我國農業轉移人口市民化政策構成要素及實施困境分析

司 翼，高 飛

（1.東北財經大學，遼寧 大連 116025; 2.農民日報社，北京 100029）

0 引言

近幾年的中央經濟工作會議及歷次黨和政府重要的會議已經對農業轉移人口市民化形成了共識，即將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。這不僅是中央提出的明確目標和原則，更是指導推進我國市民化進程做出的具體要求。

針對農業轉移人口市民化進程中出現的問題，相關機構和學者也進行了研究。住房和城鄉建設部政策研究中心課題組（2010）調查發現農民工的住房狀況普遍較差，對住房的滿意程度較低。以建筑業和制造業的農民工為例，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中。金三林（2010）認為農民工居住條件差的成因是市場失靈和政府失靈的雙重因素作用所致；龔文海（2009）基于對北京、上海、深圳等11個城市的政策考察，從長遠看，讓農民工享受與城市居民同等待遇，將其納入國家統一的基本醫療保障體系，是最終方向和目標，但在當前條件還不具備的情況下，可以采取漸進方式推進改革；王友華和周紹賓（2012）利用2008年全國綜合社會調查數據研究認為，農民工的醫療保障覆蓋面還很有限，享受到的比例還偏低，很多農民工連基本醫療保險都沒有，應發揮政府主體作用，加快完善農民工的基本醫療保險，特別關注農民工中的弱勢群體，并增強醫療保障的強制性；陶紅等（2010）以北京、上海等10個城市4650名農村戶籍流動兒童問卷調查為基礎，分析了農民工子女義務教育狀況，農村戶籍學生家庭舉家遷移，學生就學年齡明顯大于正常就學年齡，且年齡跨度大，學生多次轉學是因為教學質量差和父母工作流動，學生就讀公辦學校的最大障礙是繁雜的入學手續，與民辦小學相比，民辦中學的老師和教學硬件問題更為突出，省內流動、家庭購有住房、獨生子女等有利于學生就讀公辦學校，在公辦學校就讀的學生對所在城市有更大的認同感。

1 我國農業轉移人口市民化政策構成要素

1.1 市民化政策的實施主體

市民化政策是一個責任共擔的制度安排，中央政府負責制定市民化方針，地方政府根據方針結合當地情況實施政策。根據2011年國務院頒布“關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知”文件的指導精神，結合現階段農民市民化的實踐，中央政府對農業轉移人口市民化的推動作用，主要體現在一系列政策措施和制度安排上，具體包括5個方面：①政策制定和推動。在戶籍制度改革、引導農民工合理流動方面出臺了一系列政策，這些政策有助于推動、引導農民實現向市民轉變；②通過發展規劃推動。尤其是政府制定統籌城鄉發展規劃、小城鎮建設規劃、城市擴容規劃等，這些規劃的出臺和實施能有效引導農民市民化；③財政稅收手段推動。通過政府運用相關財政稅收手段，鼓勵農民從事非農產業，這些手段可以從具體層面有效引導農民市民化；④政府加快公共服務的提供，為農民提供轉化成為市民所需要的公共服務環境；⑤社會福利和保障推動。通過提高社會福利和保障食品，為農民提供與市民相同的社會福利和社會保障。

1.2 市民化政策的實施渠道

根據中央及地方政府有關城市落戶的相關政策和法規，城市落戶渠道總計5類，大致可以歸納為投資、就業、家庭團聚、特殊貢獻和其他。每個渠道都有具體的規定細則。

（1）從投資來講，分為實際投資、納稅與購房投資等3項。

（2）家庭團聚。

（3）就業包括高端就業和普通就業。

（4）特殊貢獻包括獲得重大獎項或有優異表現。

（5）其他情況包括建制轉變和特殊情況。

1.3 市民化政策的實施對象

從上述評價指標可以看出，根據不同群體，市民化的實施對象主要包括4類：農民工市民化、就業市民化、家庭團聚市民化及建制轉變等。

（1）農民工。農民工市民化是指農村剩余勞動力通過各種途徑到城市打工，成為城市里的農民工一族，在有了一定積累、能夠支付市民化的初始成本后，部分農民工出于追逐城市生活方式，或者其他原因而選擇在所在城市實現市民化的行為。農民工同樣擁有小塊土地使用權，但本人不從事耕種，而由家人代耕或轉包他人。進城農民工在沿海發達地區主要通過尋找工作獲取工資，農民工的工資雖然較低，但是對于農業收入增長緩慢甚至下降的農民工家庭來說，是實現增收的主要渠道，也是維護農村社會穩定的基礎。

（2）農業戶籍大學生。農村的學生通過讀大學等升學途徑解決戶籍問題,大學畢業后在城市就業實現市民化的行為。學生升學市民化是當前農民主動市民化的主要模式,資料顯示，我國改革開放以來，中專以上畢業生回農村就業的僅為2.2%，97.8%的人才選擇在城市就業。考慮到即使回農村就業的大學生也大多在農村鄉鎮企事業單位，基本沒有再單純務農的，而他們又基本居住在城鎮，解決了農業集體戶籍，這就意味著大學生可以看作基本實現了市民化。

（3）農村進城老人或子女。農村的留守老人在子女進城以后，由于年老因素投奔子女養老，或者是農村子女在父母定居城市后，追隨父母進城。現實中，由于中國農村老年農民的傳統觀念，一般能在農村生活者基本不愿意去城市生活，即使隨子女去城市養老的農民也大多沒有改變戶籍實現市民化，所以農村進城老人隨子女進城的市民化比例不是太大。另一部分農村進城子女，由于戶籍制度的存在，農村子女進城必須繳納高額的擇校費后才能進入城市學校讀書，這給農村子女進城帶來許多實際的困難。

（4）建制的轉化。近幾年,許多城市都加快了城市擴張的步伐,城市周邊的許多近郊農民也由于城市的擴張而失去土地被動地成為了城市新市民。由于小城鎮擴張發展形成的市民是我國前幾年城市化率迅猛提高的主要原因之一,但不是目前市民化進一步提高的主要形式,更不會是下階段我國城市化率提升的主要模式。實際上，鎮區人口和市區人口所享受的政策是完全不同的，關鍵是要讓小城鎮的居民和城市的市民如何享受同樣的市民化政策。

從上文的分析來看，農民工由于群體龐大，所占市民化比例卻最小，未來農民市民化的重點顯然是農民工的市民化問題，從這個意義上講，市民化政策研究等同于農民工市民化政策研究。

2 市民化政策實施的實施困境

改革開放以來，對市民化問題的認識基本上經歷一個不斷深化的過程。從20世紀80年代開始消除農民“離土”的限制，到20世紀90年代消除農民“離鄉”的限制，然后再到21世紀允許農民在城鎮定居轉變，市民化政策取得了重大調整。但總的看，推進農民市民化的長效機制還沒有形成，農民進得了城留不下的問題仍很突出，市民化還沒有真正從制度上形成，沒有從根本上擺脫城鄉分割二元體制的影響，仍面臨許多現實中的困境。突出表現在以下幾個方面：

2.1 城鄉差距長期過大

目前，市民化面臨的最大困境是制度層面的障礙，尤其是城鄉戶籍制度及其相關的一系列制度安排，包括教育、醫療、就業與社會保障制度，這樣的制度安排造成了市民化的壁壘，并導致了城市戶籍居民對城市農民工的內心排斥，這使得大量的農民工在經濟社會發展的各個方面不能公平地享有與城市戶籍居民相同的公共服務和發展機會，進而導致不能順利實現市民化。而從現階段農民工市民化的政策方面來看，大多數相關政策只是局限于相對容易、層次較低的領域，許多深層次的障礙并未觸及，制度運行成本仍然偏高，市民化道路踟躕不前。

與戶籍制度相關而設置包括就業制度、教育制度、社會保障制度等也存在著種種制約因素和障礙。如在社會保障制度方面，仍然保持了城鄉分割的二元格局，城鄉居民之間存在著明顯的差別，只有具有城鎮戶口的市民才可以享受到最低生活保障、養老保險、醫療保險、失業保險等社會保障待遇以及住房補貼等社會福利津貼等，而農村居民不僅缺少失業保險與工傷保險，而且較城市而言，農村社會保障的保障力度較小。在市民化過程中的農民雖然已經進入城市，但是卻不能享受城市居民的社會保障和社會福利。

從中國城鄉公共產品供給情況看，由于歷史上城鄉分治的原因，中國城鄉公共產品供給呈現典型的二元特征，城市公共產品主要由政府提供，鄉村公共產品幾乎全部由農民自己負擔。由于公共產品非競爭性和非排他性的屬性，導致了鄉村公共產品供給嚴重不足。21世紀以來，盡管國家加大了對鄉村公共產品的投入力度，但由于歷史欠賬太多，短時間內很難達到城市的供給水平。

2.2 市民化成本較高

推進農業轉移人口市民化除了需要進行相關制度創新，逐步取消戶籍制度、就業制度、社會保障制度、土地制度等二元體制障礙外，還需解決農業轉移人口享有城鎮基本公共服務的公共成本和社會成本問題。對農業轉移人口市民化成本的測算是構建農業轉移人口市民化成本分擔機制的基礎，也是確定各級政府職責的重要依據。事實上，很多人反對戶籍制度改革，一個重要的依據就是擔心給予農民工平等的市民待遇會加重城市的財政負擔，而許多地方戶籍制度改革中途夭折的一個重要原因，也是由于地方公共財政難以為更多的農民工及其家庭提供更多的公共支出，如城市基礎設施、教育、住房、社會保障等。如果城鄉分割的制度得以改變，農民工進城后能夠得到平等的公共服務，那么農民工的遷移決策就會從短期遷移、單人遷移變為長期遷移、舉家遷移。很顯然，在一定時期內，任何地方政府要承擔如此巨額的經濟成本，超出社會承載能力，是有很大難度的。因此，依據“國家新型城鎮化規劃”測算農業轉移人口市民化的公共成本將成為下一步的重點研究內容。

早在2004年，陳廣桂（2004）就提出農民市民化是解決農民問題的唯一出路，但實現農民市民化需要付出較高的成本，這是從早期西方國家工業化發展歷程中，農民市民化所付出的高代價中得出的一般性結論。作者利用2001-2003年的相關統計數據對生活成本、智力成本、自我保障成本、住房成本等農民市民化的私人成本進行了測算，發現我國超大城市、大城市、中等城市、小縣城、農村小城鎮的生活成本占家庭總成本的比重分別為51.6%、57.2%、66.1%、67.2%、78.8%，住房成本占總成本的比重分別為41.5%、38.1%、27.6%、26.8%、19.7%，作者得出的結論是生活成本隨城市規模的擴大而遞減，住房成本隨城市規模的擴大而遞增，由房價虛高導致房屋租金的傳導性虛高是構成我國農民市民化成本過高的主要經濟因素。

2.3 農民工缺乏社會資本

在城鄉分割的二元體制下，城市政府和市民為維護他們既得的利益，對農民工采取的是“經濟上接納，社會上排斥”。對于進城農民工來說，沒有城市戶口，人力資本素質普遍比城市居民低，一般只能在非正規勞動力市場就業，是游離于城市的“邊緣人”。農民工的社會資本主要存在于地緣、親緣和血緣為紐帶的較為封閉的社會關系網絡中，無論在生活方式、職業選擇、思維觀念以及聚居環境都受到專制障礙的阻擾。

“城”“鄉”的概念在人們的腦海中依舊根深蒂固。對于城市居民（包括一部分城市決策者和執法者）而言，對農民工存在觀念上的偏見和行為上的歧視。市民對農民工的偏見和歧視，不可避免地會影響政府決策者做出不利于農民工的城市排斥決策，使本來就不太適應城市生活的農民工產生強烈的自卑感與反市民化的傾向，表現出“文化抗拒”。從而缺乏對城市生活的認同感和歸屬感，農民厭惡城市，產生懷舊心理。從農民自身的主體角度來看，首先農民自身在觀念上比較陳舊，“小農意識”根深蒂固，固化的傳統已經成為集體意識；其次，思維觀念深入并不承認或歡迎城市快節奏、講求時間與效率的工作和生活方式，對競爭持回避態度，農民思想觀念越保守，越不有利于轉變為市民；最后再加上受教育水平較低，對經濟社會發展的趨勢不能理性分析和準確判斷，因此也就失去了尋求發展的方向和動力，從而也喪失了積極市民化的權利訴求。

2.4 市民化對象差異較大

在市民化政策的實施對象中，從地域來源上大概可以劃分為兩類人口，本地農村人口和外來農村人口。從目前看，本地農村人口在當地直接轉為城鎮人口的阻力主要在于農民自身意愿，因為在沿海發達地區和大城市郊區，當地農民對土地升值的預期較高，而且還享受集體的各項福利，轉為城鎮居民的愿望并不高。在城市拆遷涉及到的“農轉非”問題，大多是通過利益談判來解決。但對于外來人口，由于公共品供給區域化和地方化的格局，強化了跨省流動農民工市民化的難度，各級城鎮政府對待外省農民工往往持消極態度，因為通過解決他們戶口而獲得土地農轉非的即期利益并不明顯。再者，外來人口作為城市廉價勞動力已是事實，且大多屬中低收入人口，城鎮政府一般不愿意解決他們的戶籍問題，因為會給財政帶來更大負擔，增加了新增人口，等于分攤了原來戶籍人口的福利支出，自然也會遭到原城鎮戶籍人口的反對，并通過各種輿論和所謂民意渠道反饋到城鎮政府，進而影響政府決策。

[1]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因[J].經濟研究，2004(6):33-40.