責的暫行規定”頒布實施，這是加強反腐倡廉法規制度建設、完善領導干部行為規范的重要舉措，對于加強領導干部的管理和監督，增強領導干部的責任意識，更好地貫徹科學發展觀，具有重要意義。

1 領導干部問責制的完善對科學發展觀戰略的實施意義重大

黨的十八大把科學發展觀確立為黨的指導思想，主要有三方面根據與意義：①科學發展觀回答了當代中國實踐提出的重大問題，為全黨提供了行動指南；②科學發展觀極大推進了馬克思主義中國化、時代化、大眾化，形成了中國特色社會主義理論的新體系；③科學發展觀經受了實踐的檢驗和證明，引導中國特色社會主義事業取得了歷史性成就。因此，把科學發展觀確立為黨的指導思想，實現了黨的指導思想與時俱進，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。而完善的領導干部問責制則對科學發展觀意義重大。

1.1 有助于加強科學發展觀“以人為本”的服務理念，促進服務型政府的實現

黨的十八大以來，科學發展觀被賦予了新的意義，其統領經濟社會發展的全局。在政治、文化、社會等領域充分體現了“以人為本”的理念。在政治領域上，提出要堅持中國特色社會主義政治發展道路，積極穩妥地推進政治體制改革，以保證人民當家做主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明；在文化領域，提出要堅持社會主義先進文化前進方向，以科學發展為主題，以建設社會主義核心價值體系為根本任務，以滿足人民精神文化需求為出發點和落腳點，以改革創新為動力，發展面向現代化、面向世界、面向未來的、民族的、科學的、大眾的社會主義文化；而在社會領域，提出要以保障和改善民生為重點，著力解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題。這都無不從人的角度出來，堅持“以人為本”的理念。而領導干部是人民的公仆，對領導干部問責就是要督促他們做好“以人為本”，以實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益為一切工作的出發點和落腳點。所以，完善領導干部問責制有助于實現科學發展觀，有助于促進服務型政府的實現。

1.2 有助于加強領導干部的作風建設，提高其執政水平和執政能力

科學發展觀在黨的建設領域中對領導作風建設進行了闡述，認為要加強作風建設，牢固樹立馬克思主義群眾觀點，自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。要加強反腐倡廉建設，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，始終保持馬克思主義政黨的先進性和純潔性。而對領導干部的問責就是要對權力運行進行制約和監督，防止“公共權力的部門化，部門利益法制化”現象的出現，通過問責制促使領導干部養成廉政意識，做到為民服務，不斷提高執政水平與執政能力，踐行科學發展觀的宗旨。

1.3 有助于完善黨的制度建設

科學發展觀在黨的制度建設上指出，必須堅持用制度管權、管事、管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化。領導干部人事制度一直以來存在著一個大難題，那就是領導干部能上不能下，能進不能出的問題，在現有的人事制度下，那些不作為、不進取的領導干部，只要不違法亂紀，就可以終身保留職級，這不利于人事的管理，不符合現今人事的流動機制。為此，領導干部問責制的不斷完善有助于這一問題地解決，有助于資源的優化配置，有助于行政效能的提高，進而有助于推動黨的制度建設。

2 當前領導干部問責制存在的問題

自2002年中國香港率先推出“高官問責制”后，我國的領導問責制便在不斷地探索中前進著，直到2009年，“關于實行黨政領導干部問責的暫行規定”的出臺并實施，標志著領導干部問責制邁向了法制化和制度化。其實施力度在不斷加大，從追求領導干部的不當作為、亂作為向不作為深化，問責的方式也在從“權力”問責向“制度”問責和“民主”問責轉變。同時，領導干部的責任意識也在不斷加強，領導干部問責制的出臺備受關注。但是，在領導干部問責制實施的過程中我們也發現了一些問題，具體如下：

2.1 問責主體不明確，同體問責乏力，異體問責缺失

按照問責的主體劃分，問責分為同體問責和異體問責兩種。同體問責是執政黨系統或者行政系統對其黨員干部或者行政官員的問責；異體問責是人大、民主黨派、新聞媒體、司法機關和社會公眾對執政黨組織和政府的問責。《中華人民共和國憲法》中有明確條例規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和工作人員，有提出批評和建議的權利；對任何國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。同時，各級人大常委是同級最高權力機關，各級行政機關、審判機關、檢察機關要對人大負責。但是當前的領導干部問責的事件大多是同體問責，而由于同體問責的上下級之間往往存在著特定的共同利益，使得最后的問責結果有失公正，最后問責的結果往往是大事化小，小事化了。而異體問責往往是缺位的，人大的問責往往是事后行為，意義不大，而對于公民的問責途徑，由于信息的不對稱而未能建立起有效的機制，至于司法和社會團體的問責更是少之又少，媒體的問責常常因為信息的不準確而未能作為有效的參考標準。

2.2 問責的客體不明確

問責的客體就是指被問責需要承擔責任的對象。現實中，領導干部的職責劃分并不是很明確，職責不明確，在被問責時就找不清被問責的對象，即使找到了，也并不能說明問題就解決了。我國的地方行政機關長期以來實行的是首長負責制，市長是行政首長，同時也擔任黨委副職，而真正的核心權力往往在黨委正職手中。地方的一切重大決策往往是黨委正職決定的，但是在出現了重大問題需要追究責任時，往往是由行政首長承擔。黨委和政府之間的這種權責不明的現象嚴重地影響了問責客體的追查。同時，問責時往往是針對重要的領導干部，而對于執行的其他干部由于任務不明確而無從追查，使得問責的效果大打折扣，種種事件草草了事的結果只能讓民眾對黨政領導干部的執政能力產生質疑。

2.3 問責的范圍略顯狹窄

“關于實行黨政領導干部問責的暫行規定”中有關問責的范圍的闡述是這么限定的，其基本上限定在公共安全領域、突發事件處理以及關系到社會穩定的領域。從近幾年近百起問責事件來看，事故災難問責和公共衛生事件問責比較多，對于那種無作為的行為卻沒有問責追究，可見問責的范圍比較狹窄。出現重大的事故或者事件，對官員進行問責是必然，但是對于那種不發生事故、不出現具體過錯的無作為行為就不問責，這著實存在著些許的不合理。

2.4 領導干部的復出機制欠缺

“關于實行黨政領導干部問責的暫行規定”中對領導干部復出要求的表述為“對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委（黨組）、政府根據干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。”

自“非典”事件以來，很多領導干部因為重要大事件或開除、或引咎辭職，但是也有些官員不清不楚地又出現在政壇。如貴州“甕安事件”中原甕安縣委書記王勤悄然復出，任職黔南州財政局副局長；因“黑磚窯事件”被撤職的山西臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，在被撤職不久就擔任了縣長助理。種種領導干部“高調辭職，低調復出”的事件時有發生。“暫行規定”中對于領導干部復出的條件要求著實偏低，對于公眾而言，缺乏足夠的公開透明性，也破壞了政府的公信度，從而弱化了問責的效果，這也勢必影響到黨政機關在人民群眾心目中的形象和地位，違背了科學發展觀的宗旨。

3 完善領導干部問責機制的對策建議

領導干部問責制的完善與否，關乎科學發展觀的貫徹實施，為此有必要對領導干部問責制進行對策研究。

3.1 提高同體問責監督力度，強化異體問責

領導干部問責制需要明確問責的主體。《中華人民共和國憲法》有明確規定“國家的一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會來行使權力”。科學發展觀中“以人為本”的宗旨也體現出人民是國家的主人，因此必須要充分發揮民眾在問責制中的作用。首先，作為民眾代表的人大要做好監督工作，如質詢、辭職和罷免等；其次，在人大的監督下，作為司法系統，也要做好司法監督工作，對于國家工作人員的瀆職犯罪以及濫用職權犯罪案件進行偵查、起訴；最后，在發揮人大及司法系統的監督工作的同時，還要引導新聞媒體發揮客觀公正的輿論監督作用，新聞媒體歷來被稱為是繼立法、行政、司法3種權力之后的“第四種權力”，所以作為新聞媒體，要以自身客觀公正的態度來針對官員的不軌行為和違法亂紀行為，保證事實的真實可靠性，真正作為公眾的眼睛，為民辦事。

3.2 理清客體，正確劃分黨政之間和不同層級之間的權責

不同的部門，不同的層級之間在權責上要有明確的劃分，只有這樣在涉及問責時才能明確區分。具體而言，就要求政府內部要理順橫向與縱向的關系，明確設定橫向與縱向之間的職責權限，既要有定性分析，又要有定量分析，在涉及問題時，能及時查處問題來源和歸結，避免互相扯皮、互相推諉現象的發生。對于黨政之間的關系要尤為重視，分清黨政職責權限，不管是實行首長負責制還是黨委負責制，首要的就是要理清二者的正副職責，這樣避免出現問題時問責錯客體的現象。

3.3 合理擴寬問責范圍

我國現有的問責制往往是屬于過錯性的責任追究方式。問責的范圍基本上集中在重大突發事件或者公共安全責任事故上，顯然這是不夠的。對于領導干部的問責不應只局限在行政問責上，還要涉及行政決策和用人等方面；不僅涉及濫用職權的行政作為，還要涉及那些故意拖延、互相扯皮的不作為行為；不僅要追究那些重大突發事件或者安全責任事故，還要追究領導干部的政績問題，改變過去總是追究有過錯的領導干部的現狀，將對無過錯但是無為的領導干部的追究納入進來；不僅是經濟上的問責，還要包括政治上的問責，只要不斷完善問責的范圍，才能更好地監督領導干部的行為，才能不斷提高領導干部的責任意識，強化“以人為本”的理念，才能順應科學發展觀，促進中國特色社會主義的發展。

3.4 建立健全領導干部的復出機制

雖然“暫行規定”中表述了領導干部復出的條件，但是未能受到人們的理解。這其中主要是由于領導干部缺乏健全的復出機制，“暫行規定”中復出條件的規定有些簡單，缺乏公開透明性，其具體的操作性也有著極大的自由性，未能受到民眾的認可。其實，對于“下馬”的官員也不能一棒子打死，畢竟這些官員都是經過國家長期培養出來的，同時其過錯的性質也不盡相同，這就需要建立健全一個領導干部的復出機制，保證民眾對復出官員的知情權，要將問責官員被問責的原因、復出的原因、復出的考察期限和復出后擔任的職務等公開告知公眾，接受群眾的監督，通過一定期限的考核，對將復出官員進行評價，只有接受群眾檢驗合格的官員在經過黨委或黨組考核后，才可以復出。可見，合理合法化的復出程序不可或缺。

國家一切權力機關的宗旨就是為民服務，造福百姓，實現科學發展觀，推動社會主義現代化的建設，作為人民公仆，領導干部要不斷提高責任意識，做好自己的本職工作。同時，我們也要致力于建立一種公平合理的領導干部問責制，無論在法律上還是在道義上都適用于領導干部，這也是對中國特色社會主義問責制的期盼。

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