農地流轉中的驅動因素、存在問題與權益保障問題探討

【摘要】農村土地流轉是發展現代農業，高效利用農業資源和生產要素的必然之舉。但目前我國農村在土地流轉中仍存在意識、機制、程序和利益保障等多方面的問題，本文從農地流轉的驅動因素入手進行思考，分析了農地流轉中存在的問題，并探討了農民權益保障的可行路徑。

【關鍵詞】農地流轉 存在問題 權益保障

一、農村土地流轉的驅動因素分析

農村土地流轉在土地規模化經營之后能夠使土地資源得到更合理的配置，使用效益更為高效。農地流轉的驅動因素從宏觀上看主要有經濟因素和政策因素兩方面。通過土地流轉，可以實現農村的經濟發展、產業結構調整，也有利于發展高效高產高收益的現代農業，農地流轉是三農生產要素和資源體系進行重新優化整合的趨勢和必然要求。但目前實行的家庭聯產承包責任制體現出來的耕地分散的情形，讓土地規模小并且難以集約化的問題更加凸顯，這在很大程度上延緩和阻滯了現代農業的快速發展。因此，通過農地流轉可以讓農村閑置的土地資源重新展現新的活力，讓更加先進的農業科技裝備能夠進行規模化、機械化的操作，這樣不但能加速現代農業的發展，還能使得廣大農民的經濟收入快速上漲，提高農民的生活質量和水平，讓新農村的發展目的落到實地。

在政策層面，國家于1994年底就制訂了相應的政策，對于土地流轉，只要在堅持土地集體所有，并且不改變土地用于農業領域的前提下，農民的土地承包經營權是可以依法、有序地流轉的，其流轉合法收益受到保護。而后在2003年和2005年，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》相繼頒布，規范了農土流轉行為，在法律和政策層面都為依法、有序推動農地流轉提供了堅實保障。同時，地方政府在推進三農發展的進程中，通過行政性的手段參與到農地流轉中去，在一定程度上進一步推動了土地流轉的規模和速度，在政策層面上促進了農地流轉市場的快速發展。

二、農村土地流轉中存在的問題分析

（一）農民的土地利用和保護意識不夠

農民對土地有極強的依賴性，這種情感與生俱來。但與此同時，農民對土地的利用和保護意識還很夠，缺少將土地持續高效利用的意識。雖然部分農民有將土地流轉出去的想法，但又擔心失去土地。在中國城鎮化的進程中，許多農民因外出務工等原因無瑕耕種土地時，往往采取親臨好友他為耕種的方式，有點干脆采取撂荒方式，也不愿意將土地流轉。這種傳統思維的阻礙讓很多農地資源長期得不到合理開發和利用。

（二）土地流轉程序不規范，收益難保障

土地流轉程序中要求簽訂統一規范的合同文本，但我們看到，絕大多數土地流轉中還存在無約定或者只是簡單的口頭約定，而且很多流轉合同也未經相關管理機構審定。權利、義務的約定也很不清晰，甚至不合法律法規的情況也較為多見。有些合同是基層村委會未得到農戶同意就流轉了集體所有的土地，有的是部分農戶并非出于自愿就流轉了土地。流轉土地利用和用途也不甚明確，一些承租者與村委會和農戶簽訂協議獲得土地后，由于不熟悉專業的農業生產，對市場也未進行詳細調研和分析就盲目跟風種植，很容易造成虧損，這不僅浪費珍貴的農地資源，而且流轉出土地的農戶收益也無法得到保障。

（三）土地流轉機制不健全

目前，農村土地還未形成規范的市場流轉機制，想承包土地的人和想流轉土地的農戶因為雙方的信息不對稱問題導致無法獲得交易信息。不健全的土地流轉市場化機制使得農地不能高效地流轉。同時，流轉費用也沒有相應的標準，相關的土地價格評估、信息咨詢等中介機構也未完善。政府相關主管部門對農村集體土地的管理職責也不清晰，缺乏健全的監督保障機制。在政府監管缺位的背后必定會產生很多亂象，有些村集體對農民私下進行土地流轉聽之任之，放任自流。有些地區為了提振村鎮經濟活力，在招商引資上急于推進，未充分照顧農民自身意愿就強制性地流轉農戶土地，造成很大的社會波動和糾紛出現。

（四）土地流轉中農民合法權益缺乏保障

一般來講，農民與承租土地方簽訂的流轉期限較長，大多為5年以上，合同的補償價格也多為固定收益式的。從眼前來看，農民好像是得到了一定收益，但遠期看，在承租方經營收益大幅增加時，農戶獲得的收益并未跟漲。在物價上漲時這事實上降低了農民的實際利益。而且有些承租方出于利益考慮，從事其他非農行業的經營，改變了土地的農業用途，以至于造成合同到期后，帶來的嚴重后果是流轉土地再也無法從事農業生產。與此同時，很多地方的土地流轉過程存在暗箱操作，流轉中有大量尋租行為出現，許多村干部私下與承租者達成內部交易，對于流轉土地的收益和用途，并未及時準確的向當地農戶公開，造成很大的后遺癥，導致承租后矛盾糾紛層出不窮，農戶合法權益受到侵害。

三、保障農地流轉中農民權益的政策路徑思考

（一）確保農村土地所有權，穩定承包權

各級地方政府部門必須尊重和維護農民的土地承包經營權。基層政府不得以公共利益為藉口強制征占農民的承包地，確因新農村建設需要的，也須經上級政府部門的批準，在充分考量農戶的意愿后給予被占地農民合理的補償。同時，也要穩定好承包權。在承包期內發包方不得收回或調整承包地，不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。當農民權益受損時要通過法律途徑，依法對侵害其承包權益的行為提出申請仲裁或者向法院起訴，及時獲得救助。

（二）建立健全農地流轉價格評估機制

在充分考慮土地價格構成因素的基礎上，通過對土地劃分等級，科學評定土地價值，確定土地的基準價格。在土地流轉過程中參照基準價格來確定具體地塊的地價，同時土地管理主管機構要加強對農地價格的管理和有效監督，嚴格控制低于基準地價的交易價。建立包括農地流轉價格評估認定制度，地價評估機構資格認證和收費標準，農地流轉價格評估的基本原則、評估程序和方法等，使得土地承包經營權流轉價格公正合理，從而保障土地承包方的合法利益。

（三）強化政府服務職能，規范政府行為，嚴格土地規劃用途管制

各地政府在土地流轉過程中要遵循兩個基本的原則：一是自愿原則，二是因地制宜的原則。國家通過編制土地利用總體規劃，加強土地用途管制，確定土地使用的限制條件，監督農戶按規定的用途使用土地，防止廢棄、荒蕪或任意改變土地的農業用途，以保證土地資源利用符合社會利益。農用地流轉后不得改變土地的農業用途，確保農地農用。屬于基本農用的，流轉后不得改變基本農用性質，不得從事非農經營、建造永久性固定設施等破壞耕地的活動，要堅持最嚴格的耕地保護制度，探索建立農業經營能力認定和流轉土地用途監管制度。

（四）加快發展現代農業，完善農業支持保護力度

在農業現代化的進程中，政府制定的一系列政策能有效調動農民生產經營的積極性，增強農戶流轉土地使用權的意愿。政府通過強化農業科學技術的推廣，加大對農業科研工作的投入，促進農業科技創新，形成農業產業技術集群。在生產過程中鼓勵農業生產的合作化，引導農戶加強聯合和協同勞作，這樣不僅能改變農戶分散經營的弊端，還能使土地更加高效的利用。發展現代農業，進行產業化規模經營也可以進一步提高農民引進現代生產要素的積極性，促進現代農業科技成果的應用和轉化，適應現代農業發展的要求，建立新型農業土地制度格局，實現農業的永續發展。

（五）完善農地流轉服務機制和糾紛調處機制

保障農民在農地流轉中的權益還須建立較為完備的農村基層土地流轉服務網絡，建立農地流轉服務中心，提供充分的農地交易信息和法律政策咨詢。在村鎮設立農地流轉服務中心處理基層土地流轉事宜。要推進農地依法、健康、有序的流轉，還需搞好農地流轉信息的搜集、傳送、發布、登記以及收益評估工作，制作流轉合同統一文本格式，規范合同簽訂和鑒證工作，并建立相應的土地流轉檔案和信息庫，公開服務站的咨詢電話，為土地流轉供求雙方提供充足的信息交流和服務，調處土地流轉糾紛。為有效化解相關矛盾糾紛，更好地維護流轉雙方的合法權益，還應不斷完善農地流轉糾紛調處機制，各級基層政府要成立專門機構，快速有效地解決農地流轉矛盾和糾紛，確保農戶在土地流轉中的主體地位和意愿得到充分尊重，維護農戶的合法權益不受侵害，促進農村社會和諧穩定和可持續發展。

參考文獻

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作者簡介：陳輝，女，河南周口人，西南大學土地資源管理專業碩士研究生，現就職于重慶市合川區國土房管局，主要從事土地規劃、土地征收及耕地保護等工作。