作為私權擔保性質的行政法

張弘

摘要：作為擔保性質的行政法是將行政法放在整個法律體系中來考量的一種方法論，同時又是對行政法理論基礎的回應、反思與重構。行政法為私權主體之間正當權益的實現即民法契約內容的實現提供擔保，政府具有以行政法對民事契約或民事活動予以擔保的能力，行政責任的實質是一種擔保責任。平等觀念的確立、誠信原則的完備、行政信息公開制度的完善、非強制行政行為的發達、公共財政體制的轉變，都有益于作為擔保性質行政法的觀念的確立與制度建設的實現。擔保性質行政法對行政法學范疇的創新在于：私權自由與行政權有限性、行政的雙方意思性與單方意志性并存、行政權與私權關系的重新定位、指明形式法治走向實質法治的路徑。擔保性質行政法與民法作為方法論意義最為重要的關系在于將行政法與民法置于統一法律關系中同構，使雙方有了直接對話的機制。

關鍵詞：擔保性質行政法行政法理論基礎行政責任私權行政權

中圖分類號：DF3文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）01-0095-10

一、問題的提出

相當長時間以來，關于行政法是什么或什么是行政法①一直爭論不休，進而引起廣泛而持久的關于行政法理論基礎的討論。雖然行政法理論基礎本質上仍然是行政法的功能或價值問題，②亦仍然是行政法是什么的問題，但對于行政法究竟是什么或什么是行政理論基礎卻始終眾說紛紜，無統一觀點。目前，關于行政法理論基礎比較有代表性的觀點有“控權論”、“平衡論”、“服務論”、“公共利益本位論”等。“這些學說從不同的角度總結和概括了行政法的理論基礎，對解釋行政法的邏輯起點，促進行政法學研究的繁榮具有重要意義，但局限之處首先在于只是揭示了行政法理論基礎的個別側面，忽視了行政法所面臨解決的問題以及行政法本身的復雜性，把行政法視為單一的價值體系，試圖用一個恒定的價值標準統領所有問題，試圖以一種學說去詮釋所有國家、所有時期行政法的發展模式”。③也就是說，行政法其實根本就不存在統一的理論基礎，只有一般意義的理論，這些理論都在為行政法的不同方面提供理論支持。④筆者非常贊同合力研究行政法理論以及基礎問題并親自付諸努力。雖然對于行政法統一性的理論基礎筆者有異議，但同時認為，行政法理論基礎的研究已從整體性上和理性深度上影響整個中國行政法和行政法學構建，并且作用出人意料。而且業已存在的諸多理論必將繼續指導中國行政法的進步與發展。另一方面，誠如江必新先生所言，“行政法賴以建構的基礎，部分地潛隱于行政法體系之外。行政法理論的構建并非空中樓閣，要根植于反映具體社會生活條件的其他相關學科的內在關聯中。要在行政法學與憲法學、政治學、行政管理學、社會學等相關學科的內在關聯中得到確證”。⑤行政法學應該融入到法學大家庭直至整個社會科學體系中去，使得行政法學研究“不脫離其在社會科學中的根基和知識傳統”，并“與其他社會科學領域相同的詞匯和命題具有通約性”。⑥這正是行政法學的開放性品格，而開放性是科學性的前提。本文所提出的“作為擔保性質的行政法”概念，正是對這一觀念的回應、反思與嘗試，這必然涉及行政法與民法、行政法與擔保法、行政權與公民權的關系等等。

從泛義的角度看，擔保理論可以在很多社會關系中得到詮釋，或者說許多社會關系都可以通過擔保理論得以澄清。本文即在宏觀的視角上，從比較的角度看將行政法定位于擔保性質，其本質是保障私權實現的擔保法。因此，本文是將行政法放在整個法律體系中來考量行政法是什么或什么是行政法理論基礎，同時又從行政法與其他法分工與合作即各自功能角度來分析其性質，直至將兩者予以綜合性考慮，包括為什么要擔保以及怎么擔保，因而本論除具有理論價值外還具有方法論意義。必須指出的是，在現有擔保制度中，“國家機關不能擔任保證人”是一個常識性的問題，這可能會引起人們對“作為擔保性質的行政法”觀點的懷疑，在這里，筆者只是借鑒擔保理論論事，并非研究政府具體的擔保行為。

二、行政法對私權主體之間實現正當權益擔保的理由

（一）私權主體之間正當權益的實現首先以民法之契約予以確定

私權作為關涉私人生存狀況的一種權利受到各國法律重視是順理成章的，私權神圣不可侵犯的觀念曾被或仍被奉為許多國家法律的基本原則。而以民法保護私權是最基本的立法表征，當然廣義上還包括商法。但是包括民法在內的法究竟是什么，不同時代的人有不同的表達。古羅馬的西塞羅認為，“真正的法律是一種與自然相符合的正當理性”;⑦孟德斯鳩則認為，法是由事物的性質產生出來的必然關系;盧梭則認為，“法律乃是公意的行為”，而“無產階級的法律觀點即馬克思主義的法律觀，認為法律是統治階級意志的集中表現”。⑧與此同時，法律就是契約的觀點也占據一席之地。筆者更傾向民法乃契約之物甚至之最。一方面，現代社會平等性質的民法是一種“契約”互動乃至妥協的產物;另一方面，民法的內容以契約主體雙方的權利、義務、責任之三維結構為基本要素。契約意義的民法奉“所有權絕對，契約自由和過失責任”為圭臬，結構最基本的人與人之社會關系，奠定社會最穩定的基石。而在我國，《物權法》在2007年頒施的時候就被贊譽為“體現契約精神”，不但具有宣告中國結束“無產時代”而進入“有產時代”的變革成功，而且具有實現從計劃經濟社會轉型到市場經濟社會的標志性意義。⑨“國家在私法關系的形成到消滅過程中，從來就不是一個旁觀者”。⑩而行政法的擔保法性質的確定與研究正是為政府積極參與提供理由與主動性的可能。

（二）行政法為私權主體之間正當權益的實現即民法契約內容的實現提供擔保

如果從法是契約的產物上看，無論公法還是私法都具有契約意義，行政法同樣如此，而且尤其應該在觀念與制度上予以強化，行政法的契約意義在行政服務被提倡后方興未已，筆者曾提出政府“就該為我服務，因為我們曾經有約”的觀點。相對于民法或私權，行政法的契約性應該是具體的而不應僅僅是抽象意義上的泛論，行政法是擔保法即屬于擔保合同，是為保證主債權——民事債權實現的從合同。

1.政府具有以行政法對民事契約或民事活動予以擔保的必要

從字面意義上解析，行政法就是關于行政的法，行政主要是行政權或是行政權的簡稱。而按照行政權產生的理據分析，對于政府享有并行使行政權之正當性，授權理論、傳送帶理論、專家統治論、參與模式理論、人性尊嚴理論等都可以從不同的側面予以證成。而筆者所提出的擔保理論無疑是對傳統行政權正當性理論的突破，同時也是對“行政法是什么”理論的豐富。從現代國家與社會發展的現實分析，行政權之所以是民權或私權的擔保權、行政法之所以是民權或私權的擔保法，主要理由在于：

從個人或民事權利本身來看，它雖然是基礎和本源的，但是，“作為人們相互之間的認可和承諾，又是非常脆弱的”。由政府擔保私權，即具有巨大的規模效應，又有利于“保護個人權利和節約交易費用”。而從公共秩序利益角度看，行政權的存在與發達在很大程度上出于維護社會秩序之需，雖然政府亦惡，但卻是必要的惡，而且時至今日，人類并未找到拋開政府另謀管理主體和管理方式的一切理由，“社會個體將自身部分權利集體讓渡給公權組織的根本目的在于期望通過這種讓渡，給自身利益的實現創造一種社會秩序，這種社會秩序包括：和平、安全的公共秩序;健康安全、效率化的經濟秩序;社會資源的合理開發、分配和利用;主體利益的有效保障;符合主體間共同意志的道德的維護;符合主體利益可持續發展的要求等”。與此同時，作為秩序與公益的前提，公民等的合法權益的滿足，同樣是行政權與行政法關注的對象與內容，許多情形下，公民合法權益的滿足與實現程度影響甚至決定社會秩序的狀態，并且公益是私人利益的總和。而我國實定法也正是基于此設定的，如《行政處罰法》第1條規定：為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。《行政強制法》第1條也有相似規定。以上法條中的維護秩序與保護權益與擔保的目的具有一致性。

2.政府具有以行政法對民事契約或民事活動予以擔保的能力

就普通意義民法上的擔保而言，擔保是需要能力的，而作為擔保性質的行政法同樣如此。如前所述，行政法以行政權為主要規范對象，包括對行政權的確認、保障和監督，而行政權力能力是法律賦予政府或行政機關從事行政活動的必要前置條件，它既可以是宏觀抽象的，如以《憲法》確定的行政權力，也可以是微觀具體的，如以《行政許可法》確定的行政許可權。實踐中，行政法對權力自身的能力問題比較重視，對行政機構的構成以及公務員的任職條件以及權力的再分配都有明確的規定，而相對忽視的是以公產對行政能力的保障，經費不足不但造成執法能力欠缺，執法效果不佳，而且也造成以罰款為處罰主要目的的問題頻發。隨著財力的增強，這種現狀應予以改變。行政能力的實質是權利能力，而“權利能力是一種權利義務的歸屬資格” ，行政法以人、財、物的滿足來實現對行政權力能力的靜態滿足，而以責、權、利作為行政權的動態激勵。

行政法對民事活動的擔保性總體表現在，政府或行政機關以自己獨立的信譽與財產及其權力行為作為擔保基礎;在私權主體為實現權益依據民法契約正常交易之外，對交易可能出現的障礙提供法律保障，包括對違法者的制裁以及對權益受損者的補償和賠償，同時還包括對自身行為的監督。在結果及責任上，政府的擔保能力最終以是否“具有代為清償債務能力”為基本標志。

3.行政處罰是對民事違約者的責任追究

對于純粹的民事活動，法律奉行“不禁止即為自由”的原則，也就是“私權自治”或“私法自治”。“私權自治”隱含著自愿、平等這些民事活動最為基本的原則。“自治”是指在意志自由前提下為法律行為，其實質就是意思表示自由，是主體主動性、能動性的體現;與此同時，只有民事主體平等才可能實現私權自治，平等是所有民事活動的邏輯前提。所以私權自治在人的獨立性上具有主體性意義。民法且不多說，作為行政法，我國《道路交通安全法》第27條對“私了”的行政法律認可，就是“私權自治”或“私法自治”的典型表現。

然而，法治下的私權自由同樣也有限度，誠實信用原則、公序良俗原則旨在限制“私權自治”原則。蘇力在《秋菊的困惑和山杠爺的悲劇》一文中提到，所謂的“山杠爺把夯娃的婆姨強英綁起來游街”的行為就不屬于私法自治或私權自由。另一方面，私權不可能只在私領域行使，市民社會的成熟，以及國家的發達，私權走向社會和國家就司空見慣，在這種情形下，有些私權之間的交往或交易就同時具有了一定的公共性或私權涉及公權或公共性。而私權在這一過程無論純粹的私權還是涉及公權的私權，如果違約，具體可以表現為違法，則政府有權通過行政法具體是指《行政處罰法》等對違約或違法行為予以制裁，追究其責任。所以，相對而言，行政處罰的本質就是對民事違約者的責任追究。

4.行政責任的實質是一種擔保責任

在對法律責任的本質進行討論的過程中，先后形成了以下幾種觀點：道義責任論、社會責任論、規范責任論、法律關系說、綜合說等學說，它們都從不同的角度解釋法律責任的本質。而從法治意義上講，行政責任是指行政機關因違法行使行政權而承擔的不利后果。如果將行政責任置于擔保性質行政法之下觀察就會發現，此時的行政責任實質上是一種擔保責任。前述被擔保方違約，行政機關的行政處罰就是對違約者的責任追究，與此同理，當擔保方違法或違約，也必然要承擔責任，這種責任本質是一種擔保責任，具體而言是一種保證責任。保證是指保證人和債務人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或承擔責任的行為。強調政府在行政法中的擔保責任，有益于對責任性質的認定，有利于對行政法責任理論的拓展。

三、作為擔保性質行政法的觀念與制度建設（實現）

（一）平等觀念的確立

前述有言，擔保以平等為基本前提，而以往無論哪一種理論支撐下的行政法，都缺乏對平等應有地位的關注。因此，確立行政法之擔保性就必然涉及對平等理念的確認。應該說“法律面前人人平等”同樣也包括了政府與公民即行政主體和行政相對人的平等。目前這種平等充其量是流于形式的，而在未來這種平等應該是深入骨髓的，這就是擔保性質行政法的應有之義。作為擔保主合同實現的行政次合同，因主合同天然的平等性，必然導致次合同次生的平等性，這正是人們對行政法的期盼與渴望。

在行政法律關系中，行政機關與公民之間在事實上是不平等的，行政主體也確實優于行政相對人。這也正是傳統行政法的所謂存在根基。而擔保法律關系的平等性，必然對此所謂根基帶來沖擊。行政法既然作為擔保就應該在平等理念的指引和規范下，針對行政相對人的不利處境而賦予其更多的權利，對行政主體則應該施加更多的義務，通過對相對人權利的保障來提升行政相對人的地位，以實現雙方權利義務的真正平等。表面上對等的法律規定，即便形式上的平等掩蓋實質上的不平等，其結果仍然是不平等或強弱對比更加懸殊。所以，我們需要的是一種實質上平等的理念的支撐。在行政法律關系中，我們不宜故意人為地強調雙方主體地位的不平等，更不宜強調行政機關的單方面特權，而是應該打破身份的標識，確立行政機關與行政相對人平等的理念，同時注重制度建設。而行政相對人參與行政活動恰是平等性的表現與嘗試，應建立了解民意、公眾參與的途徑、規則與程序。

（二）誠信原則的完備

眾所周知，誠信原則被譽為民法中的帝王條款，行政法中確立誠信原則也同樣具有自身及現實的價值。但是，以往行政法往往使用信賴保護原則，雖然兩者在本質上具有一致性，但信賴保護過于強調行政機關一方，而忽略對方。雖然信賴保護原則實際上對行政機關一方提出了更高的要求，更有利于對相對人利益的保護。但是，這依然是前一個發展階段的想法，而非今日之現實或明日之花。雖然這種安排適應法治對行政權的率先要求，但忽略了法律關系的雙方性以及對民法的傳承。傳統對于誠信原則或信賴保護的理由主要在于：為了保障法安定性，而從行政法的擔保性質出發，同樣可以給予行政法確立誠信原則提供支持。首先，羅馬法中就有關于擔保法律制度中誠信的規定，行政法可以從中汲取營養及借鑒;其次，擔保性質的行政法要求政府必須誠信，民事主體才有從事行為或交易的安全感;再次，誠信本身也是行政主體達成行政目標尤其是行政秩序的必然前提，政府欲取信于民必須先自己守信。何況信用本身就可以作為擔保。而政府的信用在一般情形下具有權威性。

但是，我國目前除國務院《全面推進依法行政實施綱要》中規定“誠實守信”原則，并有《行政許可法》第8條相應規定（雖然該條規定沒有直接使用“誠信”或“信賴保護”字樣，但有相關內容）外，其余法律法規尚無明確規定，應當完善。尤其是實踐中，為提高行政效率和公共服務質量，行政機關時常主動作出若干承諾。而現實中，不乏行政機關及其公務人員輕諾寡信之現象，行政相對人的合法權益亦因此而受到損害，這種情況嚴重影響到政府的權威與信譽以及法律的尊嚴。為矯治這種不良現象，防止其產生危害后果，在觀念上應特別強調“允諾禁反言原則”的落實。

（三）行政信息公開制度的完善

信息公開有兩方面的含義：一是行政權力運作的過程和結果向社會和公眾公開;二是國家行政機關擁有和掌握的信息向社會和公眾公開。之所以行政權具有特權，除其自身的“強力”之外，還在于政府可以通過權力獲得公民所不具有的信息，而這些信息一般都與利益息息相關。毛壽龍教授認為，在一個信息迅速傳播的社會，當信息掩蓋成為不可能時，以政府為主體所進行的消息封鎖只能帶來恐慌。行政信息公開作為現代政府的一項法定義務，可以從人民主權、知情權以及程序正當上找到足夠的解釋理由。與此同時，作為擔保方或保證人，需要將自己的財產情況、擔保能力及相關情況，讓被擔保方知曉，知情權是民事主體獲得行政法擔保的主要內容與構成。所以，行政法的擔保性又為行政信息公開提供更為充分的理由。

目前在我國行政法實踐中，行政信息無法做到公開化、透明化，行政信息在行政主體與行政相對人之間呈嚴重的不對稱狀態，公民信息被侵犯得不到有效救濟，要想切實保障公民知情權的行使，矯正信息不對稱現狀，就必須建立一套完善可行的行政信息公開法律制度，而從知情權入手更具針對性。換句話說，知情權方使公民明了獲得信息是自己的權利。公民的知情權英文為“right to know”，翻譯為“知道的權利”、“了解的權利”，意指公民或組織有權利依法獲知政府的各項行政信息。根據權利的實現是否必須有義務人直接的積極行為作條件，可以分為“知情權利”和“知情自由”。政府信息公開法律制度應建立在政府信息公開請求權的基礎之上，唯此，才能對公民的知情權予以充分的保障，也才能從根本上改變目前我國以政府依職權推動政府信息公開為主導的立法及實踐。

（四）非強制行政行為的發達

“以強制性行政行為為主導是我國現行行政法的主要內容”，但市場經濟的發展、民主政治的進步導致行政法理念和行政行為方式發生重大變化，其中，非強制行政行為逐漸呈上升趨勢，與傳統行政行為并行，以適應行政管理新模式要求。非強制行政行為是指行政主體依照其職責和權限主動作出的，不以強制相對人服從、接受為特征的行政行為，包括行政指導、行政契約、行政獎勵、行政調解和行政信息服務等非強制權力手段。前述可以引申至此的是，擔保性質行政法必然導致平等觀念的發展，而平等下的行政行為除非在民事主體違約或違法的情形下，原則上不能采取強制性行政行為。當然，完全可以說，非強制行政行為的發達，必然導致強制性行政行為的弱化。當下比較典型的非強制行政行為都可以因行政法的擔保性得到充分而合理的解釋。下面僅以行政指導、行政合同等予以說明：

1.行政指導：政府有對民事活動進行指導的權力

行政指導是政府或行政機關通過對民事活動提出建議、告誡等方式，以實現行政目的的行為。根據擔保的原理，為保障權利的實現以及自己權益的不受損失，擔保主體有權對被擔保方的活動予以指導。這就為擔保性質下的行政法確立并發展行政指導，提供了新的理論涵養。也就是說，行政指導的關鍵在于：作為擔保主體的行政機關以這種積極的作為行為，在保障被擔保方權益實現的同時，也使自己不損益，實現雙贏。當下我國行政指導的主要問題是法制化程度偏低，尤其是對不當的行政指導難以救濟包括予以賠償。

2.行政合同：政府與民事主體之間是一種合同關系

行政合同是政府或行政機關與公民之間為實現一定行政目標而達成的協議。根據擔保原理，擔保方與被擔保方的法律關系的本質是一種契約關系，而擔保性質行政法為政府與公民之間的契約和合同關系，從一個全新的角度找到詮釋的理由。所以，當下的絕大多數行政決定只要符合條件就應該轉化為行政合同，在總體上與行政法的擔保性相一致，同時，也更有益于政府與公民之間的平等和諧。目前我國行政合同的主要問題是沒有突出其行政性，與民事合同相混淆，包括相應的訴訟也是民事訴訟。

與行政合同相關或比較接近的概念是行政協議，雖然有學者認為廣義的行政合同也包括行政協議，但按照當下約定俗成的說法，行政協議主要是指行政機關之間達成的協作。這些年跨地區合作成為潮流，其主要包括：區域經濟合作，如圖們江區域開發合作、泛珠三角合作、長三角一體化區域合作、閩南區域經濟一體化等;區域工程合作，如南水北調工程、西電東輸工程;跨區域環境合作，如廣東省跨行政區河流交接斷面水質保護;跨區域旅游合作，如西南經濟區經貿旅游文化合作、長江上游旅游合作;文化產業區域合作等等。在此，行政協議的擔保性質體現在：政府間的行政協議是擔保人之間為被擔保人（公民或社會）的利益達成的協議。一旦公民跨界違法，政府間可以根據協議順利解決爭議問題。

（五）公共財政體制的轉變

如前所述，擔保無論是人保還是物保，最后都要落實到財產上，政府財產的來源在于稅收，而稅收依賴于市場經濟的發達。在大力發展經濟的同時，公共財政體制的改革是重中之重。“與計劃經濟體制相適應的財政模式是生產建設型財政，其突出特點是政企不分，大包大攬，統收統支” 。由于財力有限，往往以保障國家機關、教育、衛生等事業性基本開支為主要目標，其財政的公共性幾乎無法完整體現。實行市場經濟和公共財政體制改革后這種現象有所改變。公共財政，是指在市場經濟條件下國家提供公共產品或服務的分配活動或分配關系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式，是與市場經濟相適應的一種財政類型，是市場經濟國家通行的財政體制和財政制度。公共財政的基本特征體現為：一是公共性，即公共財政著眼于滿足社會公共需要;二是非盈利性，在市場經濟條件下，政府作為社會管理者，其行動的動機不是、也不能是取得相應的報償或盈利，而只能以追求公共利益為己任;三是法制性，即收支行為規范化。公共財政應以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨，盡可能提供公共產品、公共服務，滿足社會的公共需要，而且在公共財政的取得與支出上，最大限度地實行民主決策，接受民主監督。這也是行政法的用武之地。

根據社會事業發展規律和公共服務的不同特點，按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的原則，穩步推進民生保障體系建設。增加公共服務領域投入，建立健全保障和改善民生的長效機制。整合各種財政資源，增加對公共服務領域的投入，優先保障和改善民生，重點加大教育、就業和社會保障、醫療衛生、保障性安居工程、生態環境等方面的投入。“財政問題絕不僅僅是一串串經濟數據，在枯燥的數字和冗長的流水賬后面隱藏的是政治，是國家的公平與正義”。這就是法治或行政法治的目標或任務，“唯獨作為財政人格的國家才可以成為契約的一方當事人”。

四、擔保性質行政法對行政法學范疇的創新

（一）私權自由與行政權有限性

自由是哲學和法學上的永恒命題，也是人類的一個追求目標。自由意識一旦扎根于人腦，形成一種“固有精神實體”，便成為“自由理念”。自由理念，對于行政相對人而言，表明行政相對人獨立自主地位的確立，同時，自由理念要求行政機關尊重行政相對人的意愿和權利。通過廣泛的個體自由的表述，在現實層面上，起到了最大程度調動積極性的作用，在價值層面上，則促進了個人自由與社會和諧統一的深層次的自由的發展。所以，自由理念，無論對于行政法還是整個法律體系，都大有裨益。政府對公民自由的“放任”，是一種謙抑性的讓渡，其實也是在“蓄水養魚”。雖然從時間上講，我們距離自由包括隨意追求自由還很遙遠，但作為行政法應該在目前對權利保障的同時，適當對公民的自由有所考慮與側重。就直接涉及私權自由的《行政許可法》而言，減少不必要的行政許可還有很大的空間，將絕大多數行政許可轉化為行政登記既有必要又有可能。

與私權自由相對應的是：行政權有限性。自實行市場經濟體制之后，行政權的有限性或有限政府就被提到議事日程，并付諸改革實踐。而擔保性質行政法更能為行政權的有限性提供支持：第一，作為私權擔保的行政權只能以保障私權的實現為自己的行動目標，不得另辟蹊徑;第二，為了擔保的實現，行政權不得為自己謀取利益，即行政不利益;第三，行政權限、行政方式、行政程序只能圍繞擔保來進行。政府擔保能力的有限性也決定了行政權的有限性。與此相對應，越權無效再次對應有限性，成為行政權有限性的法律后果。

（二）行政的雙方意思性與單方意志性并存，以前者為主

傳統行政以行政機關一方主體的單方意志為主要特征，無需公民等主體意思的參與;行政合同隨市場經濟體制的出現，打破了行政行為僅僅單方意志性的現狀，為現代行政權及行政法帶來新的氣象。隨著法治觀念的深入人心，福利社會到來，自治社會趨近，行政職能、行政主體行使職能的方式發生變化，合作行政、參與行政、公法私法化已漸露端倪，在行政活動中，行政主體與相對人之間需雙方意思表示溝通協商的機率逐步上升，無論是理論上還是實踐中雙方交涉達成合意在部分領域條件已經成熟。由此，意思表示亦可由單純在私領域拓展其適用范圍至行政法這一公法領域。而擔保性質行政法必然又為行政行為的雙方意思性關系的奠定帶來全新的理據。

擔保性質行政法下的行政關系，以平等為基本態勢，行政機關與對方的關系不再僅僅是單方面意志，而是以雙方及意思為主要表達方式，因為，作為擔保方的行政機關，首先與被擔保方所構成的是一種平等基礎上的關系;其次，這種關系是以意思表示為主要表達形式，雙方可以溝通、協商甚至討價還價。當然筆者并不否認，在對違法者或違約者的制裁中，單方性可能稍顯強勢，但那已不是主流。