推動地方立法與時俱進(jìn)夯實(shí)治蜀興川法治基礎(chǔ)

張東升

法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強(qiáng)調(diào)，要“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。”四川作為西部內(nèi)陸省份，要與全國同步，全面建成小康社會，科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展任務(wù)十分繁重。中共四川省委高瞻遠(yuǎn)矚，針對我省改革和轉(zhuǎn)型過程中的各種矛盾和挑戰(zhàn)，出臺了《四川省依法治省綱要》。當(dāng)前，治蜀興川厲行法治已經(jīng)成為全省上下的普遍共識，依法治省、建設(shè)法治四川正在成為全省人民共同參與的生動實(shí)踐。

立法是推進(jìn)法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是法治四川建設(shè)的重要保證。四川省人大常委會設(shè)立30多年來，始終把地方立法工作擺在重要位置。截至2014年7月，共制定地方性法規(guī)261件、廢止63件，批準(zhǔn)成都市和民族自治地方自治條例、單行條例148件。這些地方性法規(guī)涉及我省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等各個方面，對于促進(jìn)四川各項事業(yè)健康發(fā)展，提供了有力的法制保障。30多年的立法實(shí)踐，使我們深切體會到：做好地方立法工作，必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，把保障和服務(wù)四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為根本任務(wù)，把四川基本省情和實(shí)際需要作為根本依據(jù)，把維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，把科學(xué)立法、民主立法作為根本途徑。這些重要經(jīng)驗(yàn)，在今后工作中要繼續(xù)堅持并不斷豐富和深化。

實(shí)踐在發(fā)展、改革在深入。當(dāng)前，四川改革和發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)，這就要求我們結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極思索如何從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在地方實(shí)踐的高度，遞進(jìn)觀念、攀升境界，實(shí)現(xiàn)立法“升級”，為引領(lǐng)和保障改革發(fā)展、促進(jìn)法治四川建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的法制支持。

突出立法地位，

以立法引領(lǐng)改革推動發(fā)展

地方性法規(guī)是重要的制度資源。建設(shè)法治四川，客觀上要求把立法手段用活用好，把立法資源用足用夠，通過立法把黨的主張和人民意愿上升為國家意志，用法律制度凝聚社會共識，引領(lǐng)改革發(fā)展。為確保我省在2020年前形成與全面建成小康社會相適應(yīng)的法治建設(shè)長效機(jī)制，省人大常委會依法作出《關(guān)于深入推進(jìn)依法治省的決議》，以地方立法的形式推動省委依法治省的決策部署，成為全省人民的共同意志。

欲有善治，必有良法。國內(nèi)外的法治實(shí)踐充分證明，用法治方式推進(jìn)改革，既能確保改革決策的合法性和正當(dāng)性，又能爭取多數(shù)群眾的理解和擁護(hù)，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動力支持。四川省人大常委會自覺把立法工作放在全面深化改革的大格局中去謀劃，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來，以完善五年立法規(guī)劃（2013-2017）為切入點(diǎn)，充分聽取社會各界的意見建議，將改革發(fā)展迫切需要、立法條件比較成熟的立法項目列入規(guī)劃，確立了7大類92項立法任務(wù)。

堅持在法治的軌道上推進(jìn)改革。從“先破后立”到“先立后破”，立法與改革同頻共振。在改革開放初期，改革者 “先破后立”，勇于突破維護(hù)計劃經(jīng)濟(jì)體制的法律制度或政策框框。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，必須堅持依法辦事，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)各項改革舉措。從2014年3月開始，我們按照“確保改革于法有據(jù)”的要求，安排部署對我省2013年底以前制定或批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，全面查找、梳理與改革發(fā)展不相適應(yīng)的地方性法規(guī)。各項工作正在有序進(jìn)行，待清理結(jié)束，省人大常委會將依照法定程序?qū)Σ贿m應(yīng)改革發(fā)展的法規(guī)進(jìn)行修改或予以廢止。

完善立法機(jī)制，

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

以往部門主導(dǎo)立法，往往突出行政管理，帶有濃厚的部門色彩。《四川省觸電事故處理條例（草案）》進(jìn)入立法程序后，審議中對觸電事故責(zé)任認(rèn)定及賠償問題上存在重大分歧，歷經(jīng)六次審議，均未提交常委會表決，最終擱置審議成為廢案，浪費(fèi)了大量立法資源，教訓(xùn)很深刻。近年來，我們著力加強(qiáng)立法制度建設(shè)，不斷完善地方性法規(guī)立項機(jī)制、起草機(jī)制、調(diào)研論證機(jī)制、公眾參與機(jī)制和審議機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范立法流程，完善立法技術(shù)規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，搞好立法統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，防止部門利益法制化，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。

《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》是全國首部有關(guān)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的地方性法規(guī)，也是我省人大主導(dǎo)立法的典型。省人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)委員會組織條例草案起草，并向常委會提出議案。常委會在審議過程中，多次組織常委會組成人員深入街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組開展調(diào)研，面對面傾聽群眾呼聲，把省委的決策部署和廣大人民群眾的愿望很好地結(jié)合起來，并通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律意志。常委會還開通熱線電話，在電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體上廣泛聽取行政管理相對人的意見。四川日報網(wǎng)論壇兩日內(nèi)相關(guān)熱帖點(diǎn)擊率超過10萬次，收到意見和建議數(shù)百條。網(wǎng)友評價是“創(chuàng)新型立法的一大進(jìn)步”。條例草案數(shù)易其稿，將單向的“行政管理”演變?yōu)樯鐣餐瑓⑴c的“公共治理”，最終獲得省人大常委會高票通過，成為一部社會公約，得到全社會的自覺遵守。

近年來，我們緊緊圍繞省委的重大決策部署，緊盯重大改革事項、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和依法治省，聚焦推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保障民生和發(fā)展社會事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)和文化大發(fā)展大繁榮等重點(diǎn)領(lǐng)域，開展立法工作。如制定出臺全國第一部有關(guān)政務(wù)服務(wù)工作規(guī)范化、制度化運(yùn)行的地方性法規(guī)——《四川省政務(wù)服務(wù)條例》，首次將政務(wù)服務(wù)納入法治軌道。該條例通過“兩集中、兩到位”促進(jìn)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化社會服務(wù)，提高辦事效率，減少行政審批事項，初步解決了行政審批“門難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”的問題。

轉(zhuǎn)變立法觀念，努力推進(jìn)科學(xué)立法

“內(nèi)腦”加“外腦”，充分發(fā)揮專家智囊作用。專家學(xué)者立場、利益和觀點(diǎn)相對超脫，能夠較為客觀公正地對待立法中涉及的各種利益關(guān)系。在人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)上，重視“內(nèi)腦”決策與“外腦”謀事相結(jié)合，積極籌劃建立立法咨詢專家?guī)旌土⒎ㄔu估協(xié)作基地，并制定出臺相應(yīng)的管理辦法。在今后的立法工作中，各專門委員會和辦事工作機(jī)構(gòu)將充分發(fā)揮好咨詢專家?guī)旌驮u估協(xié)作基地的作用，為切實(shí)提高立法質(zhì)量服好務(wù)。

我們堅持開門立法，問計于民，進(jìn)村開展專題調(diào)研、入戶收集居民建議、開會聽取各方意見、上網(wǎng)架設(shè)民意平臺……凡此總總，進(jìn)一步增加和拓寬了社會各界參與立法的渠道。在制定《四川省物業(yè)管理條例》過程中，有關(guān)專門委員會和辦事工作機(jī)構(gòu)先后組織召開三十多次社會各界人士參加的座談會，聽取了小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、專業(yè)經(jīng)營單位等利益攸關(guān)方和省人大常委會組成人員、省人大代表、專家學(xué)者的意見，面向全社會收集意見建議600余條，在凝聚各界智慧的基礎(chǔ)上，最大化地平衡各方利益和訴求，形成“最大公約數(shù)”。高度重視在立法中發(fā)揮人大代表作用，通過邀請代表參與起草和審議等多種形式，聽取代表的立法意見、建議。如修訂《四川省酒類管理條例》，就是由四川宜賓代表團(tuán)在人代會上提出立法議案后，常委會將其列入立法計劃，進(jìn)入人大自主立法程序。

抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，注重立法精細(xì)化。通過加強(qiáng)調(diào)研，引入前評估、后評價機(jī)制等方式，堅持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)立法重點(diǎn)難點(diǎn)，細(xì)化科學(xué)應(yīng)對之策，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性。村鎮(zhèn)供水覆蓋四川90%以上的區(qū)域，涉及7000萬人口。在制定《四川省村鎮(zhèn)供水條例》時，常委會組成人員針對最現(xiàn)實(shí)的民生問題，深入基層村鎮(zhèn)水廠調(diào)研，在缺乏上位法規(guī)定的情況下，就供水工程規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、管理、維護(hù)等焦點(diǎn)，在規(guī)范工程規(guī)劃建設(shè)、水源及供水設(shè)施保護(hù)、水質(zhì)安全、水價核定等方面細(xì)化規(guī)定，增加約束力和規(guī)范性。我們近年來還先后開展了“電力立法預(yù)評估”和“閬中古城保護(hù)條例立法后評估”等工作，通過廣泛的調(diào)研和定量論證分析，對相關(guān)具體制度的設(shè)計和實(shí)施效果進(jìn)行了評估，取得了很好的效果。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議上明確提出，“各地區(qū)各部門要敢于擔(dān)當(dāng)，積極有為推進(jìn)改革攻堅”。人大立法工作是全面深化改革的重要組成部分，“敢于擔(dān)當(dāng)”也是對人大立法工作提出的要求。我們要增強(qiáng)堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的政治自覺，始終把人大立法工作置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，強(qiáng)化職責(zé)擔(dān)當(dāng)、能力擔(dān)當(dāng)，把立法服務(wù)全省改革發(fā)展大局作為第一要務(wù)，把立法服務(wù)人民群眾需求作為工作導(dǎo)向，把立法服務(wù)社會和諧穩(wěn)定大局作為重要責(zé)任，認(rèn)真梳理，為下一步立法工作計劃和安排找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)和突破口，為全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供更加有力的法制保障。（責(zé)編：賀貴成）