美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助政策歷史評述

劉旭東　甘少杰　李鶴飛

摘 要 財政資助是現(xiàn)代國家中央政府調(diào)控高等教育的主要手段。經(jīng)過歷史的發(fā)展與完善，財政資助已經(jīng)成為美國聯(lián)邦政府參與高等教育的主要方式。基于公共政策選擇理論和教育成本分擔(dān)理論，聯(lián)邦政府不斷為高等教育提供強大的財政支持，并以此調(diào)控高等教育的發(fā)展方向，使其成為美國政府實現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的利益訴求工具。二者之間的這種互動關(guān)系，反映了美國聯(lián)邦政府參與高等教育的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實需要。

關(guān)鍵詞 聯(lián)邦政府；高等教育；財政資助政策；美國

中圖分類號 G649.712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）31-0074-04

二戰(zhàn)后，高等教育逐漸成為后工業(yè)時代社會的中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動機(jī)”，高等教育越來越受到國家和社會的重視。美國擁有當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的高等教育，然而美國憲法在制訂之初卻回避了聯(lián)邦政府對高等教育的責(zé)任，將教育的權(quán)責(zé)留給了州。但歷史上，美國高等教育的每一次重大變革和所取得的巨大成就都離不開聯(lián)邦政府的大力支持。作為中央政府的美國聯(lián)邦政府在處理與高等教育關(guān)系的歷史進(jìn)程中，主要通過財政資助，并輔之以資助立法手段。美國經(jīng)過百余年實踐所形成的政府與市場組合機(jī)制下多元的高等教育財政資助體制，為高等教育的可持續(xù)發(fā)展注入了強勁動力。同時，由于高等教育教學(xué)、科研與社會服務(wù)的強大反哺功能，美國聯(lián)邦政府在對其提供資助的同時，也成為高等教育的最大受益者。鑒于此，高等教育成為促進(jìn)實現(xiàn)美國公共政策的重要因素，對高等教育提供財政資助也因此成為了美國聯(lián)邦政府的公共財政政策之一。

歷史上，美國聯(lián)邦政府制訂的一系列有關(guān)高等教育財政資助的政策，體現(xiàn)了美國公共政策的目標(biāo)選擇。本文結(jié)合美國高等教育的歷史發(fā)展特點，對聯(lián)邦政府高等教育財政資助與國家發(fā)展目標(biāo)關(guān)系的歷史演進(jìn)進(jìn)行了述評。

一、二戰(zhàn)前對專業(yè)化教育的重視

美國早期的學(xué)院脫胎于歐洲傳統(tǒng)，沿襲了歐洲大學(xué)的重學(xué)輕術(shù)觀念，殖民地學(xué)院大都開設(shè)宗教、神學(xué)等科目，脫離社會發(fā)展的軌道。1862年，國會通過的《莫里爾法案》成為扭轉(zhuǎn)這一矛盾的標(biāo)志。由聯(lián)邦撥地給各州創(chuàng)建農(nóng)工學(xué)院，高等教育開始注重服務(wù)地方、服務(wù)工農(nóng)業(yè)、服務(wù)專用人才培養(yǎng)。這樣，美國高等教育徹底跳出象牙塔的桎梏，開始融入社會，為社會提供了廣泛的智力支持。在這以后，聯(lián)邦政府又陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)加強職業(yè)技術(shù)教育和鼓勵贈地學(xué)院發(fā)展的法案。聯(lián)邦政府通過高等教育來提升社會專業(yè)技術(shù)水平的目標(biāo)也最終得以實現(xiàn)。

正如滕大春先生所言，“美國高等教育目標(biāo)，直到二次世界大戰(zhàn)前還在爭論之中，不過，其主流是造就實用人才，已是極為明確的目標(biāo)了”[1]。所以，縱觀二戰(zhàn)前的美國高等教育，聯(lián)邦政府將沉迷于歐洲重學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的美國大學(xué)一步步拉進(jìn)了重專業(yè)教育的軌道，最終將大學(xué)的教育目標(biāo)調(diào)整到符合美國國家利益需求的發(fā)展方向上來。也正因此，才使得聯(lián)邦政府加強了與高等教育的關(guān)系。

二、二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代對發(fā)展科學(xué)的強調(diào)

前哈佛大學(xué)校長陸登庭（Neil L.Rudenstine）認(rèn)為，“在各個國家的發(fā)展史上，肯定會有這樣一些階段，需要政府的大力幫助來啟發(fā)或大力促進(jìn)教育系統(tǒng)的發(fā)展”[2]。戰(zhàn)后美國高等教育和科學(xué)技術(shù)的巨大發(fā)展正是得益于聯(lián)邦政府的強大推動力。第二次世界大戰(zhàn)后，世界政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，美蘇兩國進(jìn)入太空競賽的冷戰(zhàn)階段，為爭取在科學(xué)技術(shù)上領(lǐng)先，雙方都加強了智力儲備。作為“智力之城”的大學(xué)，成為爭霸雙方發(fā)展的戰(zhàn)略重點。另外，戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國社會也在考慮如何將戰(zhàn)時建立起來的聯(lián)邦與大學(xué)關(guān)系延續(xù)下去，如何將軍事科研的巨大成果應(yīng)用于民間。因此二戰(zhàn)之后的近30年內(nèi)，美國投入了大量資源發(fā)展高等教育，繼續(xù)資助大學(xué)開展學(xué)術(shù)研究，戰(zhàn)爭時期延續(xù)下來的聯(lián)邦科研資助體制進(jìn)一步完善。

經(jīng)過近30年的聯(lián)邦強大資助，美國高等教育取得了重大發(fā)展和成就，美國科研水平躋身世界前沿。因此，人們把這一時期稱之為美國高等教育發(fā)展的“黃金時代”。由于聯(lián)邦政府對大學(xué)強大的財政資助，造就了美國歷史上的“聯(lián)邦撥款大學(xué)”時代。一批著名的研究型大學(xué)因為承擔(dān)了大量的聯(lián)邦科研任務(wù)而獲得了巨額資助。這些研究型大學(xué)創(chuàng)造出的偉大科學(xué)成就使得美國科學(xué)技術(shù)在全球處于領(lǐng)先地位，超過了冷戰(zhàn)威脅的主要對手前蘇聯(lián)，徹底扭轉(zhuǎn)了冷戰(zhàn)初期美蘇科技力量的對比，“衛(wèi)星上天”事件造成的科技威脅從此解除。

三、20世紀(jì)70年代前后對社會民主目標(biāo)的追求

隨著冷戰(zhàn)威脅的降溫，國內(nèi)問題扭轉(zhuǎn)了聯(lián)邦政府對國外問題的關(guān)注，提高社會民主水平成為70年代前后聯(lián)邦政府需要急迫解決的問題。于是聯(lián)邦政府對高等教育的資助開始從強調(diào)科學(xué)向提高社會公平轉(zhuǎn)移。

關(guān)于聯(lián)邦政府在促進(jìn)教育機(jī)會均等，進(jìn)而影響社會民主進(jìn)步方面的作用，卡耐基高等教育委員會的亨瑞博士（David D.Henry）曾經(jīng)指出，“沒有聯(lián)邦的資助，教育機(jī)會的喪失會演變成一個政治危機(jī)，從此引發(fā)各種社會問題，教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量水平也會遭到破壞”[3]。因此，在20世紀(jì)六七十年代美國構(gòu)建“偉大社會”時期，聯(lián)邦政府通過不斷提高對高等教育的資助來增加大學(xué)生的就學(xué)機(jī)會，從而有力地推動了社會改革。1965年《高等教育法》及其1972年修正案中的資助項目，都是在強調(diào)入學(xué)機(jī)會的社會環(huán)境下制訂的。政府根據(jù)大學(xué)生的相對支付能力來向他們提供撥款，使得學(xué)校改變政策以接納更多的少數(shù)民族和婦女作為學(xué)生和教師。女性在大學(xué)招生人數(shù)中的比例由1970年的40.54%增長到了1980年的52.63%[4]。如果不考慮收入情況，單純從新接納人員的性別和種族上來比較，70年代婦女、少數(shù)族群和低收入等弱勢群體的人員構(gòu)成比例明顯均高于60年代，反映了聯(lián)邦資助對社會公平的引導(dǎo)作用。

四、20世紀(jì)80年代后對提高經(jīng)濟(jì)競爭能力的關(guān)注

美國高等教育財政專家理查德·A.金（Richard A.King）教授指出，“每一輪改革的深入都將市場化信息和手段逐漸帶入到教育改革之中。聯(lián)邦政府公共價值的優(yōu)先次序從20世紀(jì)60、70年代的平等和博愛，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?0、90年代的效率和經(jīng)濟(jì)增長。”[5]進(jìn)入后工業(yè)時期，大學(xué)被認(rèn)為是時代的首要機(jī)構(gòu)，克拉克·克爾甚至將大學(xué)稱為社會的中心[6]。80年代以來，隨著全球化競爭的加劇，歐洲、日本、韓國等國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力快速追進(jìn)美國，甚至在相當(dāng)廣泛的領(lǐng)域超過美國。國際經(jīng)濟(jì)競爭的加劇成為了這一時期美國發(fā)展程的最大威脅。

為扭轉(zhuǎn)全球化競爭的被動局面，美國再次求助于高等教育的“智力之城”功能。這樣，聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利益追求也再次刺激了聯(lián)邦項目。從幾部法案的名子可以說明當(dāng)時國會所關(guān)心的問題：1984年的《確保經(jīng)濟(jì)安全教育法案》、1988年的《增強美國競爭力教育和培訓(xùn)法案》、1990年的《數(shù)學(xué)、科學(xué)和工程上的卓越法案》、1991年的《國防授權(quán)法案》等[7]。在這些專項法案的資助下，80年代以后聯(lián)邦加強了對有關(guān)高新科技和科研民用性與市場化的資助，以適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)競爭和緩解美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這也正成為了這一時期聯(lián)邦資助權(quán)力調(diào)整的內(nèi)在動因。

進(jìn)入21世紀(jì)最初的十年，聯(lián)邦政府延續(xù)了20世紀(jì)80年代以來的高等教育財政資助政策，借助高等教育刺激經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。新世紀(jì)伊始，面對“9.11事件”、全球金融危機(jī)等事件的沖擊，美國遭遇到了前所未有的發(fā)展壓力。重壓之下，聯(lián)邦政府對高等教育財政資助政策進(jìn)行了一系列調(diào)整。奧巴馬總統(tǒng)的資助新政代表了這一時期政策調(diào)整的方向，反映了當(dāng)下美國政府在解決危機(jī)過程中對高等教育的利益訴求。2009年7月14日，奧巴馬來到深陷失業(yè)率困擾的工業(yè)重鎮(zhèn)——密歇根州底特律，在底特律附近的馬科姆社區(qū)學(xué)院（Macomb Community College）發(fā)新政演講，提出了社區(qū)學(xué)院新政與“美國畢業(yè)計劃”（American Graduation Initiative），旨在通過社區(qū)學(xué)院加強職業(yè)教育來解決不斷惡化的失業(yè)危機(jī)。美國教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）的發(fā)言體現(xiàn)了聯(lián)邦政府的這種渴望，他指出：“辦好兩年制大學(xué)，是使美國重新站起來的關(guān)鍵”[8]。同時通過美國畢業(yè)計劃，實現(xiàn)美國“到2020年成為世界上大學(xué)畢業(yè)生所占比例最高的國家”這一愿望[9]。

如果說“美國畢業(yè)計劃”只是奧巴馬加強社區(qū)學(xué)院資助初級規(guī)劃的話，接下來他提出“新衛(wèi)星時刻”的警告則是一步步將他的規(guī)劃付諸實施。2010年12月6日，奧巴馬再次造訪社區(qū)學(xué)院，來到了北卡羅來納州佛塞斯技術(shù)社區(qū)學(xué)院（Forsyth Technical Community College）。他在這所學(xué)院的演講中10次提到中國，視中國的崛起和快速發(fā)展為美國的威脅，并與1957年前蘇聯(lián)衛(wèi)星上天事件對美國的威脅相比，稱之為“新衛(wèi)星時刻”的到來。因此，通過加強對社區(qū)學(xué)院的資助，以達(dá)到提高美國民眾職業(yè)技能水平的目標(biāo)，從而能夠有能力應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)競爭的加劇和國內(nèi)就業(yè)的嚴(yán)峻形勢。這些觀點形成了奧巴馬高等教育財政資助新政的核心內(nèi)容。標(biāo)志著聯(lián)邦政府高等教育資助政策對社區(qū)學(xué)院和職業(yè)教育的傾斜性調(diào)整。

美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助政策的重新調(diào)整反映出這樣一個主題，即今后將繼續(xù)加強聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控職能，擴(kuò)大大學(xué)與社會的接觸，提高高等教育的社會服務(wù)功能。

縱觀美國歷史，長久以來，聯(lián)邦政府在高等教育中的作用反映的是校門之外的社會政治與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實，這個現(xiàn)實是高等教育長久發(fā)展再也無法回避的不竭動力源泉。因此，正如貝魯?shù)纤赋龅模罢貏e是聯(lián)邦政府將被公眾當(dāng)作教育的領(lǐng)導(dǎo)人，并將繼續(xù)承擔(dān)這一責(zé)任”[10]。聯(lián)邦政府將通過不斷完善財政資助政策，規(guī)范資助立法，加強對高等教育發(fā)展的宏觀調(diào)控，進(jìn)而滿足對國家發(fā)展目標(biāo)的追求。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]滕大春.今日美國教育[M].北京：人民教育出版社，1980：41.

[2]張斌賢，孫益.探索外國教育史研究的新領(lǐng)域與新方法[M].廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2009：173.

[3]David D.Henry.Challenges Past， Challenges Present： An Analysis Of American Higher Education Since 1930-An Essay For The Carnegie Council On Policy Studies in Higher Education[Z].San Francisco.Washington.London.1975.117.

[4]School Enrollment by Sex and Level： 1970 to 2002 [EB/OL]. [2012-3-3].http：//www.census.gov/population/www/socdemo/school.html.

[5][7][美]理查德·A·金，教育財政：效率、公平與績效[M].第三版.曹淑江，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：序言.229.

[6][美]克拉克·克爾.大學(xué)之用[M].第五版，高铦，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.129，73.

[8]社區(qū)大學(xué)拯救美國 奧巴馬拋刺激經(jīng)濟(jì)新“藥方”[EB/OL].[2010-12-18].http：//www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/07-20/1782860.shtml.

[9]Remarks by The President on The American Graduation Initiative [EB/OL]. [2010-12-18].http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-on-the-American-Graduation-Initiative-in-Warren-MI/.

[10]Maurice R.Berube.American Presidents and Education[Z].Greenwood Press. New York Westport， Connecticut.London，1991：152.