“協同治理”與社會事業開放*

殷 　輅

“協同治理”與社會事業開放*

殷 輅

摘要：“協同治理”的本質是治理的社會化，多元主體各盡其分、協同于“理”，這是“協同治理”的關鍵所在。“協同治理”意味著打破封閉僵化的體制機制，社會事業開放是其題中應有之義。這種開放并不是簡單的放開，而是在普遍、無預設的價值體系之上行其所宜。在確立政府、社會、市場邊界的同時實現三者的貫通，是“協同治理”的體現，也是社會事業開放的基礎。社會事業開放并不是單純的市場化和產業化，而是主辦、經營和運行方式的多元化，推動三者的交融與互動是社會事業擴大開放的現實路徑。

關鍵詞：“協同治理”；社會事業；開放

在經濟開放的同時，社會事業如何開放？這是擺在各級政府面前的重大課題。開放與封閉相對，與普遍性、平等性相關聯，它不是單純的效率問題，而與社會公平直接相關。社會事業的擴大開放是經濟社會協調發展的內在要求，也是完善社會治理的應有之義。從“協同治理”視域出發，可以認清社會事業擴大開放的本質，從而找到其實現的現實路徑。

一、從“協同治理”看社會事業開放

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了創新社會治理體制的任務。用“社會治理”一詞取代“社會管理”，這種表述變化并非簡單的語義調整，其中包含理念的改變。從社會管理到社會治理，其本質是改善國家與社會的關系，改變自上而下的管控體制，實現多元互動、社會共治。社會治理從根本上說就是“協同治理”，它包含以下幾個層次的含義：其一，主體多元化。“協同治理”理論是在政府管控社會的一元格局陷入危機的背景下出現的，多元主體共同參與公共事務、相互協同，成為新的歷史時期的必然選擇。在“協同治理”之下，“公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊”①，而建立在根本價值認同之上的相互協作越來越清晰。也就是說，治理主體并非單一的政府，社會組織、企業乃至公民個體都是公共事務治理的主體。只有在多元主體相互協同的前提下，才能提供全方位的公共服務。其二，主體間關系取代主客體關系。“協同治理”消解了管理與被管理的主客體結構，主體間的平等互動、協同合作取代了自上而下的控制。政府、社會組織、企業、公民個體既是治理的客體又是治理的主體，權力運行出于當然之理而不是權威權勢，不存在凌駕于主體間關系之上的駕馭者。其三，多元主體和多種運營方式各盡其分、協同于“理”。治理主體多元并不意味著對立和沖突，相反在達成根本共識的基礎上，多元主體完全可以協同于“理”。政府、社會、企業并不存在價值認同的分裂，而是在根本一致性之下的多元分序。同時，運營方式雖有市場與非市場之別，但這并不意味著彼此的割裂，而是“事之宜”的體現。在“協同治理”中，“一”與“多”不是對立關系，而是體用關系。治理的本質是一，而實現方式是多，多元主體、多種運營方式協同于“理”，從而達到理想的狀態，這是治理追求的目標。只有確立了多元協同的理念，在具體實踐中才不會出問題。

黨的十八屆三中全會將社會事業改革視為全面深化改革的重要組成部分。社會事業的改革目標是提供多樣化的服務，更好地滿足人民需求，實現公共利益的最大化，這并非是單純的行政體制改革所能做到的。“協同治理”不但是社會事業改革應遵循的基本理念，也是現實的客觀要求。其一，社會事業主體存在一元獨大的問題，主體之同代替了主體間的協同。在政府獨大的背景下，社會組織、企業與公民的主體地位無法顯現，這種狀況已經成為社會事業發展的障礙。其結果是政府應該提供的基本公共服務得不到充分保障，建立在多元主體之上的多元服務體系也難以形成。社會事業僅僅靠行政力量運轉，而自組織難以自發形成，不能發揮應有的作用，這必然導致體制的僵化，既無法保證公平，也無法發揮效率。其二，社會事業范疇及運營方式單一，無法滿足人民多樣化的需求。社會事業范疇的拓展并非強化政府職能就能完成，它有賴于社會自組織能力的提升。但在封閉的環境中，只有被組織而無自組織，系統的自我完善能力非常有限。現實的需求因為無法與社會組織對接而難以落地，而“被組織”出來的需求卻難以持久，無法支撐現有的組織機構，這已經成為制約社會事業發展的問題。其三，政府、社會、市場之間互動不足。社會事業的發展不但需要多元主體，還需要有效的互動。主體間的互動是確立政府邊界、實現社會協同的重要環節。但在現實中，政府、社會、市場各自為政，其各自的邊界往往被預先設定，而不是源于現實。合理的分界無法確立，合作交融也就無從談起。

社會事業存在的問題是體制問題，同時也是開放不足的問題。社會改革與經濟改革存在一致的地方，即改革必須與開放聯系在一起。雖然開放的形式和內容有所不同，但二者開放的本質都是一致的。開放并不是簡單的放開，而是在普遍、無預設的價值體系之上行其所宜。協同論告訴我們，無論是自然系統還是社會系統，一旦陷入隔絕的封閉狀態，其內部必然呈現一片死寂，進入無序狀態。封閉必然導致僵化，而僵化又會導致進一步的封閉，在這種情況下，系統內的各種關系都會處在扭曲狀態。易曰：“利者，義之和也。”②真正的利益體現在各種關系的調和之中，任何由封閉壟斷而產生的“利益”都是扭曲的，難以長久。沒有系統的開放，就不存在正常的關系體系，而沒有合理的關系體系，就不可能有真正的效率。因此，只有在開放的狀態下，才談得上確立政府、社會、市場的合理分界，也只有在開放的態勢下，才存在“協同治理”的可能性。開放不但是“協同治理”的前提，也是其題中應有之義。

二、社會事業的結構完善與擴大開放

在“協同治理”中，分與合的關系是一個非常重要的問題。“分”牽涉到政府、社會、市場的分界，牽涉到社會的分序，“合”牽涉到社會的協調與整合。在理想狀態下，二者是統一的：分是合之分，合是分之合。分界不是斗爭和沖突的產物，整合也不是強力維持的結果。分界不離整合，整合不礙分界，這才是“協同治理”的理想狀態。社會事業的開放同樣要把握分與合的關系，在開放的理念上合理分界，在確立政府、社會、市場邊界的同時實現三者的貫通，達到各盡其分、各適其宜的良性狀態。因此，社會事業的擴大開放不是為了甩包袱而開放，而是在開放、平等、普遍的理念下處理好政府與社會、政府與市場的關系。從社會事業主辦、經營、運行方式的多元維度出發，社會事業可以做如下劃分(見表1)。

表1　社會事業分類

以往人們對社會事業的認識大都局限于單一的類型化思維中，不但主辦與經營不分，運行方式也拘泥于產業化與非產業化、市場與非市場的簡單的二元分類之中。這不是分類方法的問題，而是理念問題。實際上，官辦與民辦、官營與民營、市場化與非市場化絕非二元對立的關系，主辦、經營、運行三者之間也不存在決定性的對應關系。社會事業開放絕不是簡單的放開，也不是單純的產業化、市場化，而是主辦、經營、運行方式的交融和多樣化。對社會事業進行全面分類，可以發現，社會事業擴大開放其實就是社會事業的結構完善問題。社會事業主體結構、經營及運行方式封閉，形式、類型過于簡單，與現實需求相脫節，是社會事業面臨的主要問題。所謂社會事業的擴大開放正是針對這些問題提出的。

從社會事業的主體看，現有的社會事業主體結構單一，主體開放成為社會事業開放的一個迫切問題。社會事業的公益性，并不取決于是否由政府主辦。社會事業的主體結構應該是官辦、民辦并存，政府組織、非政府組織、企業共同參與。但現實的情況是，政府主導變成了政府主辦的主導，政府包攬并以行政化手段管理社會事業，政府職能被人為擴大，弱化了政府應盡的職責，同時又嚴重抑制了社會組織興辦公益事業的積極性和創造力。社會事業本身具有社會性，需要社會協同才能體現其本質并發揮其功能，不改變政府包攬社會事業的舊體制，政府應盡的職能就會弱化，社會組織也會面臨異化的問題。可以看到，在現有社會事業格局下，基本公共服務存在覆蓋面不廣、保障水平不一的問題，同時，民辦社會事業受到政策、行政性壟斷等諸多限制，公益性社會組織在行政力量擠壓下畸形發展，無法真正發揮作用。政府是社會事業的主體之一，只能因事制宜而不能全部包攬。只有在主體開放的前提下，政府與社會的關系才能理順。

從社會事業經營形式看，政府、社會組織、企業之間缺乏協同，配置形式多元化沒有實現。經營形式的開放是社會事業開放的重要內容。官辦官營、官辦民營、民辦民營乃至民辦官營是配置社會事業的不同形式，這種多樣化的形式是與社會事業范疇多元化聯系在一起的。但在現實中，政府主辦的社會事業缺乏社會組織的配合，民間或社會組織主辦的社會事業得不到政府的有力支持。雖然政府購買、委托外包等方式已得到廣泛認同，但其實施卻受到多種限制，官辦民營的實現形式單一，已有政策在現實中得不到落實。此外，針對特殊群體的社會事業沒有真正展開，民辦民營的公益事業受到政策的制約，民辦官營的形式在理念和實踐中都是一個空白。從協同的角度看，政府主辦并不意味著政府經營，民間或社會組織主辦也并不意味排除政府力量。純粹的公益事業是如此，準公益事業更是如此。經營形式的開放，應該成為社會事業開放的重要內容。

從社會事業的運行方式看，多元治理理念沒有得到落實，運行方式與社會事業的屬性不相適應的問題非常突出。理順政府、社會、市場的關系，需要確立合理邊界。這種邊界的確立不是一個理論問題，而是實踐問題。在確立邊界的基礎上，實現多種運行方式的協同，這是“協同治理”的重要內容。對于社會事業運行來說，非市場化、半市場化、市場化運行方式都有其存在的必要，該守的要守，該放開的應該毫不猶豫地放開。脫離具體事項而一般地談論是否應該市場化是毫無意義的。市場在配置資源方面具有獨特的優勢，但也存在盲目性、逐利性等特點，根據社會事業的不同特點選擇不同的運行方式，探索多元化運行方式，是社會事業擴大開放的現實要求。當前的問題是：一些不應該市場化的社會事業卻被人為市場化，而應該市場化的領域卻沒有放開；同時，半市場化運行方式缺乏規范，公益與非公益界限不清，政府、市場與社會無法發揮其應有的作用，這些問題嚴重制約了社會事業的發展。

從社會事業的整體來看，主辦、經營、運行方式交融互動的開放格局并未形成。根據主辦、經營、運行方式三個維度劃分社會事業的類型，并非概念游戲，而是開放理念的體現。開放意味著破除人為設置的障礙，不但是主體、經營、運行方式單方面的開放，還包括三者的交融與互動。在開放的格局中，官辦并不一定官營，也不一定采取非市場化的方式；民辦并不一定民營，也不一定與市場化方式聯系在一起。三維分類中的九種類型不是預先設定，而是依社會需求而確立，只有這樣才能做到因事制宜。但在現實中，主辦、經營、運行方式三個維度交融互動的格局并沒有真正形成，不但主體被預設，經營和運行方式也被預設，僵化封閉、類型單一的問題非常突出。這表現在以下幾個方面：一是因人、因機構設事的現象大量存在，這些社會事業機構處在依靠政府輸血而生存的非正常狀態，而民間組織做公益的積極性無法得到政府的支持；二是官辦官營機構壟斷慈善等公益事業，造成公益異化和效率低下的問題；三是行政力量與市場力量過強，社會組織行政化、公益機構企業化的弊病一直沒有革除。這些問題是體制問題，同時也是觀念問題。

三、以“協同治理”的理念促進社會事業的開放

“協同治理”的本質是治理的社會化。沒有特定的主體和客體，沒有預設的領地，沒有人為劃定的運營模式，主體間平等互動、各盡其分，這種治理理念是社會事業開放的基礎。社會事業開放需要路徑選擇，但更需要觀念的更新。只有在“協同治理”的理念下選擇開放的路徑，才不會陷入以放開代替開放的怪圈，社會事業改革才不會走入歧途。

第一，樹立整體開放的理念，破除重經濟開放、輕社會開放的舊觀念。以經濟開放為先導，促進經濟發展，這種發展模式在特定時期有其合理性，但如果社會開放不能跟進，經濟社會良性互動局面就無法形成，整體活力就不能激發。樹立整體開放的理念，才會有合理的開放順序，才不會在短期效益的支配下出現經濟領域開放而社會領域封閉的狀況。注重經濟開放而忽視社會開放，這種陳舊觀念在現實中已成為社會事業發展的障礙。在封閉或半封閉狀態之下，社會事業的公益性無法得到保障，多樣化的需求更無從談起。經濟發展與社會發展絕非簡單的決定與被決定的關系，而是相互促進的關系，只有將經濟開放與社會開放結合起來，形成良性互動格局，才會有真正的可持續發展。社會事業的開放，并非政府推卸責任，相反正是由于開放，才使政府能夠集中財力物力舉辦公益性社會事業，增加社會福利。樹立整體開放的理念，是與政府轉型聯系在一起的。沒有這一點，建設公共服務型政府就是一句空話。

第二，積極培育社會組織，推動社會事業主體的多元化。社會事業開放的重要標志是主體的多元化，而主體多元化的標志是社會組織的興起。社會組織不是政府機構的延伸，也不是政府的對立物，它能夠彌補政府公共服務的不足。在中國傳統社會，民間性社會組織一直承擔著相應的社會服務，發揮著社會治理的功能，但近代以來，社會組織的發展空間受到了擠壓。改革開放以后，雖然政府鼓勵社會組織的發展，但實際上社會組織的作用并未得到真正發揮。隨著社會的轉型，公共服務的政府單一供給機制已經難以為繼，必須積極培育和發展社會組織，完善其社會功能。一是要創造寬松的制度及環境，防止行政擠壓，減少不必要的干預。激發社會事業的活力，必須激活社會組織。要做到這一點，必須創造適合于社會組織自發形成的社會氛圍，提高其自主、自治能力。對社會組織的管理，應該以軟性管理為主。所謂軟性管理，就是通過一系列軟性措施，保證國家與社會在核心價值上的統一性，以社會的核心價值整合社會組織，而非使其茍合于行政體系。二是要降低準入門檻，將社會事業廣泛地向社會組織開放。多樣化需求產生多樣化的社會組織，這是一個自發的過程。若門檻過高、限制太多，社會組織就不能正常涌現。三是推動現有事業單位的改革，打破封閉的“自循環”體系，將其變為獨立行使職能、提供公共服務的主體。

第三，因事制宜、分類改革，促進社會事業主辦、經營與運行方式的交融與互動。社會事業主體的多元化必然觸及經營及運行方式。社會事業可以分為純公益、準公益、社會服務三種類型，根據不同類別探索不同的經營、運行方式，這是社會事業開放的基本原則。對于必須由政府提供的基本公共服務，雖然不能采取市場化運行方式，但在經營方式上應該政事分開，根據社會事業的屬性，采取不同的方式，在官辦官營的基礎上，探索官辦民營(購買服務等)等方式，并保證其公益性；對于非基本公益事業，在運行方式上也不能一味市場化，但應該打破行政壟斷，引入社會組織參與其中；對于準公益事業，可以探索官辦民營、民辦民營乃至民辦官營等形式的服務模式，在保證基本公共服務非市場化運行的同時，因事、因地、因時采取半市場化乃至市場化的運行模式；對于經營性社會服務，需放開市場準入，最大限度地減少壟斷型服務模式，盡可能減少“官辦、官營、市場化運行”形式。從主辦、經營、運行方式三維角度出發，實現三者的交融與互動，以擴大開放促進結構的完善，這是社會事業改革的重要內容。

第四，改革社會事業的投融資體制，實現投資主體的多元化。投資主體的多元化并不是放棄政府應盡的責任，而是在保障政府投入的前提下，通過公共政策的創新，拓寬融資渠道，實現社會化的投資格局。在教育、醫療、養老等領域，在保證政府投入的基礎上，需消除體制、政策性障礙，引導和吸納民間力量參與；在文化體育領域，應減少行政審批，放寬準入門檻，采取合資、獨資和特許經營等多種方式，吸納社會資本；在社會福利及社會服務領域，必須引入競爭機制，更好地發揮社會和市場的作用。完善社會治理、破除壟斷，是社會事業投融資體制改革的關鍵，只有在此前提下，才能實現投資主體的多元化，社會事業才能得到真正發展。

注釋

①J. Kooiman, M. Van Vliet. “Governance and Public Management”. In Managing Public Organisations, edited by K. Eliassen and J. Kooiman. London: Sage, 1993, p.64. 轉引自胡萬進、童星：《第三條道路視域下的治理變革：一個嵌入性視角》，《南京社會科學》2012年第2期。②李光地：《周易折中》，九州出版社，2002年，第891頁。

責任編輯：海玉2015年8月

作者簡介：殷輅，男，河南省社會科學院社會發展研究所副研究員，社會學博士(鄭州450002)。

*基金項目：國家社會科學基金項目“網絡公共空間官民共識的生成機制研究”(13BSH35)。

收稿日期：2015-04-20

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)08-0065-04

【社會現象與社會問題研究】