英國義務(wù)教育公共財(cái)政投入模式研究

劉娜娜

摘 要：任何國家的農(nóng)村義務(wù)教育政策必然是該國國家公共政策的組成部分，任何國家的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制也必然是該國國家財(cái)政體制的組成部分。研究英國農(nóng)村義務(wù)教育的投入模式，首先要著眼于英國的教育財(cái)政體系研究，這對完善我國農(nóng)村義務(wù)教育投入模式具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：英國義務(wù)教育；農(nóng)村教育；公共投入模式

中圖分類號：G526.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0160-02

英國行政體制的主要特征是“議會主權(quán)”。即在憲法下，議會立法權(quán)是無限的，但最終真正掌握權(quán)力的是英國政府，尤其是既作為議會多數(shù)黨領(lǐng)袖，又作為政府首腦的首相。相比而言，英國首相擁有的實(shí)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國總統(tǒng)。英格蘭和威爾蘭實(shí)行兩級地方政府體制，設(shè)郡和區(qū)。英國中央政府監(jiān)督、控制地方政府最主要和最有效的手段是立法和實(shí)行財(cái)政控制，同時(shí)，在法律和財(cái)政的權(quán)限內(nèi)地方政府擁有一定的自主權(quán)。

一、英國教育財(cái)政的特點(diǎn)

1.英國大部分教育經(jīng)費(fèi)由地方教育當(dāng)局負(fù)擔(dān)，中央對地方教育經(jīng)費(fèi)提供補(bǔ)助，英國教育經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，但英國中央政府一般只直接負(fù)責(zé)高等教育的財(cái)政，基礎(chǔ)教育、成人教育及其他類型的教育經(jīng)費(fèi)主要由地方教育當(dāng)局負(fù)擔(dān)，中央政府對地方教育當(dāng)局給予補(bǔ)助。

2.教育財(cái)政立法包含在普通的教育法之中。由于所屬法系、立法傳統(tǒng)和習(xí)慣的差異，英國沒有制定像日本的《義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》或美國的《1984年撥款法》等專門的教育財(cái)政法，其有關(guān)教育財(cái)政的內(nèi)容都包含在其他的教育法之中。教育財(cái)政作為教育立法內(nèi)容的一部分，成為國家加強(qiáng)對教育改革與管理的手段。英國幾部有重大影響的教育法案，如初等教育法、巴爾福法、費(fèi)舍法等都有這一特征。

3.不同類型的學(xué)校，經(jīng)費(fèi)來源不同。英國實(shí)施中等教育的學(xué)校有公立中學(xué)和獨(dú)立學(xué)校系統(tǒng)的“公學(xué)”，即私立學(xué)校；高等教育有大學(xué)、公立高等教育學(xué)校及私立大學(xué)。公立中學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要來自地方教育當(dāng)局，而私立中學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)費(fèi)、私人捐款和其他資助。

二、英國義務(wù)教育財(cái)政體制演變過程

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，1870年英國頒布初等教育法及一系列有關(guān)法案，提出普及初等教育，由于政府投入不足，致使普及初等教育難以落實(shí)。直到1891年，隨著中央補(bǔ)助金的不斷增加，才真正地實(shí)現(xiàn)了普及初等義務(wù)教育。1988年的教育改革法確立了“直接撥款學(xué)校”政策。根據(jù)規(guī)定，這類學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由教育科學(xué)大臣通過中央撥款的形式向?qū)W校直接提供，地方教育當(dāng)局負(fù)責(zé)提供學(xué)校的基建、交通以及學(xué)生福利方面的費(fèi)用。1991年，隨著直接撥款學(xué)校數(shù)目的不斷增長，英國政府對中小學(xué)教育體制進(jìn)行了新的改革，通過了1993年教育（學(xué)校）法。通過設(shè)立“學(xué)校基金處”，取代原來教育部對學(xué)校的直接撥款。學(xué)校基金處由10—15名成員組成，由國務(wù)大臣任命，其中大部分來自教育以外的工商業(yè)界。義務(wù)教育通常是地方行政當(dāng)局的職責(zé)，但中央政府在義務(wù)教育的總開支中要占到50%左右的份額，其余的由地方政府以稅收的形式來彌補(bǔ)，學(xué)費(fèi)與捐贈僅占到8%左右，這是1902年教育法所確立的英國教育行政管理的獨(dú)特之處—中央和地方共同合作的“伙伴關(guān)系”。1965年以后.中央政府的負(fù)擔(dān)升至60%，地方稅收和學(xué)費(fèi)與捐贈分別降至36%和4%，與美國中央政府主要以專項(xiàng)補(bǔ)助給與州和地方學(xué)區(qū)以資助不同，英國中央政府主要采取“稅收資助撥款”的一攬子形式。它不指定資金的用途，但在資金的使用上仍然施以監(jiān)控。各個(gè)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平的不同所得到的中央政府的撥款數(shù)量也不同。從比例上看，英國中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度大于美國聯(lián)邦政府。英國地方教育管理體制的主體是地方教育當(dāng)局。地方教育當(dāng)局是負(fù)責(zé)本地區(qū)有關(guān)教育事務(wù)的法定機(jī)構(gòu)，也是英國地方一級的行政機(jī)構(gòu)。日前，英格蘭和威爾蘭地區(qū)的地方教育當(dāng)局共有117個(gè)。在20 世紀(jì)80年代之前，學(xué)校始終是地方教育當(dāng)局的行政單位，中央政府對教育的話語權(quán)比較弱。自1980年的教育法頒布實(shí)施以來，學(xué)校董事會的權(quán)力逐漸加強(qiáng)，學(xué)生家長、教師的發(fā)言權(quán)在不斷加大，地方教育當(dāng)局的權(quán)限有所削弱。同時(shí)，中央政府也與學(xué)校之間建立起了更為自接的聯(lián)系。1988年的教育改蘋法以及20 世紀(jì)90年代以來的幾項(xiàng)重要的教育立法.都進(jìn)一步奠定了這一變化趨勢。

三、以州、郡級政府為主的基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制

在英國，素有“規(guī)定了戰(zhàn)后英國教育發(fā)展的基本方針和政策”之稱的1944年教育法，提出了基礎(chǔ)教育管理體制的基本框架，即“設(shè)立全國性的教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)教育部（后幾經(jīng)調(diào)整，現(xiàn)稱教育與就業(yè)部），教育部長通過所屬地方教育當(dāng)局有效貫徹國家關(guān)于提供各種類型的全面教育的政策”；“郡和郡自治市的議會為唯一的地方教育當(dāng)局，……地方教育當(dāng)局對本地區(qū)各種類型的公共教育設(shè)施負(fù)有法律上的責(zé)任”；“地方教育當(dāng)局的職責(zé)，如為學(xué)生提供免費(fèi)醫(yī)療、牛奶、午餐及其他點(diǎn)心，為生理缺陷的兒童提供特殊教育，為公立學(xué)校的學(xué)生提供生活補(bǔ)助費(fèi)……”等等。

可以說，基礎(chǔ)教育的地方自治在英國有著悠久的歷史。郡議會作為地方自治體的最高機(jī)關(guān)，也是地方的教育行政當(dāng)局，兼有決議和執(zhí)行兩種職能，具有行使本地區(qū)基礎(chǔ)教育（包括初等教育、中等教育）和繼續(xù)教育的行政權(quán)限和義務(wù)，即我們通常所稱的“地方教育當(dāng)局”。地方教育當(dāng)局通常設(shè)有教育委員會、教育局等地方教育行政機(jī)關(guān)，并委托他們具體行使教育行政職責(zé)。

英國基礎(chǔ)教育的財(cái)政管理體制因中小學(xué)的類型之異而呈現(xiàn)出幾種不同的體系，其中占主導(dǎo)的公共教育體系，是由地方教育當(dāng)局開辦的、占絕大多數(shù)的郡立學(xué)校及由各教派為主的民間團(tuán)體主辦的民辦學(xué)校共同構(gòu)成，他們基本上都由地方教育當(dāng)局提供經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和基建投入等；另外，還有由預(yù)備學(xué)校和公學(xué)為主構(gòu)成的獨(dú)立學(xué)校系統(tǒng)，他們一般不接受公共教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。但自20世紀(jì)80年代以來，英國政府開始推出一項(xiàng)“輔助學(xué)額計(jì)劃”，以向部分私立學(xué)校撥款的方式，為那些原本進(jìn)不起獨(dú)立學(xué)校的兒童提供進(jìn)獨(dú)立學(xué)校的學(xué)費(fèi)資助；再者，作為1988年教育改革法實(shí)施的直接結(jié)果之一，越來越多的公立學(xué)校陸續(xù)選擇脫離地方教育當(dāng)局的控制而直接接受教育大臣從中央下?lián)艿霓k學(xué)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立辦學(xué)，成為“中央直接撥款學(xué)校（the Grant Maintained Schools ）”。

四、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方稅收：基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源

英國的地方教育經(jīng)費(fèi)主要來源于中央的轉(zhuǎn)移支付及少量的地方稅，英國用于基礎(chǔ)教育的財(cái)政撥款，一部分撥給中央一級的教育行政機(jī)構(gòu)并由其支配使用，還有一部分就是通過直接撥款和稅收資助撥款等形式撥給地方當(dāng)局，再由地方當(dāng)局從中撥出一部分連同地方稅收及其他來源的經(jīng)費(fèi)一起作為地方教育經(jīng)費(fèi)。基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)是英國地方教育經(jīng)費(fèi)的主體部分。

五、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算與撥款方式

英國政府十分重視對基礎(chǔ)教育財(cái)務(wù)工作的管理，其最重要的特點(diǎn)是抓預(yù)算管理，這樣，就從根本上保證了教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。英國地方教育當(dāng)局所制定的財(cái)務(wù)管理綱要，把整個(gè)財(cái)務(wù)管理分解為四個(gè)階段，即預(yù)算評議：對上一年度財(cái)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行分析，以了解經(jīng)費(fèi)支出的類型，并發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的辦法；預(yù)算預(yù)測：對下一年度所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)測，使對經(jīng)費(fèi)的需求建立在有效基礎(chǔ)上；預(yù)算編制：盡管經(jīng)費(fèi)往往以增量方式表述增長，但一般仍采用“零基預(yù)算”的方法，這是因?yàn)椋朔ㄖ匾曨A(yù)算是否滿足事業(yè)的要求，且人為因素較少：預(yù)算管理：這是一項(xiàng)跟蹤整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)測過程，將財(cái)務(wù)管理作為整個(gè)學(xué)校管理的一個(gè)重要組成部分的體制保證。

目前，英國地方教育當(dāng)局的中小學(xué)撥款采用兩種方式，一是實(shí)行公式撥款，即以學(xué)生人數(shù)加權(quán)測算撥款數(shù)額，此部分撥款一般為全部撥款數(shù)的75%；二是采用專項(xiàng)撥款辦法，其中又分為限額和非限額兩種撥款形式。具體分配與撥款程序?yàn)橐韵路矫妗?/p>

第一步：編制本地區(qū)教育總預(yù)算，即全部經(jīng)費(fèi)的預(yù)算計(jì)劃，包括實(shí)際下?lián)芙o學(xué)校的部分、地方教育當(dāng)局統(tǒng)一支配與本身的支出等；

第二步：計(jì)算由法律規(guī)定由地方教育當(dāng)局集中掌握部分的經(jīng)費(fèi)數(shù)，包括基建經(jīng)費(fèi)、教輔人員撥款、師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、職教經(jīng)費(fèi)等；

第三步：計(jì)算地方教育當(dāng)局被授權(quán)集中使用、但非法定權(quán)利的經(jīng)費(fèi)部分。此部分經(jīng)費(fèi)又分兩種情況：（1）按實(shí)際需要撥款而無限額規(guī)定，如學(xué)校午餐補(bǔ)貼、地方教育當(dāng)局本部留用經(jīng)費(fèi)、教師提前退休補(bǔ)償金、督導(dǎo)與咨詢經(jīng)費(fèi)、家校交通補(bǔ)貼等。（2）有限額規(guī)定的部分，包括房屋維修、不動產(chǎn)保險(xiǎn)、由地方教育當(dāng)局組織的課程開發(fā)與師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、特殊教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)生護(hù)路員、心理咨詢和護(hù)理人員經(jīng)費(fèi)、校服補(bǔ)貼等。

從第一步的教育總預(yù)算中扣除第二和第三步中計(jì)算的總和，即為直接下?lián)芙o學(xué)校的中小學(xué)總預(yù)算。按公式標(biāo)準(zhǔn)分配的經(jīng)費(fèi)一般占撥給學(xué)校經(jīng)費(fèi)的75%左右，是學(xué)校最基本的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。除了按公式分配的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)以外，英國有關(guān)學(xué)校校舍保養(yǎng)、維修、能源、衛(wèi)生等方面的撥款標(biāo)準(zhǔn)按具體情況確定。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]