PPP模式在保障性住房中的運用

卜弘道

【摘要】由于歷史、經濟、人口以及市場等多方面的因素影響，住房問題一直困擾著我國發展。在我國，部分中低收入家庭無房可住或居住條件較差是客觀存在的事實，為了解決這個社會性難題，我國推出了保障性住房政策，用于緩解和消除我國人與住房之間的暫時性矛盾，因此保障性住房的建設就具有重要的作用意義。PPP模式能夠有效整合各方社會力量，在確保保障性住房建設資金與建設質量的基礎上，將保障性住房的社會效益最大化發揮出來，使廣大人民群眾實現“居者有其屋”的夢想。本文基于作者自身的實際工作經驗，首先簡要分析了當前我國保障性住房建設中存在的問題，以及PPP模式的基本概念與特征，然后主要對PPP模式在保障性住房中的運用提出了部分探討性建議，以期能對我國保障性住房事業的發展起到推動作用。

【關鍵詞】保障性住房 ?PPP模式 ?概念特征 ?運用

建設保障性住房是緩解和消除我國人與住房之間的暫時性矛盾的關鍵途徑，為了確保保障性住房在建設過程當中的資金運轉與整體效益，將保障性住房的社會效益最大化的發揮出來，就應當加強對PPP模式的研究與實踐運用。

一、當前我國保障性住房建設中存在的問題分析

（一）資金缺口較大

當前，我國的保障性住房建設資金基本上都來自于中央政府或是地方政府的供給，但我國的人口眾多、地域寬廣，保障性住房的需求量非常大，而政府特別是地方政府的可支配財力又十分有限，因此我國的保障性住房建設始終存在著較大的資金缺口。

（二）進程不甚均衡

保障性住房建設不應以盈利為主要目的，但在很多城市的核心區域，政府可以通過拆建結合，土地一二級開發聯動獲得較好的土地出讓收益。相應的，政府推進保障性住房建設的積極性就較高。而在很多急需改善居住條件的非核心廠礦地區，由于土地級差地租效益不明顯，甚至難有產出，保障房建設往往較為滯后。因此，經濟效益的差異常常影響了保障性住房建設的整體進程。

（三）規劃不盡合理

我國當前的保障性住房大多建設在城郊偏僻的地方，或是城鄉結合的地方，設置與規劃不盡合理，周邊的交通、公共設施、公共服務等都較不完善，醫療、教育以及生活休閑水平落后，這會給居住者的生活帶來非常大的不便，極大影響保障房應該發揮的社會效益。

二、PPP模式的基本概念與特征分析

（一）PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership的縮寫簡稱，它具體所指的是在相關法律法規所允許的范圍內，私人機構與政府公共部門在地位完全平等的情況下，自愿達成協議，一同進行公共基礎建設。在PPP模式下，私人機構與政府公共部門將分攤利益與風險，且雙方的優勢與長處都能夠得到全面發揮，能夠有效提高公共基礎建設的質量與效率。

（二）PPP模式的特征

第一，伙伴關系。PPP模式下的政府部門與社會資本簽訂協議，通過合作形成伙伴關系，并存在一個共同的目標。企業是以此目標實現自身利益的追求，而政府部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。

第二，以提供準公共物品或公共服務為目的。即PPP模式下的政府部門與私人機構合作，必須是以提供準公共物品或公共服務為目的，在合作中政府部門充當提供者的角色，私人機構則主要負責生產，以發揮各自的特長與優勢。

第三，利益共享、風險共擔。政府不以分享利潤為唯一目的，也不允許企業在項目執行過程中形成超額利潤（利益的可調節性）。社會資本在PPP模式中可取得相對合理、穩定的投資回報。同時，風險的合理分擔是PPP項目成功的關鍵，應考慮公私雙方風險的最優應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。

第四，合作周期采用全壽命周期管理模式。PPP屬長期合作關系，包含了項目從規劃、立項、評估、建設、經營、移交等整個周期。合作各方在各個環節進行密切合作，通過生產技術和管理技術創新提高提供公共物品或服務的效率和水平，通過私人機構提高經濟資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會公眾的需要[1]。

三、PPP模式在保障性住房中的運用

（一）根據項目種類合理選擇PPP模式

就保障性住房PPP而言，公共部門與私營部門之間應根據自身在融資、設計、建設以及運營和維護等四個方面的優勢來承擔相應的責任和風險，通過不同組合，形成不同的合作模式，例如TOT模式、DBL模式、BOT模式、BTO模式、DBFO模式等，這些模式都具有各自的特點，可以適用于不同的PPP項目。例如，對于已經建設成功的保障性住房而言，它已經不再需要過高的融資，主要滿足其在后期的管理與維護即可，所以選擇TOT等模式即可。而如果是對于將要新建的保障性住房建設而言，就應當選擇DBFO模式、BTO模式、BOT模式或是DBL模式等。

（二）完善PPP模式管理制度

第一，出臺具體的管理辦法。對PPP范圍進行界定，明確政府部門和私人機構各自的權利和義務，建立PPP項目承包商競爭性程序，明確PPP項目運用與保障性住房建設的程序設定、參與方權責、風險分配、退出以及糾紛處理機制。

第二，構建PPP運行框架，明確各方主體職責。明確財政部門主要負責PPP項目審核、風險把關，保證在PPP生命周期內政府財力可負擔，宏觀財政狀況可持續。成立PPP中心等單獨機構作為政府唯一代表，將保障房投資、建設、管理等職能從政府部門分離出來，克服政府“多部門多頭管理”的問題。采取公開、透明的名單化管理，接受社會監督，確保合作方的資質合格。健全法律、財務、金融等第三方專業咨詢市場，借鑒國際標準完善信息披露和審計制度，提高項目透明度為[2]。

第三，引入用戶監督機制。在政府PPP監管機構中吸收最終用戶（中低收入家庭）代表，將用戶使用評價作為PPP項目成效的關鍵指標;在具體的PPP合作項目公司中成立類似業主委員會的機構行使用戶監督權，保障項目的社會效益。

（三）建立健全PPP模式保障機制

為了解決保障性住房建設中的資金缺口和進程不均衡等問題，可以考慮由政府部門和私人機構共同合作，成立互助保障基金，政府將優質拆遷地塊的土地出讓收入經規范程序注入基金，專門用于保障PPP模式下的各方利益與安全性，例如在項目出現融資問題的時候，以基金名義提供擔保（如基金收益權質押），確保融資的有效性;或是在廠礦地區項目進程陷入困境時，從基金中進行定向補償，以高收益地塊帶動低收益區域保障房建設，保證社會公共利益不受影響。同時，為了防止政府部門陷入財政風險，還應當設立一個PPP項目上限，不過考慮到保障性住房的特殊性，所以保障性住房的PPP項目上限應當高于其他項目。

四、結語

保障性住房在緩解和消除我國住房矛盾中具有重要的作用意義，所以我們應當加強對PPP模式的探討與實踐應用，確保建設資金，提高建設質量，將保障性住房的社會效益最大化發揮出來，推動社會健康和諧發展，助力廣大人民群眾實現“安居”而“樂業”的中國夢。

參考文獻

[1]中國財政學會公私合作（PPP） 研究專業委員會課題組，賈康，孫潔.運用PPP機制提供保障性住房的建議[J].經濟研究參考，2014，13：35-39.

[2]孫娜，王吉娜，梁巖.我國城鎮保障性住房運行模式設計[J].中華民居（下旬刊），2014，08：35.

[3]財政部.《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）.