湖南省縣級市新進城定居農民轉市民過程中養老問題初探

鄭素君

摘 要：縣級市在湖南省經濟發展中起著重要的作用。近年來隨著城鎮化的進程，不少農民選擇了縣級市作為定居的地點。這些新進城定居農民在轉市民過程中他們的養老會遇到哪些問題？政府決策者們應如何解決這些問題？在研究過程中發現，縣級市新進程定居農民具有強烈的市民化欲望，渴望獲得與其他市民一樣的養老保障和社會福利，但是他們的工作一般具有臨時性、輔助性的特點，可替代性高，工資偏低，部分農民沒有參與到社會保險體系中去，目前來看缺乏有效的養老保障方式和手段，同時心態上對養老問題重視性不夠，另外政府對該群體關注度不高。本文試圖對這些問題進行初步分析，并提出解決問題的初步建議。

關鍵詞：縣級市；進程定居；農民轉市民；養老

縣級市，是我國行政區劃名稱，為三級市，屬于縣級行政區。自1980年以來，我國城鎮化進程加快，以“撤縣設市”的方式出現了一大批縣級市。縣級市雖與縣屬于同一行政級別，但在隸屬層次、城鎮化進程以及衡量政府職權的標準等各個方面均有所區別。縣級市自身的地理位置和特性決定了它是與農村關系最緊密的城市，也是城鎮化進程中農民定居的重要目標市。在城鎮化不斷推進、老齡化問題逐漸嚴重的時代背景下，縣級市進城定居農民如何養老，這也將是城市管理者們需要重視的問題。

湖南省作為一個人口大省，擁有16個縣級市，這些縣級市相對湖南省內其他縣來說經濟較為發達，因而集中了大量人口，近些年來也吸引了很多周邊農村的農民進城定居。本文中縣級市新進城定居農民是指：2000年以后在縣級市已購買了一套（或以上）住房，長時間居住（或打算居住）在城市并計劃在城市養老的原農村人口。脫離了土地生產資源的農民從嚴格意義上已經不能稱之為“農民”， 盡管他們中的一部分進城后仍然保留了“農業戶口”。2014年7月30日國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度。這意味著以“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史。在新進城定居農民轉市民過程中，他們的養老保障會有哪些方面的問題，本文試圖對此進行初步探索。

一、縣級市吸引周邊農民定居的原因

（一）城鎮化進程加速的必然結果。城鎮化進程中，必然有大批農民向城市遷移。而縣級市作為我國行政區劃中的三級市，是與農村關系最為密切的城市，也往往是周邊農村的政治、經濟、文化中心，其輻射力非常強，往往能輻射到周圍的廣大農村。城鎮化過程中，農民由于各種原因遠離了出生和成長的農村，帶著對都市生活的向往來到了城市，并渴望最終定居在城市，成為城市的市民。在這一過程中，與他們原本生活的農村距離較近同時又相對其他縣城來說更為繁華的縣級市就成了很多農民定居的重要選擇。

（二）公共設施、服務、教育等城市資源各方面優勢的吸引。縣級市城鎮化進程較縣城快，非農人口占一定比例。相對于人口分布較為零散的農村來說，縣級市人口繁多，例如耒陽市有142.32萬（數據來源：）帶動了經濟的交流和繁榮。縣級市城區有較好的城市能源設施、教育設施設備、供水排水設施、交通設施、郵電通信設施、生態環境設施、防火設施等。縣級市屬于大城市之末，小城鎮和廣大農村之首。縣級市作為縣級區域的政治、經濟、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯小城鎮和廣大農村，因其資源的相對優勢，對于農民定居來說有著非常大的吸引力。

（三）“打工經濟”導致部分農民具有城市購房能力。自改革開放以來，湖南省農村人口紛紛外出到鄰近的經濟較為發達、勞工需求量很大的周邊省份（尤以廣東省為著）打工。“打工經濟”在很大程度上增加了農民的收入，使得一部分農民通過自己、子女打工的收入積累具備了買房的物質條件，從而實現了通過“購房”在城市定居、成為“城市人”的夢想。相對于省城、地級市等大中型城市高昂的房價來說，縣級市商品房的價格還是比較便宜的，因此在縣級市買房定居就成了一個現實的、可以實現的目標。

二、縣級市新進城定居農民養老的現狀及問題

我國的縣級市制度是從1983年設立，到上世紀90年代逐漸成熟，至今已有30余年的歷史。縣級市新進城定居農民與一般的農村進城務工人員有所不同，他們有著更強烈的融入城市的愿望和渴求，希望獲得和其他市民同樣的社會保障和待遇，市民化意愿非常強烈。不過，在養老問題上，目前這一群體還是存在著一些問題：

（一）工作性質多為臨時性、輔助性，基本沒有城鎮職工基本養老保險。新進城定居農民一般文化水平較低、技能水平不高，同時在縣級市里也缺乏原市民的人脈資源和優勢，所以進城后即便戶口能由“農業戶口”轉成“非農業戶口”，能從事的工作多為臨時性、輔助性的，工資偏低，用人單位一般也不為他們購買“五險一金”等基本的社會保險，因而他們中的大多數都沒有城鎮職工基本養老保險賬戶。由于缺乏一定的法制知識，或者出于想保住工作不想跟用人單位起沖突的想法，他們多半也不會要求用人單位為自己購買養老保險。

（二）社會養老保險參與度低，參與層次不高。我國針對城鄉居民的養老保險體系主要包括公務員養老保險、城鎮職工基本養老保險、城鎮居民基本養老保險和從2009年開始試點的新型農村社會養老保險（簡稱新農保）。前文已提到新進城定居農民一般沒有城鎮職工基本養老保險。不過，他們可以根據自己的戶籍性質選擇其它相應的社會養老保險。城鎮居民基本養老保險主要由個人繳費、政府補貼構成，其中個人繳費為主。繳費標準各地有所差異。如湖南省耒陽市繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元十二個檔次。1縣城新進城定居農民對養老保險制度不夠了解，參與積極性不夠，有些人不參保，而參保的人群大多也選擇最低檔的繳費。這種情況在保留了農村戶口的進城定居農民中也同樣存在。他們在選擇繳納新農保保費時很多都選擇了最低檔的繳費。這說明這一群體社會養老保險參與度偏低，層次也不高。

（三）缺乏有效的養老保障方式和手段。對于新進城定居農民來說，他們依賴得更多的還是傳統的“家庭養老”、“儲蓄養老”方式。就現階段我國農村養老的實踐看，“家庭養老”一定程度上也是可行的，但隨著人口年齡結構變動以及經濟形勢的變化，家庭規模變小，子女變少，加重了家庭養老負擔。而由于新進城定居農民本身的積蓄就不多，在支付了進城購房的房款和裝修款之后，很可能就所剩不多（甚至還欠下了外債），再加上通貨膨脹、物價上漲等經濟因素，“儲蓄養老”也不能起到真正的養老作用。對于這部分群體來說，社會養老保險參與度偏低，同時又缺乏其它有效的養老保障方式和手段。

（四）對社會養老保險了解度不夠、信任度不高。縣級市進城定居農民一般受教育程度不高，對于養老保險概念模糊不清，對于社會養老保險制度了解不夠，不知曉購買養老保險有何意義，反而認為這是一種浪費錢的行為。他們收入普遍不高，認為沒有必要為不明確的事物破費，他們認為養老保險不是必需品，屬于可買可不買的。此外，由于縣城新定居農民法律意識較淡，不懂維權，沒有明白購買養老保險是一種保障，認為參保與不參保意義影響不大。這種無所謂的態度促使養老保險在這一群體得不到有效普及。

（五）政府對該群體養老保障關注度不夠。目前，政府關注得更多的還是“農民工”、由于各種原因失去土地的“失地農民”問題，而對于已經進城定居的農民，關注度還不夠。這一部分農民如何適應身份轉換，他們未來的養老又要依靠什么，政府對于這些問題思考得不夠。

三、解決縣級市新進城定居農民養老問題的建議

（一）盡快銜接好城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險。2014年2月24日，人社部、財政部印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，將于2014年7月1日起實施。《暫行辦法》明確規定，城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險，只要滿足一定條件即可自由銜接轉換，且無論如何轉變，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移，累計計算權益。這項重要政策主要是解決城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險兩大制度的銜接問題。各地政府應該按照《暫行辦法》規定，調查銜接過程中的具體細節問題，盡快出臺相關的地方性政策和行政性文件，做好城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險的銜接工作。

（二）政府應重視對養老保險的宣傳工作。隨著養老保險事業的發展，社會關注的熱點問題也隨之增多，養老保險宣傳工作的重要性日益顯現。縣級市政府應重視養老保險的宣傳工作，加強正確輿論導向作用，應當積極主動地對新進城定居農民講解養老保險制度的優點、未來收益、保障功能，使他們能夠從思想上真正地去理解和接受養老保險制度。縣級市政府社會保障部門可通過網絡、報刊、微博、微信等形式，加強對社會保險的政策宣傳，讓新進城定居農民認識社會保險、了解社會保險，提高他們參保的積極性和主動性。

（三）做好統計工作，鼓勵新進城定居農民參保。縣級市政府部門應對新進城定居農民參保情況進行全面、系統的統計，了解他們是否參保、已參保多少年限、繳費基數多少，在此基礎上鼓勵未參保的農民積極參保。社保部門和有關協會可密切配合，在具體申辦環節，為參保人員提供講解指導服務。同時，建議以國家社會保障部門發布規章或由地方立法、出臺規范性文件的形式，明確規定新進城定居農民，不區分戶籍所在地和戶口性質均可在縣級市參加社會保險，進一步打破城鄉區別和戶籍壁壘，實現社會保險全覆蓋。

（四）建立多種形式的養老保障補充機制。以社會養老保險為基礎，建立起“家庭養老”、“集體養老”、“儲蓄養老”、“社區養老”等多種形式的養老保障補充機制，使新進城定居農民可以享受到全覆蓋、自適應的養老保險體系的優勢。

參考文獻：

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