全球健康領域的國際合作者分析
——以在中國開展衛生合作的機構為例

尹 慧 高 迪

北京大學公共衛生學院 北京 100191

?

·國際衛生·

全球健康領域的國際合作者分析
——以在中國開展衛生合作的機構為例

尹 慧*高 迪

北京大學公共衛生學院 北京 100191

在全球化背景下，健康影響因素與公共衛生治理已超越國界，而促進全球健康目標的實現需要多方協調和努力。在全球健康這一相對新興的領域內，有越來越多的國際參與者，包括國家政府、聯合國、其他國際組織、雙邊機構以及非國際組織、基金會等。本文主要通過查閱我國衛生合作項目的相關資料，對在中國開展合作的主要國際衛生機構及合作項目、重點合作領域進行總結，并對其特點進行比較分析，認為應完善以世界衛生組織為主導，其他國際組織、雙邊機構、非國際組織等為行動主體的多重治理，并提出加強頂層協調、促進非衛生領域參與衛生治理，以及建設多方溝通機制等建議，以促進國際合作者進一步參與中國全球健康領域國際合作。

全球健康； 衛生治理； 國際合作

隨著世界范圍內人口和貿易的流動，公共衛生事件已突破傳統國界，一些傳染性疾病在全球或區域范圍內出現蔓延或流行趨勢，如艾滋病、結核病、甲型H1N1流感以及埃博拉等。同時，與不良生活方式有關的非傳染性疾病以及一些國家和地區沖突導致的各種衛生問題也在全球傳播，成為全球各國面臨的共同挑戰。正因為公共衛生問題具有跨國性質，需要國際各方共同努力方能實現。通過各個組織聯合行動、多邊合作、協調統一，才能更加有效地整合各種資源，在面臨各種突發公共衛生問題時，以更快的速度、更高的效率加以應對。為了實現各方彼此協調行動這一目標，需要了解它們參與全球衛生治理的過程。既往研究曾針對某一具體領域，如傳染病問題的全球治理機制[1-3]，或者是某一類組織機構，如非政府組織在全球衛生治理中的作用等進行探討[4-5]，本研究以各個組織及其在中國開展的國際衛生合作項目為切入點，總結其在中國開展的主要業務領域及特點，并結合其參與全球治理面臨的機遇和挑戰，為中國國際合作者進一步參與中國全球健康領域的國際合作與治理提供參考建議。

本研究通過中國知網數據庫，以“衛生”和“國際合作”進行主題檢索，共檢索出相關文獻624篇，將摘要中出現的衛生組織機構名稱按詞頻降序排列，隨后進入該組織的官方網站，查閱其在中國開展過的衛生項目，根據組織的性質分為聯合國相關機構、聯合國之外的國際性機構、雙邊機構、非政府組織和基金會四大類，對其工作重點進行整理和比較分析。為防止遺漏和偏差，在中國相關官方網站重復檢索各合作項目，包括中國疾病預防與控制中心、中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會等。在分類整理后，選取各類中的代表機構，即在中國開展衛生合作項目數量較多、規模較大的組織，對篩選后的機構進行再次檢索，補充該機構的目標職能、主要工作方向以及最近的年度預算，將結果進一步整理完善。

1 在中國開展衛生合作的機構

1.1 聯合國框架內的國際組織

在中國開展國際衛生合作項目數量最多的是聯合國相關機構，包括世界衛生組織、世界銀行、聯合國兒童基金會等。自1972年世界衛生組織承認中國的合法地位以來，各聯合國相關機構與中國的衛生合作項目日益增多，從傳染病、非傳染病的防治到婦女兒童的保健，從農村、貧困地區的減貧項目到衛生系統的改革，涉及范圍較廣。

以世界衛生組織為例，其在我國先后開展了衛生服務、衛生政策、藥品監管、傳染病防治、無煙計劃、婦幼健康、艾滋病防治等多種項目。然而在全球治理主體多元化的大背景下，其在衛生領域的領導地位逐漸受到挑戰，聯合國其他組織也開始在全球衛生領域占據一席之地。[6]其中世界銀行是中低收入國家衛生治理活動的最大外部資金支持者，其宗旨雖是減輕貧困，但是近年來也將資金等資源重點投入到公共衛生和全球健康領域。在中國，世界銀行先后開展了一系列基礎衛生服務項目、世行貸款的衛生項目，在傳染病防控、災區恢復重建以及貧困地區衛生扶持方面具有廣泛的影響力(表1)。

1.2 非聯合國框架內的國際組織

除聯合國框架內的國際組織以外，還有大量的非聯合國框架內的國際組織，如紅十字國際委員會、歐盟、全球疫苗免疫聯盟等，他們在全球健康領域同樣發揮重要的作用(表2)。

表1 在中國開展衛生合作的聯合國框架內的國際組織

注：表格中相關內容來自各組織機構官方網站，下同。

以全球疫苗免疫聯盟(Global Alliance for Vaccines and Immunization, GAVI)為例，其致力于全球免疫接種乙肝、流感和黃熱病疫苗，并援助各發展中國家使用五價聯合疫苗，以兒童為群體開展預防接種計劃。在中國，GAVI和原衛生部聯合開展了衛生部/GAVI乙肝疫苗免疫與安全注射合作項目，自該項目實施以來，共為22個項目省提供8 000余萬支乙肝疫苗、2億支注射器，項目地區2 500萬兒童接種了乙肝疫苗。[7]

1.3 其他雙邊機構

除國際組織外，一些發達國家的雙邊機構也在中國進行國際衛生資金援助，如英國國際發展部、澳大利亞國際/海外發展署、美國國際開發署等(表3)。這些組織的職責大多表述為協助發展中國家開發經濟、提高社會福利、降低全球貧困。

以英國國際發展署(The Department for International Development, DFID)為例，其不僅在中國開展衛生支持項目、傳染病控制項目、社區衛生服務項目，也與世界銀行合作，為世界銀行在中國開展的多個衛生合作項目提供資金支持，并在2014年啟動了中英政府全球衛生支持項目(China-UK Global Health Support Program, GHSP)，為中國全球衛生機構和人員的能力建設提供支持。[8]

表2 在中國開展衛生合作的非聯合國框架內的國際組織

表3 在中國開展衛生合作的雙邊機構

1.4 非政府組織與基金會

一些非政府組織(Non-Governmental Organizations, NGOs)和基金會在全球衛生治理中也逐漸嶄露頭角，如全球基金、比爾與美琳達·蓋茨基金會、洛克菲勒基金會等(表4)。這些NGOs和基金會成為治理傳染病和非傳染病的補充力量，他們關注的領域主要包括兒童和婦女的健康，資助發展中國家培養人才、開展醫學研究、改善基礎公共衛生設施、倡導飲用水安全等。[5]

以美國中華醫學會(China Medical Board, CMB)為例，CMB是一家獨立的美國基金會，通過資助醫學、護理以及公共衛生研究和教育來改善中國及其亞洲鄰國人民的健康狀況。2008年起，它將加強衛生政策、衛生體系以及醫學教育領域的能力建設，推動實現衛生公平作為資助的重點領域。[9]

表4 在中國開展衛生合作的非政府組織與基金會

2 在我國開展全球健康項目的國際合作者的特點與成效

第一，從與中國合作的歷史上看，國際合作者與中國在衛生領域的合作歷史由來已久。早期來華的伙伴多直接提供資金和人力支持，提供人道主義援助，改善農村衛生，協助災后重建，發揮了不可替代的歷史作用，為中國全面參與全球協作奠定了良好的基礎。20世紀70—80年代，聯合國框架內的機構與我國在衛生合作上的交流日益活躍，紛紛來華參與我國的疾病防控、婦幼衛生等活動，并對中國政府衛生系統發展和醫療服務體系的完善發揮了重要作用。近年來，國際非政府組織和基金會等機構加大了與中國的聯系，開展了艾滋病和結核病等傳染病防治、生殖健康、衛生系統發展、人才培養等合作項目，并提供了大量的資金、技術和信息支持。

第二，全球健康項目國際合作者在緩解我國衛生資源不足、提高衛生資源配置合理性方面發揮了重要作用。改革開放初期，我國衛生領域投入的增長幅度低于國民經濟發展水平，使得衛生事業發展不能滿足社會需求。國際衛生合作項目有效緩解了這一時期的衛生資源不足。同時，考慮到我國的衛生資源相對集中地分布在城市地區，而農村地區衛生資源相對缺乏的現狀，一些國際衛生項目在準備和實施的過程中，強調了人們平等獲得基本衛生服務的權利(如世界銀行等聯合國框架內的國際組織)等，其主導方向是農村衛生、婦幼保健及某一階段的重點衛生問題(如生殖健康、控制結核病、防治艾滋病)或衛生服務體系問題，調整了區域衛生資源分配，促進了衛生資源更加合理地配置和利用。

第三，全球健康領域的國際合作項目提高了項目地區醫療機構和人員的能力。國際衛生合作項目的實施使得項目地區醫療機構和人員在服務功能、管理模式、人力資源、基礎設施建設、信息管理等方面都得到了加強。通過醫療衛生教育、醫學科學研究、健康促進和健康教育的推廣、傳染病控制、基本衛生服務等項目的實施，提高了衛生領域人員的服務技能，同時也改善了教學、科研條件，提高了我國醫學教育和科研的水平和質量。

3 國際合作者在我國開展全球健康項目面臨的挑戰

首先，從合作方的目標和機制上看，參與全球衛生治理的主體多各自為政、分工不明，合作模式相對復雜，利益相對分散，缺乏協調行動和信息共享。各組織雖然都在中國開展了許多合作項目，但是目標迥異，而且各方之間利益存在一定的差異，即使有專門的政府部門進行歸口調節，仍然需要尊重各合作方的自身意愿，若合作方未能兼顧中國需求或未能與當地的原有資源進行整合，則可能難以收到預期效果。

其次，從合作項目類別上看，衛生合作行為體多關注短期目標而忽略需要整代人努力解決的衛生問題。追求短期的量化目標，難免會出現一些援助項目高度重合或互不銜接的情況，造成了潛在的資源浪費和一定程度的效率的降低，導致各衛生領域發展不平衡。艾滋病防治及關懷項目、結核病項目等傳染病領域受到不少合作方的關注，而人員能力建設、健康促進、衛生體系加強等方面的項目則仍需加強。

第三，從合作方資金總量上看，其投入資金仍然有限，遠不能滿足相關衛生領域的需要，因此其開展全球健康國際合作項目的可持續性面臨一定的挑戰。

第四，一些國際合作方的機構和人員，其自身能力仍相對薄弱。特別是一些非政府組織，其管理和組織形式相對松散多樣，并缺乏外部監管；合作方內部人員構成復雜，且參差不齊，流動性高，合作活動的質量和連續性容易受到影響。另外，熟悉國內衛生外事管理和國際游戲規則的外向型國際管理人才也比較缺乏。

4 國際合作者參與中國全球健康合作項目的建議

針對上述問題，對于國際合作者來說，首先要結合中國國情，在參與中國衛生項目合作的角色定位和行動策略上加強頂層協調。在項目的鑒定和準備階段，邀請中國相關衛生部門人員參與設計和研討，以使得項目能夠與中國衛生工作的重點有效結合。同時在項目執行階段，與中國相關部門加強溝通，對如何深入有效地加強合作提供參考，避免合作陷入無效率狀態，也能使項目在一個良好的政策環境下運行，為項目的順利實施打下良好基礎。

其次，在合作重點領域和內容方面，需將衛生問題和貧困、就業、教育、貿易等問題聯系起來，全面考慮所有涉及的相關因素以及相互影響，推動將健康融入所有政策之中。在合作方式上，加強中國與國際社會在全球健康領域的雙向多邊交流，不僅將國際先進的衛生技術、管理方法、治理理念提供給中國，也協助中國把改善居民健康和衛生事業發展的成就、經驗和解決路徑介紹到其他國家，特別是一些亟待解決衛生問題、又需要低成本運作的發展中國家。一些低收入水平的發展中國家，暫時不具備相應的基礎設施和人力資源，缺少直接和發達國家合作的硬件條件，而中國的經驗則更適合它們的實際需求。國際合作者通過中國的媒介作用和無私援助開展三方合作，將有助于國際社會共同加深對衛生發展問題的理解。

第三，在國際合作方的協調管理機制方面，可倡導一個網絡式的對話平臺，將國際組織、雙邊機構、非國際組織聯系在一起，共同探討全球衛生議題。通過一體化的交流平臺，避免因缺乏協調和信息共享所導致的行動資源重復和浪費。在這一對話平臺上，世界衛生組織需進一步鞏固和加強其主導地位。由于確保全球衛生治理的有效性需要具有一定權威性的主體，世界衛生組織作為聯合國專門性的衛生組織，具體負責全球衛生治理的相關領域，其積極實行領導權，帶領其他組織共同解決嚴重的全球衛生問題，并進行一定地任務分配協調，將節省、善用國際社會現有的組織資源。[10]與此同時，要鼓勵將各國際合作者參與衛生治理的過程透明化，完善問責制度，讓任何國家、組織、個人都能夠清楚資金流向，增加工作的透明度，也要對每個項目進行績效評估，使各方在這場全球衛生治理中既獲得相應的收益，亦能有所擔當。

[1] 張彩霞. 傳染病問題的全球治理機制及其完善[J]. 中國衛生政策研究, 2012, 5(1): 62-68.

[2] 崔玉潔. 傳染病防控新型國際合作機制探討[J]. 現代商貿工業, 2009(11): 91-92.

[3] 龔向前. 傳染病全球化與全球衛生治理[J]. 國際觀察, 2006(3): 24-29.

[4] 曹敏. 全球公共衛生治理中的非政府組織[D]. 北京: 外交學院, 2013.

[5] 聶建剛, 熊昌娥. 全球治理下的衛生國際合作現狀分析[J]. 醫學與社會, 2010(4): 6-8.

[6] 郭巖, 劉培龍, 許靜. 全球衛生及其國家策略研究[J]. 北京大學學報：醫學版, 2010, 42(3): 247-251.

[7] 中國疾病預防控制中心免疫規劃中心. 衛生部/全球疫苗免疫聯盟(GAVI)/兒童疫苗基金合作項目[EB/OL]. (2012-11-08)[2014-12-05]. http://www.chinanip.org.cn/gjhz1/201211/t20121108_71621.htm

[8] 中英全球衛生支持項目.大事記[EB/OL]. (2014-05-13)[2014-12-05]. http://cps.nhfpc.gov.cn/ghsp/c/view?id=188

[9] 美國中華醫學基金會.項目介紹[EB/OL]. (2014-05-11)[ 2014-12-05].http://chinamedicalboard.org.cn/%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E4%BB%8B%E7%BB%8D

[10] 陳竺.中國衛生外交[J]. 中國衛生人才, 2012(7): 14-15.

(編輯 趙曉娟)

2014年美國醫療保健支出增速放緩

近日，新英格蘭醫學雜志發表了題為“National Health Spending in 2014 — Acceleration Delayed”的文章。該文認為，2014年美國醫療保健支出增速放緩，而出現這一趨勢的原因主要有以下幾個方面：(1)2014年，醫療保險覆蓋面雖然不斷擴大，但新參保人群的年齡普遍低于65歲，醫療保健需求也低于人群的平均水平，導致醫療保健支出沒有顯著增長。(2)總體的經濟發展狀況將會對醫療保健支出產生重要影響。近幾年，美國經濟整體處于衰退期，在一定程度上抑制了醫療保健支出的增長，盡管美國政府試圖進行調整，但呈現出的變化依然比較緩慢。

文章指出，這一變化趨勢可以得出以下啟示：醫療保健支出的緩慢增長預示著其實現零增長還為時過早，2014年醫療保健支出增長率超過5%的可能性不大。盡管2014年醫療保健支出增長率低于預期，但經濟復蘇乏力的現狀表明控制醫療保健支出的短期壓力仍然很大。

(林偉龍 摘編自The New England Journal of Medicine)

International partners analysis in the field of global health: The case from China

YINHui,GAODi

SchoolofPublicHealth,PekingUniversity,Beijing100191,China

Under the context of globalization, the determinants of health have transcended national boundaries, and the goal of achieving global health should be realized through multi-sector cooperation and efforts. In such a relatively emerging field of global health, there will be more and more international players including governments, the United Nations, other international organizations, bilateral institutes, non-international organizations and foundations. The paper mainly summarizes the main international projects, cooperative projects and key cooperative fields in health within China through reviewing related data of international health projects. Results show that these institutes have various types and complicated structures. As to this situation, the concept of constructing a global health forum or network coordinated by WHO is proposed. Finally, the suggestions of enhancing top design for policy relevance, promoting engagement of non-health sectors in governance for health, and constructing a global health forum or network are proposed so as to further enhance the participation level of international cooperation for China under such an overall background to contribute to global health.

Global health; Health governance; International cooperation

中英全球衛生支持項目(OP3-01)

尹慧，女(1983年—)，博士，講師，主要研究方向全球健康促進、婦幼衛生與生殖健康、全球衛生治理。E-mail: yinhui@hsc.pku.edu.cn

高迪。E-mail：gaodi1993@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.01.010

2014-11-03

2014-12-18