我國(guó)低影響開發(fā)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

顧曉鵬

（1.上海交通大學(xué)，上海市 200240；2.上海市普陀區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)，上海市 200333）

1 低影響開發(fā)概念的由來(lái)

低影響開發(fā) (Low Impact Development，LID)理念最早發(fā)源于美國(guó)20世紀(jì)80年代聯(lián)邦水污染控制法及其后來(lái)的修正案中提出來(lái)的最佳管理措施(Best Management Practices，BMP)。其提倡城市徑流管理與自然景觀的融合，通過(guò)非結(jié)構(gòu)性的方法和結(jié)構(gòu)性的工程措施對(duì)面源污染進(jìn)行控制,阻止雨水污染物直接進(jìn)入下游水[1]。20世紀(jì)80年代中期，美國(guó)馬里蘭州的王子喬治郡在城市開發(fā)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的雨水控制技術(shù)有明顯的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)局限性，在最佳管理措施BMP的基礎(chǔ)上進(jìn)行了技術(shù)路線優(yōu)化，通過(guò)植被截留與自然下滲的方式從源頭控制雨水徑流（雨水花園）。隨后這種生態(tài)滯留方式成為低影響開發(fā)的原型。

隨著類似技術(shù)的不斷發(fā)展和工程實(shí)踐的豐富，1999年美國(guó)馬里蘭州王子喬治郡發(fā)布低影響開發(fā)設(shè)計(jì)手冊(cè)《Low Impact Development Design Strategies：An Integrated Design Approach》。低影響開發(fā)作為一種城市設(shè)計(jì)的技術(shù)體系正式問(wèn)世[2]。2000年，美國(guó)環(huán)保署（EPA）發(fā)布低影響開發(fā)文獻(xiàn)綜述 《Low Impact Development：A literature Review》[3],正式將低影響開發(fā)定義為：一種以維持或重視場(chǎng)地開發(fā)前的水文形態(tài)為目的的設(shè)計(jì)策略，它通過(guò)設(shè)計(jì)技術(shù)的應(yīng)用來(lái)創(chuàng)造功能性等同的水文景觀。隨后，美國(guó)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)提出[4]：低影響開發(fā)是簡(jiǎn)單有效的雨水管理策略，與其它復(fù)雜且昂貴的雨水管控工程措施不同，低影響開發(fā)結(jié)合綠地、原生景觀、自然水文特性和其它技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)已開發(fā)用地上地表徑流的最小化。低影響開發(fā)作為一種城市設(shè)計(jì)和雨水管理思路逐漸成熟。2006～2010年，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局正式認(rèn)可LID設(shè)計(jì)理念應(yīng)用于暴雨管理和面源污染控制設(shè)計(jì)，低影響開發(fā)在全世界快速推廣，掀起了城市規(guī)劃和雨洪控制理念變革的熱潮。

2 低影響開發(fā)在國(guó)內(nèi)的推廣——國(guó)家海綿城市的建設(shè)戰(zhàn)略

隨著城市化進(jìn)程的加速，“重地上、輕地下”的城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行、管理落后的問(wèn)題開始凸顯，其中城市雨水管理不善引發(fā)的內(nèi)澇、面源水質(zhì)污染、初期雨水放江、雨水資源流失、生態(tài)結(jié)構(gòu)破壞等一系列問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響城市的安全運(yùn)行和環(huán)境質(zhì)量。

鑒于上述情況，國(guó)務(wù)院于2013年10月頒布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，提出“城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃的編制要充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)，提高雨水滯滲、調(diào)蓄和排放能力”，“新建、改建、擴(kuò)建市政基礎(chǔ)設(shè)施工程應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，增加綠地、砂石地面、可滲透路面和自然地面對(duì)雨水的滯滲能力，利用建筑物、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)、道路等建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，削減雨水徑流，提高城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治能力”，明確將低影響開發(fā)理念納入我國(guó)城市雨洪規(guī)劃和管理工作之中。

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出建設(shè)“海綿城市”的理念；2014年10月國(guó)家住建部正式發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，正式將低影響開發(fā)列為海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)思想和實(shí)施路徑；2014年12月，財(cái)政部、住建部、水利部等部委聯(lián)合發(fā)文，在全國(guó)范圍內(nèi)開展海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)申報(bào)，全國(guó)130多個(gè)城市參與競(jìng)爭(zhēng)；2015年4月，16個(gè)城市進(jìn)入國(guó)家海綿城市建設(shè)首批試點(diǎn)名單。以低影響開發(fā)為基礎(chǔ)理念的海綿城市建設(shè)正在我國(guó)如火如荼地開展。

3 低影響開發(fā)在國(guó)內(nèi)遇到的問(wèn)題和困難

經(jīng)過(guò)多年的傳播和推廣，低影響開發(fā)理念已經(jīng)在我國(guó)特別是城市排水和雨水管理的有關(guān)研究人員、規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和政府官員中得到了廣泛的認(rèn)可和接受，在研究和實(shí)踐領(lǐng)域也有不少嘗試，涉及規(guī)劃和管理理念革新、技術(shù)措施研究、適用和評(píng)價(jià)方法的探索，以及各地公共建筑和小區(qū)的具體應(yīng)用等。但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)在低影響開發(fā)方面還處于起步和初步學(xué)習(xí)階段，尚有許多的問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）法律法規(guī)和配套政策尚不完善。

我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)如《中華人民共和國(guó)水法》（單行法）、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（規(guī)范性文件）對(duì)低影響開發(fā)只是簡(jiǎn)單涉及，倡導(dǎo)在水資源短缺的地區(qū)，鼓勵(lì)對(duì)雨水的收集、開發(fā)、利用，與低影響開發(fā)要求的源頭削減和全過(guò)程管理相去甚遠(yuǎn)。在配套政策方面更是沒(méi)有鼓勵(lì)推行低影響開發(fā)的專門文件，也缺乏激勵(lì)低影響開發(fā)的針對(duì)性措施。部分地方政府的政策，如《深圳市建設(shè)項(xiàng)目用水節(jié)水管理辦法》、《上海市加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)（城市）建設(shè)實(shí)施意見》等也是大多局限在末端利用方面，而且從政策類型方面看，多是政府管制和行政措施，尚未從市場(chǎng)激勵(lì)等多方協(xié)同作用的角度建立起真正的政策環(huán)境。

（2）缺乏相應(yīng)的使用規(guī)范和技術(shù)規(guī)程。

國(guó)內(nèi)還未頒布專門針對(duì)低影響開發(fā)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。現(xiàn)行的相關(guān)雨水利用的規(guī)范與導(dǎo)則要么是出于節(jié)約用水的目的，要么是以建筑與小區(qū)雨水排水設(shè)計(jì)為主，與真正意義上的低影響開發(fā)理念不完全相符。目前我國(guó)在低影響開發(fā)應(yīng)用方面比較針對(duì)性的文件是剛頒布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，但其中只是推薦了低影響開發(fā)的決策程序和主要技術(shù)措施，內(nèi)容較為寬泛。低影響開發(fā)在國(guó)內(nèi)推行確遇到諸多本土化的障礙。比如，我國(guó)南方地下水位較高，自然下滲效果不明顯；由于氣候和環(huán)境差異，綠色屋頂在國(guó)內(nèi)使用會(huì)出現(xiàn)蚊蟲滋生等問(wèn)題；在植物選擇方面需要考慮本土化的物種，并須滿足生長(zhǎng)周期、季節(jié)適應(yīng)性以及全面穩(wěn)定運(yùn)行情況等。因此需要詳細(xì)的針對(duì)性的技術(shù)規(guī)范以及每項(xiàng)技術(shù)措施的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)管理以及效益后評(píng)價(jià)的技術(shù)規(guī)程和方法，這需要長(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐積累。

（3）執(zhí)行體制、機(jī)制亟待改進(jìn)。

低影響開發(fā)需于城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)的源頭介入，貫穿于城區(qū)整體控制性指標(biāo)設(shè)計(jì)、區(qū)域開發(fā)控制、工業(yè)和民用建筑以及交通市政設(shè)施建設(shè)、城市設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)管理、綠化市容和水體管理等許多方面，涉及規(guī)劃、建設(shè)、房管、水務(wù)、環(huán)保、市容綠化、國(guó)土資源等多個(gè)部門，需要一套科學(xué)合理、行之有效的體制、機(jī)制作為保障。當(dāng)前國(guó)內(nèi)仍然沒(méi)有明確低影響開發(fā)的責(zé)任部門，也沒(méi)有強(qiáng)制的推行和監(jiān)管考核機(jī)制，各個(gè)單位在自己的職能范圍內(nèi)不同程度地倡導(dǎo)雨水生態(tài)管理和利用，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和推行方案。在涉及具體的設(shè)計(jì)指標(biāo)或設(shè)施建設(shè)時(shí)又經(jīng)常因找不到相應(yīng)的依據(jù)而無(wú)法協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了低影響開發(fā)在國(guó)內(nèi)的推廣應(yīng)用。

（4）尚未形成符合我國(guó)實(shí)際的理論和技術(shù)體系。

從低影響開發(fā)在各個(gè)國(guó)家的推廣和應(yīng)用可以發(fā)現(xiàn)，較為成功的推廣往往具有本土化改良的特征，如英國(guó)的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)SUDS(Sustainable Urban Drainage Systems)，澳大利亞的 WSUD（Water Sensitive Urban Design） 以及新西蘭 LIUDD（Low Impact Urban Design and Development），都是將低影響開發(fā)與本國(guó)原有雨水管理和城市規(guī)劃的生態(tài)理念和成功經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，發(fā)展出適應(yīng)本國(guó)特色的理論和技術(shù)體系。我國(guó)低影響開發(fā)方面的研究還只是停留在國(guó)外理論和技術(shù)的介紹以及在小范圍內(nèi)的工程應(yīng)用方面，與低影響開發(fā)在國(guó)內(nèi)廣泛推行的要求差距甚遠(yuǎn)。

4 對(duì)策建議

（1）完善法律法規(guī)政策體系。

為保障低影響開發(fā)在我國(guó)的順利實(shí)施，必須盡快改變我國(guó)當(dāng)前低影響開發(fā)“輕法律、重政策”的現(xiàn)象，應(yīng)該將低影響開發(fā)的雨洪管理原則明確寫入《中華人民共和國(guó)水法》等基本法和單行法。在行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，將區(qū)域開發(fā)前后徑流的強(qiáng)制控制作為法規(guī)條文明確提出，比如地區(qū)開發(fā)后的徑流總量和高峰徑流流量原則上不得突破開發(fā)前的狀態(tài)。同時(shí)應(yīng)該明確面源污染對(duì)受納水體沖擊的管理原則，明確污染物的排放上限，建議參照環(huán)境保護(hù)總量控制思路，對(duì)區(qū)域開發(fā)的雨水污染進(jìn)行強(qiáng)制管控。

在政策體系設(shè)立方面，應(yīng)該打破現(xiàn)有的政策制定固有思維，盡量少涉及具體項(xiàng)目的建設(shè)、考核、資金審批等行政執(zhí)行的微觀操作環(huán)節(jié)，而是應(yīng)該將重心轉(zhuǎn)移到宏觀政策環(huán)境的建設(shè)和頂層制度的設(shè)計(jì)上來(lái)。盡量從優(yōu)化管理體制、理順執(zhí)行機(jī)制、制定各項(xiàng)激勵(lì)措施、打破行業(yè)壁壘、建立利益協(xié)調(diào)和救濟(jì)途徑、鼓勵(lì)企事業(yè)單位和社會(huì)機(jī)構(gòu)以及公眾參與低影響開發(fā)等方面著力，建立和完善各方面的配套政策，為低影響開發(fā)創(chuàng)建良好的制度環(huán)境。

（2）建立和完善規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)體系。

首先應(yīng)該盡快推進(jìn)低影響開發(fā)的本土化研究，積累各類技術(shù)應(yīng)用和工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，盡早制定低影響開發(fā)專項(xiàng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并加以試行。這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該包括低影響開發(fā)的基本思路，技術(shù)路線的選擇方法，各技術(shù)措施的設(shè)計(jì)規(guī)定和參數(shù)選用，施工的步驟和規(guī)程，工程驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和方式，低影響開發(fā)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)的規(guī)程和技術(shù)規(guī)定，徑流控制效果的評(píng)估模型和評(píng)估方法等。

此外，還應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性和匹配性，有針對(duì)性地進(jìn)行修改。比如城市規(guī)劃相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該增加低影響開發(fā)的徑流控制要求；城市豎向規(guī)劃應(yīng)該為立體綠地和下沉式設(shè)施提供條件；水體規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范應(yīng)該加入受納水體與低影響開發(fā)設(shè)施的銜接；道路設(shè)計(jì)規(guī)范要改變路基基層的結(jié)構(gòu)規(guī)定，允許透水路面的設(shè)計(jì)；市政綠化相關(guān)規(guī)范應(yīng)該允許綠地平面高度低于市政道路路面高程，等等。

（3）優(yōu)化管理體制。

低影響開發(fā)涉及區(qū)域開發(fā)的許多方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)的綜合性工程，因此總體工作的責(zé)任單位來(lái)講應(yīng)由開發(fā)區(qū)域的一級(jí)地方政府承擔(dān)，避免出現(xiàn)各職能部門推諉扯皮的現(xiàn)象。在當(dāng)?shù)卣块T的總體負(fù)責(zé)下，可由該級(jí)政府的雨洪管理部門（一般為水務(wù)局或建設(shè)局）作為該項(xiàng)工作的牽頭部門，以協(xié)調(diào)各職能部門之間的工作。根據(jù)具體的工作推進(jìn)階段，可將低影響開發(fā)的全過(guò)程分解為規(guī)劃、設(shè)計(jì)與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理三個(gè)階段，分別由不同部門作為各階段的牽頭和實(shí)施單位。

在規(guī)劃階段，應(yīng)由規(guī)劃管理部門（一般為規(guī)劃局）作為牽頭單位、各專項(xiàng)規(guī)劃的部門作為配合實(shí)施單位，構(gòu)建從城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、豎向空間規(guī)劃、水系規(guī)劃、排水規(guī)劃、道路及交通設(shè)施規(guī)劃、綠地規(guī)劃等在內(nèi)的低影響開發(fā)規(guī)劃體系，明確總體規(guī)劃中的低影響開發(fā)目標(biāo)和指標(biāo)，并分解至各專項(xiàng)規(guī)劃，使得各項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在設(shè)計(jì)和建設(shè)階段，應(yīng)由建設(shè)管理單位（一般為建設(shè)局）作為牽頭單位，道路、綠地、水利、排水系統(tǒng)等項(xiàng)目建設(shè)單位作為配合單位，保證各建設(shè)工程的設(shè)計(jì)遵循低影響開發(fā)的總體和專項(xiàng)規(guī)劃，保證各項(xiàng)目施工符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量控制要求。在運(yùn)營(yíng)管理階段，應(yīng)由雨洪管理部門（一般為水務(wù)局）作為牽頭單位，各項(xiàng)設(shè)施權(quán)屬部門和行業(yè)管理部門作為配合單位，負(fù)責(zé)低影響開發(fā)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)管理。整個(gè)低影響開發(fā)的管理體制如圖1所示。

圖1 低影響開發(fā)管理體制

（4）加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)制建設(shè)。

低影響開發(fā)執(zhí)行過(guò)程，根據(jù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理分為三個(gè)版塊。在規(guī)劃版塊中，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃的介入，在總體規(guī)劃中將低影響開發(fā)的目標(biāo)和指標(biāo)確定下來(lái)，比如區(qū)域開發(fā)后的徑流總量、徑流系數(shù)以及徑流峰值的上限值。在隨后的控制性和修建性詳細(xì)規(guī)劃中，根據(jù)總體規(guī)劃的要求細(xì)化明確各地塊的徑流系數(shù)、透水性鋪裝的面積、下滲和下沉綠化面積、保護(hù)性水體位置和面積以及各控制線的位置。然后再根據(jù)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃分別編制各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃，相應(yīng)落實(shí)有關(guān)低影響開發(fā)的具體要求。

在設(shè)計(jì)和建設(shè)版塊，要加快規(guī)劃落實(shí)的監(jiān)管力度，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)符合規(guī)劃中有關(guān)低影響開發(fā)的要求，同時(shí)也應(yīng)該滿足低影響開發(fā)各項(xiàng)設(shè)計(jì)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程。在設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程中，相應(yīng)建設(shè)管理部門應(yīng)該在項(xiàng)目建議書、可行性研究和初步設(shè)計(jì)審批中組織專家加強(qiáng)對(duì)技術(shù)科學(xué)性、合理性、合規(guī)性和可行性進(jìn)行研判，在施工過(guò)程中鼓勵(lì)監(jiān)理公司將低影響開發(fā)設(shè)施的施工納入監(jiān)理范圍，確保工程質(zhì)量。同時(shí)，項(xiàng)目報(bào)監(jiān)后，質(zhì)監(jiān)站也應(yīng)該針對(duì)低影響開發(fā)設(shè)施的建設(shè)開展專門的質(zhì)量監(jiān)察和控制，依據(jù)規(guī)范對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收考核。在運(yùn)營(yíng)管理版塊中，低影響開發(fā)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理主體為設(shè)施權(quán)屬單位，也可委托專業(yè)的第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。在低影響開發(fā)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，相應(yīng)的政府職能部門應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)應(yīng)該引入行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、媒體和社會(huì)公眾參與對(duì)低影響開發(fā)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。低影響開發(fā)執(zhí)行體系如圖2所示。

圖2 低影響開發(fā)執(zhí)行體系

（5）加大創(chuàng)新支持力度。

本土化技術(shù)發(fā)展的滯后是束縛低影響開發(fā)在我國(guó)推廣應(yīng)用的一大因素。我國(guó)當(dāng)前遇到許多國(guó)外低影響開發(fā)設(shè)施和技術(shù)在我國(guó)“水土不服”的問(wèn)題，因此需要采取措施扶持我國(guó)自己的低影響開發(fā)技術(shù)企業(yè)。由于我國(guó)低影響開發(fā)本土化技術(shù)屬于整個(gè)保障體系中的短板，因此可在近階段采取一些直接激勵(lì)措施，如通過(guò)國(guó)家科技部門直接設(shè)立低影響開發(fā)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)各大院校、科研機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)參與項(xiàng)目研發(fā)；直接增加對(duì)低影響開發(fā)企業(yè)的資金扶持力度，包括啟動(dòng)資金補(bǔ)助、提供辦公場(chǎng)地及相關(guān)服務(wù)設(shè)施，以降低企業(yè)成本，提供無(wú)息或低息貸款、稅收減免、專利申請(qǐng)和維持費(fèi)用補(bǔ)貼等。

除近階段的直接激勵(lì)外，更重要的是做好間接激勵(lì)，創(chuàng)造長(zhǎng)期良好的低影響開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境。通過(guò)強(qiáng)力推進(jìn)低影響開發(fā)擴(kuò)大市場(chǎng)需求，刺激技術(shù)創(chuàng)新；完善配套政策體系提供優(yōu)良的創(chuàng)新服務(wù)；通過(guò)宣傳低影響開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新精神推動(dòng)形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的氛圍；通過(guò)共性技術(shù)平臺(tái)、產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)、信息共享平臺(tái)等平臺(tái)建設(shè)催生更多創(chuàng)新機(jī)會(huì)；通過(guò)優(yōu)化人才服務(wù)體系、技術(shù)服務(wù)體系、第三方服務(wù)體系等來(lái)完善服務(wù)支撐體系；通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提升系統(tǒng)創(chuàng)新的可收益性。

[1]楊勁松，彭湃，趙芳.國(guó)內(nèi)外城市雨水資源化利用與管理體系比較[J].山西建筑，2012,38（11）：123-125.

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