農民工參與流入地基層民主政治的行動邏輯——以蘇南農村為例

葛笑如（南京農業大學政治學院，江蘇南京210095）

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農民工參與流入地基層民主政治的行動邏輯——以蘇南農村為例

葛笑如
（南京農業大學政治學院，江蘇南京210095）

摘要：新版《村組法》賦予了農民工在流入地的民主選舉權利，然而在江蘇蘇南農村的實證調查發現，賦權并沒有帶來農民工流入地政治參與水平的提高。這對于基層民主政治建設和農民工民主政治權益都產生了重要影響。探究其因，農村“三權”以及福利保障分享模式所造成的利益壁壘和利益疏離成為農民工政治參與的主要障礙。基于此，深化戶籍制度改革，建立集體經濟組織成員資格認定制度和農村產權流轉交易市場以及對農民工實行有限保障并進行積極動員是促進農民工政治參與、加強流入地基層民主政治建設的迫切要求。

關鍵詞：農民工；政治參與；行動邏輯；利益壁壘

一、引言

據統計，2013年我國農民工人數已達2.68億，外出農民工1.66億，本地農民工1.02億。對于農民外出務工的流動方向，長期以來都被簡單地“想象”為“鄉——城”之間流動。其實，無論在農民流動之初的20世紀80年代，還是進入新世紀以后，“農村—農村”也是農民工流動的主要趨向之一。

在20世紀80年代國家大量引進外資的時候，在東南沿海地區，特別是區位條件好的鄉村地區，憑借著廉價的土地和優厚的政策條件，吸引了大量外資以及外來勞動力。在當時，“農村-農村”流動路徑業已形成。隨著城市工業化水平提升和產業梯度轉移，城市務工門檻也在提高，大量農民工涌向發達地區鄉村以及各大城市的郊區，由此造成城中村、城郊村中外來人口大量聚集，甚至超過本地常住人口。據統計，蘇州共有城中村146個，僅以蘇州市蔞葑鎮斜塘村為例，其常住人口約43000人，外來人口約80000人，本地人口與外來人口比例約為1：2。這種狀況在發達地區的農村非常普遍。[1](P28)另有一組中觀數據亦能驗證蘇州的情況。根據2010年第六次人口普查的統計，江蘇人口數為7866.0941萬人，城市人口3016.6466萬人，鎮人口1720.5022萬人，鄉村人口3128.9453萬人；居住本鄉鎮街道，戶口在外鄉鎮街道，離開戶口登記地半年以上的人口為1822.6819萬人，這意味著江蘇在2010年共有流動人口約1800萬人。其中，在城市中，這部分人口為1157.4307萬人，在鎮這一級，為313.4361萬人；在鄉村中，居住在本鄉鎮街道，但戶口在外鄉鎮街道的人數為351.8151萬，另外還有待定的33.8943萬人。由此可推斷，在江蘇鄉鎮以及下轄村中共有流動人口總數約700萬人。雖然這些流動人口不可能全部被看作農民工，但是，農民工肯定在其中占有絕大多數比例，由此推斷出流入江蘇農村地區的農民工總數大致在700萬，他們主要集中在蘇南地區。所以，“農村-農村”已經成為農民工外出的主要流動趨向之一。

大量農民外出務工使一些流出地鄉村社區瀕于解體，造成了無數的“空心村”，流出地基層民主政治也在一定程度上發生“空轉”；大量農民工涌入，也對流入地社會政治生活產生了一定影響。這其中最為重要的是如何保障他們的政治參與權，如何把他們納入當地基層民主政治建設中。基于此，2010年10月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《村民委員會組織法》進行了修訂，根據最新修訂的《村組法》規定，村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；以及（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。這就從法律上賦予了農民工在流出地和流入地的民主選舉權利。

許多研究者認為，沒有賦予農民工在流入地的民主選舉權利是造成其政治參與度低的重要原因之一。那么，新版《村組法》賦予了農民工在流入地的民主選舉權利，其政治參與度提升了嗎？農民工流入地政治參與的最主要障礙在哪里？本文在江蘇調研的基礎上，擬對上述問題進行探析。

二、研究設計

本文以2013-2014年江蘇農村基層自治組織換屆選舉為背景，以江蘇農民工淤淤“江蘇農民工”在本文中特指兩類人：一種是戶籍在江蘇，只在江蘇省內轉移的農村勞動力；另一種是戶籍在江蘇以外的地區，來到江蘇務工的外省農村勞動力。為主要調查對象，通過問卷、訪談等實證研究方法，對農民工參與基層換屆選舉的情況進行考察。本次調查共發放問卷600份，回收問卷563份，回收的有效問卷為528份，有效回收率為88%。

在問卷設計中，主要涉及農民工參與流出地和流入地的民主選舉情況、參與的主要方式、參加選舉的原因以及沒有參加選舉的原因。在訪談設計中，主要訪談了民政系統中負責基層政權建設的工作人員、村委會干部、部分農民工。對民政系統工作人員以及村委會干部的訪談以半結構化訪談方式進行，涉及的問題主要包括：如何貫徹落實《村組法》關于農民工流入地選舉權的規定？如何組織農民工參與選舉？規模如何？在選舉中出現了什么問題？以及他們主動提供的其他情況。

同時，在咨詢專家意見的基礎上，選取江蘇省LY市DT鎮為典型調研點，對鎮干部、村委會干部以及當地一民營企業YT中的農民工進行訪談。

三、江蘇農民工參與流入地民主選舉狀況

表1：農民工參與流入地民主選舉的原因

表2：農民工沒有參與流入民主選舉的原因

（一）問卷統計結果。

通過對回收的有效問卷進行統計分析發現，只有34人（6.6%）參加了流入地基層民主選舉，高達484人（93.4%）沒有參加。可見，農民工參與流入地民主選舉的比例非常低。

關于參與原因，有21.7%的參與者認為是“行使民主權利”，28.3%的人因為“關心流入地的發展”，37%的參與者表示“受人邀請”，另外還有23.9%的人選擇了“其他原因”。詳細數據見下表：

對于沒有參加流入地民主選舉的農民工來說，原因相對集中于“不知道選舉的事情”和“沒有興趣”，分別占比42.4%和36.3%。另外，也有18.7%的未參加者認為“參加與否影響不大”，16.4%的人因為“工作太忙”，12%的人因為“選民登記手續麻煩”。特別值得注意的是，有6.9%（33人）的人也許表達過參選的意思，但是“當地不允許參加”。

（二）訪談結果。

在LY市DT鎮，隨機訪談了YT公司的多名農民工、公司辦公室主任、公司經理；菜市場賣菜大媽、集市中的個體工商戶；DT村村委會干部5人以及鄉鎮民政干事、社保工作人員。

鄉鎮民政干事和社保工作人員告訴我們，由于外來人口數量多、流動性強，根本無法掌握流動人口規模的確切數字。到底有多少農民工參與了面上的基層換屆選舉，他們也無法拿出準確的數字。類似計劃生育、孩子入學、培訓、就業信息提供等公共服務，需要工作人員多次提醒催請，農民工才會比較配合。由此可見，在鄉鎮這個層面上，農民工幾乎處于來去自由的散亂狀態，鄉鎮政府無法把他們納入正常的政治參與軌道。

DT村是鎮政府所在地，經濟社會發展較好。在DT村的訪談中，我們發現，在最近一次村委會換屆選舉中，村民會議或村民代表會議沒有批準外來農民工參與選舉，據村黨支部副書記介紹：沒有農民工提出申請，他們也沒有進行動員。在菜市場和街道上的訪談得知：農民工沒有興趣參與民主選舉，也不知道選舉的事情。在企業內部的訪談中，我們發現一位農民工黨員，參與了當地居委會的換屆選舉；在鄉鎮層面的其他政治活動中，他都會作為公司職工代表參與其中。而其他接受訪談的農民工都表示：他們沒有參與當地民主選舉，他們都不知道選舉的事情；即使知道，他們也沒有興趣參加。

綜合問卷調查以及訪談的情況，我們可以得出如下結論：在《村組法》保障了農民工流入地民主選舉權利以后，農民工政治參與度仍然非常低，政治參與仍以動員型參與為主；絕大多數農民工游離于基層民主政治生活之外。那么，造成這種現象的原因何在？到底是什么因素阻礙了農民工政治參與？

四、利益關聯：農民工政治參與的行動邏輯

（一）利益與政治參與行為的邏輯關系。

關于政治參與的影響因素，國內外學術界深入探討并積累了較為豐富的研究成果。亨廷頓在《難以抉擇》一書中，對發展中國家政治參與情況進行比較研究，指出社會經濟地位以及組織因素對政治參與的影響，他指出：地位變量通過態度變量而和參與發生聯系；在解釋政治參與差異的原因時，涉入組織比社會-經濟地位可能更重要。[3](p91-93)Arthur H.Miller等人的研究認為，個人或群體所擁有的可利用資源的多少影響政治參與，一般認為，更多的資源促使人們參與更多的政治活動。但是在美國的研究中發現，那些擁有較少資源的群體所具有的作為被剝奪群體的自我意識也會推動更多的政治參與。[4](p494)LisaM.Martinez研究了非傳統政治的參與行為及其決定因素，認為，“公民權和經濟社會地位也會影響政治參與的可能性，這一點說明這些因素不僅僅會型塑傳統政治行為，還會型塑非傳統政治參與。”[5](p135)

國內學者也對這個問題進行了較為深入的研究。鄧秀華通過在廣州的實地調查，認為二元戶籍制度的制度性障礙、組織化程度低、參與技能弱、利益表達渠道不暢等因素是導致新生代農民工“政治邊緣人”以及“政治性貧困”的主要原因。[6]陳旭峰等人通過Logistic回歸模型分析驗證了亨廷頓對發展中國家農民政治參與的結論：社會經濟地位差異是農民工在流入地政治參與行為差異的最重要原因。[7]付建軍在結構制度因素之外獨辟蹊徑，認為農民工政治效能感是影響其政治參與行為的主要因素，并解釋了此種情況下村民自治“內卷化”問題。[8]

國內外學者的上述研究結論在本次調研中都得到了一定程度的驗證。但是，我們發現，在上述影響因素之外，“利益”是影響農民工政治參與行為的更深層次動因。馬克思主義政治參與觀認為，人們之所以參與政治，是建立在現實的物質利益基礎之上，而不是出自“本能”、“理性”、“理智”這些虛無縹緲的精神原因。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”。[9](p151)這是一條樸實而永恒的真理。拉斯韋爾也曾指出：“各種政治運動的生命來自傾注在公眾目的上的私人感情。”這種利益與人們越貼近，人們對它的追求就越迫切，由它所引起的參與動機就越強烈；反之也是如此。[10](p189)這些都說明：利益是人們行為發生的根本動機。利益不僅包括物質性利益，還包括諸如權力、聲望、社會地位、影響力等價值性利益。[11]一些人是在物質利益的驅動下參與政治活動，也有一些人是為了追求并實現諸如平等、公平、民主、認同等價值性利益而參與政治活動。

具體到農民工來說，與當地的利益關聯是其政治參與的行為動因。這種行動邏輯沿著如下路徑展開：流入地居民對集體資產及福利保障的壟斷性占有形成利益壁壘，這種利益壁壘弱化了農民工與流入地的利益關聯，造成農民工與流入地之間利益疏離狀態，農民工對當地民主政治生活缺乏熱情，參與度低。

（二）蘇南鄉村的利益壁壘及其造成的利益疏離。

利益壁壘是利益關聯程度的重要影響因素，而利益疏離是利益關聯程度的現實表現，所以，利益壁壘在一定程度上造成了利益疏離的狀態。所謂利益壁壘，是指通過設置一些標準，把某些人排除在利益享有之外。所謂利益疏離，是人與某個特定指向或事物之間松散稀薄的利益聯結狀態。根據前文對利益的分類，利益壁壘分為物質性利益壁壘和價值性利益壁壘；利益疏離則分為物質性利益疏離和價值性利益疏離。

1.物質性利益壁壘與物質性利益疏離。

所謂物質性利益壁壘，是指通過一些制度規定設置物質利益分享的標準，從而達到把某些人排除在外的目的。

對于蘇南鄉村來說，因為具有較好的集體經濟基礎，除了擁有一般鄉村具有的物質利益以外，還有其他的集體分紅等，所以物質利益較為豐富，主要包括：集體土地承包權和經營權、宅基地使用權、集體資產收益分紅、村級福利保障、企業或其他社會組織以及個人的捐助等。目前，各地鄉村形成了對上述物質利益的壟斷性占有。而且，物質利益越多的鄉村，壟斷性占有越明顯，對外來人口的排斥也越強烈，所形成的物質性利益壁壘亦越堅固。在蘇南鄉村，目前主要通過戶籍制度來設置上述物質利益分享的標準：擁有本村常住戶口的村民，無論是否居住在本村，都可以“依法”享有；而對于沒有本村常住戶口的外來人員，無論在村中居住多久，都無法享有。近些年來在發達地區農村出現的“外嫁女”不愿遷出戶口、不愿放棄娘家村中的物質利益，而同時夫家村中也不允許她們遷入戶口來分一杯羹。這就是物質性利益壁壘的又一表現。“外嫁女”尚且如此，遑論外來農民工？

上述物質性利益壁壘的存在，使得農民工與流入地鄉村的利益關聯無法建立，處于一種物質性利益疏離的狀態。具體表現為外來農民工不享有流入地村集體土地承包權、宅基地所有權、村集體資產分紅以及福利保障。

在我們調研的LY市出產一種特色蔬菜水芹，銷量非常大。這些水芹幾乎都是由安徽的農民來到LY市鎮的農村，租下當地農民的土地種植水芹，有的安徽農民在當地已經租種了10年以上，但是這些外來農民并不享有當地集體土地承包權，只能從LY當地農民那里租下“承包權”進行種植。

在DT鎮DT村，村集體經濟較為發達，擁有一村辦企業、可供出租的40多間門面房以及上百畝魚塘，每年村集體僅從這三項可獲得近千萬元收入。村中依靠這些收入，為本村居民提供了較好的社會福利與保障。在與村婦女主任狄某的交流中，我們看到了本村村民與農民工的福利保障差異：

訪談人：村里為村民提供什么樣的福利？

狄某：提供的福利保障還真不少，比如年終分紅，按人口數來的，以戶為單位分。農村居民基本養老保險和農村合作醫療個人繳納的那部分不需要村民自己繳納，由我們村里統一交。另外，我們還給本村老年人都上了意外保險，每個人繳納50元，在一年中發生意外，可以領取1萬元的保險金。有哪家孩子考上大學，我們會從“大學生獎學金基金”中拿出幾千塊錢的獎勵。村中一事一議該由村民出的錢，也基本不需要他們出，都由企業老板贊助或村里一起出了。

訪談人：居住在村里的外來農民工能夠享受到這些福利保障嗎？

狄某：享受不到，他們又不是我們村的，他們只是來打工的，住在這里。

2.價值性利益壁壘和價值性利益疏離。

（1）價值性利益壁壘。

價值性利益壁壘是在物質性利益壁壘基礎上形成的一種心理狀態，這種心理狀態對諸如平等、自由、民主和認同等價值理念產生壟斷性解釋或者偏好，從而在價值層面上達到排斥的目的。價值性利益壁壘有時也會轉化為物質性利益壁壘。相應地，價值性利益疏離則指被排斥者并不積極爭奪平等、自由、民主和認同等價值理念的解釋權、反應淡漠的一種精神狀態。

價值性利益壁壘在村原住民的言談舉止間表現出來。比如對于平等的理解，本村居民不認為外來農民工應該擁有跟他們一樣的“平等的權利”，比如平等分享村級集體資產及其收益的權利。關于民主的理解，本村居民也不認為外來農民工應該享有跟他們一樣的參與“民主選舉”的權利。諸如“平等”、“民主”這樣的價值性利益只有他們本村人才能夠享有。在作出這種偏好性解釋與理解的時候，其實他們心里已經有了一定的群體成員“認同”，“平等”和“民主”等價值利益都是針對他們所認同的“自己人”而言。

價值性利益壁壘可以轉化為物質性利益壁壘。在調研中我們發現，為了吸引并留住優秀農民工，當地企業或鄉鎮政府會主動出臺一些戶口遷入的優惠政策，把外來農民工戶口遷入流入地。戶口遷入的外來農民工看似跨越了物質性利益壁壘，其實，由于當地村民并沒有從心理上真正認同和接受他們成為“自己人”，這些戶口遷入的農民工實際上并不分享上述集體資產或福利，他們的戶口僅僅是一種“空掛戶”。

在對DT村婦女主任狄某的訪談中呈現了這種現象：

訪談人：我們發現有很多外來農民工在我們村已經居住十幾二十來年了，他們也買了我們當地的民房，對于這樣的農民工能享受嗎？

狄某：就是這樣也不能享受。買了房也不屬于我們村的。那些即使把戶口遷過來的，也不能享受。我們當地有很多企業，為了留住技術好的農民工，企業出面，把他們的戶口遷來，成為“掛靠戶口”，那他們也只是“掛靠”，不能分土地，也不能享受村里的分紅。

價值性利益壁壘在村莊內部成為區分“內局群體”和“外局群體”的邊界。所謂“內局群體”，是居于主導地位、把持文化表達的群體；而“外局群體”是處于邊緣、接受并鞏固文化表達所體現出來的權力關系的群體。[12](p225)買房或已經遷入戶口的農民工在當地就屬于“外局群體”，他們處于邊緣地位，在村務管理中沒有發言權，即使他們形成了對流入地村莊或居民的認同，當地村民也不承認他們的“內局人”身份，也不允許他們參與集體利益分享。

（2）價值性利益疏離。

在蘇南農村由于價值性利益壁壘的存在，當地村民壟斷了價值性利益。而外來農民工則表現出了明顯的價值性利益疏離：在村莊內部關于民主、平等等價值理念并不擁有發言權，亦不奢望在流入地得到平等、公平對待以及增加對流入地的認同，在現實中表現出一種弱者的“沉默”、“冷漠”與“不抗爭”。

來自貴州的吳姐就是一種典型代表。吳姐來到溧陽16年，5年前花了15萬元買了村中一戶人家的兩層樓房，雙方私下簽訂了房屋轉讓協議，但是沒有公證。當地有很多傳言，吳姐所住的村莊面臨土地征用和集體搬遷。這種私下轉讓村民住宅的情況在蘇南農村不在少數。在國家沒有明確法律規定的情況下，如何認定和保障眾多“吳姐們”的利益？而現實中“吳姐們”自身沒有動力也沒有能力去爭取平等公平的權益。談及這一問題，吳姐雙眼茫然，當拆遷真正開始之時，不知道這樣的利益糾葛如何化解。

價值性利益疏離還集中表現在外來農民工對流入地的心理認同上。許多農民工在流入地已經工作了多年，但是他們對當地仍然沒有強烈的認同感。流入地村莊對于農民工來說，依然是一個熟悉的謀生的暫居地，而不是“故鄉”，更不是“家”。

吳姐的侄女小張十年前由吳姐帶到當地打工，成為新生代農民工的一員。她和老公兩個人的心愿就是“賺錢回去，租套房，七八十平米，自己做點小生意”。這對年輕夫婦并沒有像其他新生代農民工那樣，他們依然對家鄉懷有更高程度的認同，并努力工作，準備“返鄉創業”。

農民工黨員魏師傅，已經在當地買房定居多年，也完全有條件把戶口遷入，但是他們依然對老家充滿了強烈的認同：

訪談人：您看兩個女兒都嫁在這邊了，兒子也買了商品房，您打算把戶口遷來嗎？

魏師傅：打算全家都遷過來的，還沒著手，我們都在上班，反正也不著急。

訪談人：您全家都在這里了，那還經常回老家嗎？

魏師傅：有事情就回去，反正比較近。每年春節我們都回去過，家里人多，我父母，還有我兄弟他們。我們村幾乎都是姓魏的，只有幾家雜姓。親戚多，回去過年熱鬧。

對于像魏師傅這樣的農民工來說，他“不著急”的背后，其實是對家鄉難以割舍的情感，也是與流入地價值性利益疏離的深刻展現。

（三）利益壁壘和利益疏離成為農民工流入地政治參與的障礙。

物質性利益壁壘和價值性利益壁壘，就像兩道虛實相間的高墻，阻礙了外來農民工與流入地村莊的物質聯系和情感聯系而處于一種利益疏離的狀態。這就從客觀和主觀兩個相互作用的層面阻礙外來農民工參與流入地政治生活。

1.來自流入地的客觀阻力。

村莊原住民對村集體資產和福利的壟斷性占有所形成的利益壁壘成為農民工參與流入地政治生活的外在阻力。他們為了維護這種壟斷地位，本身并不情愿外來農民工參與從而改變村莊權力格局，繼而改變村莊物質利益的分配格局。

在對蘇州和無錫基層民政干部的訪談中，他們一語中的：當一個村莊中外來人口數超過本村常住人口數的時候，如果把他們全部納入選舉，就可能出現外來人口當選村主要干部情況。那么在村集體資產分配以及其他村務決策中，外來人口就有可能分享這些利益并主導村莊的發展。這是當地村民絕對不允許發生的事情。

在問卷中，我們發現也有部分農民工表達了參與民主選舉的意愿，但是“當地不允許參加”。在DT 鎮DT村，對村委會副主任訪談中，當筆者問及是否主動邀請居住本村的外來農民工參與換屆選舉的時候，該副主任非常直接地回答：沒有邀請。甚至他們在選舉前都沒有把2010年最新修訂的《村組法》精神向外來農民工宣傳，也沒有進行深入動員。個中原因，宏觀上說是對中央政策落實不到位；從微觀上說，是對村集體利益的“維護”。

在前文對狄某的訪談中我們可知，外來農民工在當地人眼中僅僅是“過客”或“租客”，“他們又不是我們村的，他們只是來打工的，住在這里”。這說明當地村干部或村民并沒有把外來農民工看作“自己人”，既然不是我們自己人，則對我們自己的事務沒有發言權，也沒有權利參與基層民主政治生活。所以，在價值層面上形成對外來農民工政治參與的深層次阻礙。

基于這樣的考量，流入地自治組織沒有動力主動邀請外來農民工參與民主選舉；更沒有意愿讓農民工深度參與鄉村基層事務，比如民主管理、民主決策以及民主監督。

2.農民工主觀參與動力不足。

蘇南農村的“原住民”不愿意外來農民工改變本村既成的決策權力結構和利益格局，這造成外來農民工政治參與的外在障礙之一。從外來農民工自身而言，在現有政治社會化水平之下，他們與蘇南農村的利益疏離也使得他們主觀參與動力不足。有學者研究認為，農民工回鄉參選度低是因為農民工與村莊利益關聯發生了疏離，保障農民工選舉權不在于通過技術創新吸引農民工回鄉參選，而在于通過制度創新，滿足農民工新的參選需求，將農民工納入到居住地或工作地的民主政治生活中來。[13]但是，我們的調查發現，比較而言，從一定程度上說，農民工與流入地農村基層組織的利益關聯程度還沒有與其家鄉的利益關聯程度強。淤淤農民工對家鄉的政治參與度雖然受到成本、路程遠等因素的制約，但是相比較而言，他們原先享有的農村“三權”以及涉及集體資產處置時的利益分配、“一事一議”等還是讓他們對家鄉的政治生活更加關注。即使他們不能親自參與，但也可以通過委托親友或現代通訊方式完成對家鄉的政治參與。農民工與流入地之間存在著事實上的利益疏離，農民工政治參與的主觀動力不足。

在訪談中，吳姐的侄女表示：他們“在村里住了好幾年，跟周圍的鄰居很熟悉”，“村里事情什么都不參與，也沒有人告知”。在對吳姐的訪談中，我們發現了同樣的情況：

訪談人：那您對這邊村里的人和事熟悉嗎？認識村干部嗎？

吳姐：我跟周圍鄰居還比較熟，見面也會打招呼，休息的時候也偶爾跟他們一起打打牌。我那口子就不行了，休息的時候就把自己關在樓上看電視，從來不跟鄰居來往。這邊村里的事我們也不清楚，偶爾聽鄰居會說，但是跟我們也沒有太大關系。村干部我們也不認識，要認識不早想法子遷戶口了？

訪談人：那去年底這邊村子進行換屆選舉，您知道嗎？

吳姐：我知道，是聽鄰居說的，他們又沒有人通知我們。再說，即使通知我們，我們也不想參加，我們也不想攪和村里的事情。

特別是當吳姐說到“我們也不想攪和村里的事情”，那個神情與語氣似乎在說一件跟自己毫無關系的事情。無論在街道上、菜市場還是工廠，愿意接受訪談的農民工幾乎都像吳姐和她老公一樣，“不想攪和村里的事情”，“不知道，也不關心”，“選舉跟我有什么關系？”

但是，一旦有密切的利益關聯，農民工的政治參與度就會提升。這種利益關聯不是建立在農民工與流入村基層組織之間，而是建立在農民工與打工單位之間。農民工進入流入地的廠礦企業工作，這些企業為農民工提供了最重要的工資收入。我們在DT鎮YT公司訪談時發現，農民工對公司事務參與度非常高。鄉鎮選舉有時候也是通過企業對外來農民工進行動員和組織。在訪談中，我們發現魏師傅就是積極的政治參與者。

訪談人：魏師傅，您在埭頭這里參加過選舉活動嗎？

魏師傅：參加過，有好幾次呢。比如埭頭鎮選人大代表的時候，我就作為企業黨員代表跟著劉總、王主任還有我們一個車間主任一起去選了。一般鎮里的選舉活動我們企業都會去參加，但是如果選副鎮長、鎮長之類的我們就沒有參加。

訪談人：那在最近一次的村民（居民）換屆選舉中您參加了嗎？

魏師傅：我沒有，我們一般都跟著公司走的。選票是發到公司里的。鎮里很重視企業老板，大家相互給面子。鎮里就會把候選人的一些資料發到公司，我們就會組織勞模、管理崗的人去參加選舉。

魏師傅是我們訪談中為數不多的黨員之一，他是一個積極參與政治生活的代表。從農民工對企業事務參與情況來看，我們可以得知：一旦利益關聯建立起來，農民工的政治參與度就會提升；在組織的積極動員下，農民工的參與度也會有所提升。農民工對流入地村莊參與度低，在利益疏離之外，可能跟村莊動員不足有一定關系。

五、促進農民工流入地政治參與的思考

《村組法》修改以后，從國家正式法律層面賦予了農民工在流入地村莊的民主選舉權利，然而現實中并沒有促進農民工政治參與度的提升。通過教育與培訓提高農民工文化程度與綜合素質，促進農民工政治社會化，增強農民工政治效能感等措施是非常必要的。根據前文分析，從利益視角來看，本文認為重點還在于破除利益壁壘，建立農民工與流入地利益關聯，促進政治參與。具體來說，可以從如下幾個方面著手：

（一）深化戶籍制度改革，建立并完善落戶積分制。

2014年7月國務院25號文《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定，全面放開建制鎮和小城市落戶限制；但《意見》中并沒有提及建制鎮以下的村落戶問題。個中原因在于當下發達地區農村的利益壁壘如何破除還毫無思路。而外來農民工有的在當地已經居住20年以上，有的還購買了當地民房，如何保障他們的權益、促進他們融入當地政治生活，建立穩定的利益關聯，需要從國家和基層政府兩個層面各出臺相應政策以支持。從國家層面說，需要進一步深化戶籍制度改革，從頂層設計層面允許他們在符合一定條件的情況下落戶流入地農村，成為村集體經濟組織正式成員。從基層政府來說，在國家頂層設計基礎上，應該因地制宜地建立并完善積分落戶制度，為合法落戶提供可衡量的指標體系并賦予相應的權重，包括學歷、技術水平、穩定的職業以及住所、居住年限、社會保險個人繳納情況、對當地經濟社會發展的貢獻等等。通過頂層設計和實施積分落戶制度，在當地承載能力范圍內引導外來農民工有序落戶。

（二）建立集體經濟組織成員資格認定制度。

在我國現階段，國家從法律上明確并保障了農民進城以后的“三權”，不允許以放棄“三權”作為進城落戶的條件。在25號文中建議各地要結合實際，對于農民有償退出“三權”問題進行試點。這其實重在保障農民工在流出地的“三權”。而農民工在流入地“三權”確認與保護目前還沒有進入政策視野。因為就目前我國農村的情況來看，流入地的經濟社會發展狀況一般好于流出地。相對于流出地來說，流入地“三權”確認和保護更加復雜，原村民退出也更加困難。無論對于流出地還是流入地，都要加緊建立集體經濟組織成員資格認定制度。發達地區農村往往是農民工的流入地，對于這些地區來說，可以結合上述積分落戶制度的指標體系，確立外來農民工落戶當地并成為集體經濟組織成員的條件與標準，助其與流入地建立穩定的利益關聯。而對于全國的農村，亦可以參考積分落戶的指標體系，根據村民離開的年限、對原住村經濟社會貢獻等確定是否還要保留其集體成員資格，若不保留，則以什么樣的形式、以怎樣的補償力度促使其退出集體經濟組織。集體經濟組織成員資格認定制度是徹底打破不合理利益關聯、打破“出身論”的深度變革。這必將打破現有利益壁壘，在利益驅動下促進農民工政治參與。

（三）建立農村產權流轉交易市場。

在上述集體經濟組織成員資格認定后，對流入地和流出地，特別是發達地區農村的“三權”進行確認。在確權基礎上，需要建立農村產權流轉交易市場。明確產權交易主體、產權流轉內容以及價格、利益分配原則、權益種類以及內容。產權交易市場的建立以及相關權屬內容的明確，讓農村產權流轉具有場所以及可操作性，確保產權流轉從理論走向現實。這對于城市化進程中，有效盤活農村集體資產、保障農民利益、推動城鎮化進程具有重大意義。就本文所討論問題而言，發達地區農村的外來農民工，在落戶以及集體經濟組織成員認定基礎上，通過產權交易，與流入地的利益關聯才能真正建立，才能為保障他們的經濟政治利益提供現實基礎。

（四）對外來農民工實行有限保障并進行政治動員。

上述三個方面的制度變革不是一蹴而就的，需要國家頂層設計，也需要各地試點和推廣。這可能需要一段相當長的時間。在此過程中，可以采取三個遞進式措施，增強農民工與流入地的利益關聯以及認同感。第一步，為外來農民工提供無差別的社會公共服務。這一步目前在全國層面上已經基本實現，特別是對于蘇南地區，無差別社會公共服務實行得相當好。比如蘇州就明確提出“一體化服務，差別化保障”的口號。第二步，參考上述指標體系，為外來農民工提供有限保障，并逐步過渡到無差別保障。比如，為村集體經濟組織服務滿一定年限的，可以享有分紅、子女助學金以及老年保險等權益。第三步，以集體企業、私營企業或者行業協會等組織為媒介，聯合基層自治的宣傳和組織，動員長期工作并定居此地的農民工參與基層民主政治生活。亨廷頓曾對動員參與的積極意義給予了肯定，認為這種方式“到后來會逐漸地內化為自動的行為”，動員參與會產生與自動參與相似的影響。[3](p10)

小結

農民工在流入地的政治參與問題，不是一個單一的民主意識問題，也不是一個簡單的賦權問題。農民工政治參與的行動邏輯在于利益問題。上述解決措施需要一個前提，即無論是否以及能否切斷戶口與利益的聯系，都要對所有人一視同仁，不能在切斷外來農民工在流入地戶口與利益關聯的同時還保留這些地區外出者與當地的利益關聯，這就造成了事實上的不公正。在改革進入深水區以后，我們不得不直面上述深層次的利益問題。這些利益的有效協調，才能從根本上促進農民工流入地政治參與水平和深度提升。有了利益關聯的建立，農民工才會在“訴愿”中走向深度政治參與，而不輕易選擇“出走”。[3](p55)

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責任編輯張曉予

基金項目：江蘇省社科基金規劃項目“江蘇農民工職業風險協同治理模式研究”（15ZZC001）；江蘇高校哲學社會科學基金項目“城市農民工群體抗風險能力與風險管理機制研究”（2013SJD630091）；南京農業大學中央高校基本科研業務費資助項目“農民工職業風險協同治理研究”（SK2015032）。

作者簡介：葛笑如（1979—），女，政治學博士，公共管理博士后，南京農業大學政治學院副教授，碩士生導師。

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0028-08