農村土地集體所有權主體初探

馬榮麗　周旭明

摘 要：我國從憲法再到基本法律再到基本法律以外的法律均明確規定，農村土地屬于農民集體所有；集體所有權主體既不是自然人，又不是法人，也不是合伙組織；所有權主體不明導致農村土地集體所有權本身的存在缺乏法理依據。

關鍵詞：農村土地；集體所有權；主體

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0034-02

我國《憲法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”；《物權法》規定，“集體所有的不動產包括：法律規定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”；《民法通則》規定，“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括：法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”；《土地管理法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。

可見，從我國的根本大法到基本法律再到基本法律以外的法律都對農村土地的所有權性質做出了規定，即（農民）集體所有。那么，什么是集體所權有呢？要討論所有權，核心的問題是所有權主體。為此，我們對農村土地集體所有權的主體問題做一粗淺的探討。

從現代民法理論來看，所有權主體必定是人，包括自然人和法人，這從相關法律規定也可得到印證。《民法通則》規定“為了保障公民、法人的合法的民事權益，正確調整民事關系，適應社會主義現代化建設事業發展的需要，根據憲法和我國實際情況，總結民事活動的實踐經驗，制訂本法”，“中華人民共和國民法調整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產關系和人身關系”。那么，農村土地集體所有權的主體究竟是自然人還是法人？亦或是其他組織？

一、農村土地集體所有權的主體是自然人嗎

自然人擁有所有權的形式有兩種：個人所有和共有。集體所有當然不可能是個人所有，那就剩下共有了。《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”；《物權法》規定，“共有人對共有的不動產或者動產沒有約定為按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，除共有人具有家庭關系等外，視為按份共有”，“處分共有的不動產或者動產以及對共有的不動產或者動產作重大修繕的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。由此，土地的集體所有似乎可以理解為土地的全體村民共有。但是，《物權法》還規定，“按份共有人可以轉讓其享有的共有的不動產或者動產份額。其他共有人在同等條件下享有優先購買的權利”。依此，我們再做如下推導：土地集體所有實質上是全體村民的共有；在沒有約定是共同共有還是按份共有的情況下，視為按份共有；按份共有人可以轉讓其享有的份額，而且作為其他共有人，集體內其他村民享有優先購買權；一個村民可將所有其他村民的土地份額全部購買過來；全村的土地歸該村民一人所有，即全村的土地性質轉化為私人所有。這與集體土地的公有性質相悖，因為《土地管理法》規定“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，將農村土地集體所有理解為全體村民共有的假設是不成立的。

結論：農村土地集體所有權的主體不是自然人。

二、農村土地集體所有權的主體是法人嗎

從法人的成立條件來看。《民法通則》規定，“法人應當具備下列條件：依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。”第二、三條問題不大，關鍵是第一、四兩條。第一條，農民集體是否是依法成立的呢？顯然不是，農民集體是以自然村落為基礎自然形成的，無須成立，更談不上依法成立。第四條，農民集體能否獨立承擔民事責任呢？假設農民集體與他人為民事行為產生了債務，如果是法人，其應當以法人財產為限承擔有限責任。有限責任是指公司等法人以公司注冊資本，即股東的認繳資本為限，對外承擔責任的形式。農民集體存在注冊資本嗎？顯然沒有。假設農民集體是一種村民加土地組成的人合加資合的法人組織，那么其應當以集體土地上的物權為限對外承擔責任，因為除了集體土地上的物權，農民集體基本沒有什么財產。《物權法》規定，“債權人在借貸、買賣等民事活動中，為保障實現其債權，需要擔保的，可以依照本法和其他法律的規定設立擔保物權”，“為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移財產的占有，將該財產抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償”。據此，農民集體應當是將其擁有的集體土地上的物權抵押給債權人，并以此為限承擔民事責任。此時問題出現了，《物權法》和《擔保法》明確規定“土地所有權不得抵押”，同時，《憲法》規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，因此，農民集體不得將集體土地的所有權抵押給債權人，更無權向債權人轉讓土地所有權，于是農民集體失去了獨立承擔民事責任的能力。我們再進一步，所有權只是集體土地上物權的一種，農民集體能否將集體土地的使用權抵押甚至轉讓給債權人呢？答案依然是否定的，因為《土地承包法》開宗明義地表明“為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制訂本法”。也就是說，集體土地的使用權主體是農民，而非集體，故集體無權處分該權利。因此，從成立條件來看，農村土地集體所有權的主體不是法人。

從法人的分類來看。從《民法通則》的相關規定可知，我國法人的分類有四種：企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。企業法人指以營利為目的，具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和獨立承擔民事義務的經濟組織體。農民集體既不以營利為目的，也不具有民事權利能力和民事行為能力，故不屬于企業法人。機關法人是指依法行使職權，從事國家管理活動的各種國家機關，包括國家各級權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關等。機關法人依法以決議、命令、決定等方式成立。農民集體既不依法行使職權，也不依法以決議、命令、決定等方式成立，故不屬于機關法人。事業單位法人指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的具備法人條件的社會服務組織。農民集體既不為了社會公益目的，也不是由國家機關或其他組織舉辦，也不承擔教育、科技等社會服務工作，故不屬于事業單位法人。社會團體法人是由公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的具備法人條件的非營利性社會組織，主要包括人民群眾團體、社會公益團體、行業協會、學術研究團體、宗教團體、各種俱樂部等。農民集體不是公民自愿組成，而是自然形成的。其沒有章程，也不具備法人條件，故不屬于社會團體法人。

結論：農村土地集體所有權的主體不是法人。

三、農村土地集體所有權的主體是合伙組織嗎

假設農民集體是一種合伙組織，則其對外所欠債務應當由合伙成員即農民以個人財產承擔無限連帶責任。農民最大的財產無外乎集體土地的使用權，農民能否以其承擔無限連帶責任呢？《物權法》明確規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。”這個“除外”是指《擔保法》規定的“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”以及“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。可見，大部分集體土地的使用權是不能抵押的。那么，集體土地使用權能否轉讓呢？《農村土地承包法》規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，但必須遵循以下原則：“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，受讓方須有農業經營能力，同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。”《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”由此可知，即使集體土地的使用權是可以轉讓的，由于法律做出了嚴格的限制性規定，其財產性已經大打折扣，農民以此對集體債務承擔無限連帶責任的可能性也大大降低了。由于作為集體成員的農民不能對集體債務承擔無限連帶責任，則將農民集體理解為合伙組織的假設是不成立的。

結論：農村土地集體所有權的主體不是合伙組織。

農村土地集體所有權的主體既不是自然人，又不是法人，也不是合伙組織，究竟是什么呢？在權利主體的性質不能界定清楚的情況下，農村土地集體所有權存在的合理性就會受到質疑。要從法理上找到集體所有權的依據，也許不得不寄希望于以私權利為中心的現代民法主體理論的重構。

[責任編輯 仲 琪]