經濟發展新常態下地質調查科學發展影響因素分析

張潤麗，王 文，姚 震

（中國地質調查局發展研究中心，北京100037）

1 研究背景

1．1 經濟學意義上的地質調查需求

從經濟學意義上講，經濟社會發展對地質調查的有效需求是一個經濟學的概念。它集中表現為對地質調查需要的經費、投資的支付能力，而不是一種愿望式要求。其中包括兩大內容：一是經濟社會結構發展對地質調查的需要。這種需要是實際存在的，表現在諸多方面，有的很緊迫，有的則具有長遠性；二是地質調查的開展需要經費和投資，而這些經費和投資，由于其成果是公益產品，不可能通過市場解決，只能依靠財政出資，有了出資地質調查的需要就能化為需求，這個需求就是政府對地質調查在經費和投資上的保障能力［1］。總之，經濟社會發展對地質調查的需求是公益性地質調查工作可持續發展的根本動力，地質調查的供給與需求相對應，是實現公益性地質調查需求的生產能力的保證。當前我國進入經濟發展“新常態”需要各行各業積極適應與調整，地質調查工作也需要完善戰略布局與結構優化調整，適應國家戰略需求，積極擔當和發揮好基礎性、先行性作用。

1．2 可持續發展理念下的地質調查工作發展

可持續發展理念從系統論的角度而言，是從整體上把握和解決人口、資源、環境與發展的問題，其側重點會隨著國家經濟發展程度的不同而有所不同，發達國家更側重環境保護，發展中國家是以發展為中心，同時解決好環境保護問題。可持續發展從理念變為行動，實現取決于決策的科學化，只有在中央和地方及各行業各部門的發展戰略、規劃、政策中貫徹落實可持續發展的各項要求，才能有效地實施可持續發展戰略［2］。中共十七大報告首次明確提出生態文明建設，這是經濟社會可持續發展的必然要求，是創造性地回答怎樣實現我國經濟社會與資源環境可持續發展問題所取得的最新理論成果。中共中央、國務院今年頒布了《關于加快推進生態文明建設的意見》，確定了我國生態文明建設的總體要求、時間表和路線圖。地質調查工作作為事關國家資源安全、環境保護和生態管護等經濟社會發展方方面面的一項基礎性、公益性工作，在提高人類對自然規律認識以及保障能源資源、減災防災等方面作出了重要貢獻，必將在加快推進生態文明建設中繼續發揮重要支撐作用。

2 地質調查科學發展問題樹分析

2．1 問題樹分析法簡介

問題樹分析是在目前歐洲使用較為廣泛的一種現狀與戰略分析方法（圖1）。它是一種包括各個影響因素、決策者和受益者以及未來執行者等群體在內的討論形式，著重考慮復雜狀況的主要方面，出發點是現在的各種問題。問題樹主要用來分析不同利益主體所面臨的不同問題，歸納出核心問題，按照因果關系分析產生的原因和導致的結果及其內在關系［3］。之后，運用相關的方法，對方案進行合理性、可行性分析，提出決策建議方案。

圖1 問題樹示意圖

2．2 地質調查科學發展問題樹

通過大量實地調研、座談研討等形式，比較全面地收集分析了影響地質調查可持續發展的諸多問題。用問題樹的方法進行歸納和邏輯化，形成地質調查可持續發展問題樹。由圖2可見，地質調查可持續發展的核心問題存在于戰略規劃、體制機制、人才隊伍和制度保障等四個方面，由這四個核心問題，主要產生9個方面的結果，再通過對這4個核心問題及其產生的結果進行分析，可以探究出10方面的原因，由問題表征出的9個方面的結果是現實比較容易感覺和認識的，而10個方面的原因是改進的抓手。針對產生問題的原因，研究提出改進的政策措施，從而保障地質調查工作科學發展。

3 經濟發展新常態背景下地質調查科學發展影響因素重點分析

當前國家經濟發展進入新常態，中央提出“三個發展”的新要求，國家財稅體制進行重大改革與調整，市場與政府的邊界逐漸清晰，系列國家戰略構想付諸實施，績效管理作為公共管理變革的核心工具，深入推進生態文明建設，在更高層面對地質調查工作提出了新的任務和新的要求，影響地質調查科學發展的主要因素也會有所變化或相關度發生變化。

3．1 需求因素

以中高速、優結構、新動力、多挑戰為主要特征的新常態，正深刻改變中國經濟的面貌［4－5］。在經濟發展新常態下，能源和其他重要礦產資源的需求總量仍將處于高位，增長速度將放緩，需求結構將隨著經濟結構的調整而發生重大變化，同時也要求地質調查工作實行戰略性結構調整（表1）。

3．2 發展規劃

發展規劃作為一種公共政策，具有戰略性、前瞻性、導向性等特點，是對國家、行業、企業未來整體性、長期性、基本性問題的考量和實現科學發展進行而設計的整套行動方案。對地質調查工作而言，其自身發展規律和產品的特點決定了地質工作發展也需要一種整體性、長遠性、基本性的謀劃和決策，必須進行多角度、多層面、多學科、多方法的分析和謀劃［9］。地質調查需求是通過戰略、規劃、計劃和項目來具體落實。發展規劃體系是否科學有效，直接決定了地質調查能否滿足經濟社會發展需求，關系到對地質調查投入能不能有效地解決實際需要。如果目標、項目選的不準確，投入的調查經費就不能得到預期的效果，這都將影響地質調查的可持續發展。

3．3 體制機制

體制一般是指管理系統的結構和組成方式，機制是指一個組織體系中各因素的結構、功能及相互生影響的作用機理及其運行方式。地質工作的管理體制應是指地質工作管理機構、權責關系及運行方式。機制應用在地質工作中，指的是在地質工作體制框架內，能使地質工作正常、健康有序運行的方法、手段、環節的總和［10］。如地質工作經濟運行機制，反映的就是地質工作投入產出之間的關系；地質工作項目機制，主要反映項目的運作方式。地質調查工作管理體制和運行機制從根本上決定了地質調查工作的效率和效益。

圖2 地質調查可持續發展問題樹示意圖

3．4 隊伍因素

公益性地質工作具有很強的探索性和實踐性，向社會提供公共產品和服務，由政府投入，滿足國家的整體利益和社會公眾的利益，因此需要有一支穩定的公益性專業隊伍來承擔，也就是說地質調查工作的特點決定了要有專門隊伍，而隊伍的整體水平直接決定了地質調查工作的質量和效果。人才是地質調查事業科學發展的第一推動力，是地質調查隊伍建實建強的關鍵。中國地質調查局成立以來，通過國土資源大調查、海洋地質調查等重大項目的實施，較大地改善了公益性隊伍的技術裝備和基地的工作條件，促進了調查與科研的結合，提升了隊伍的能力，培養了一大批優秀人才。

3．5 制度因素

本文所指的制度是指要求一個組織集體共同遵守的辦事規程或行動準則。地質調查工作從定位、組織結構、工作投入、工作成果、外部條件等方方面面都需要相關的制度加以保障。一方面必須用法規制度的形式明確地質調查工作在經濟社會發展中的重要作用及其在政府宏觀管理中的地位，另一方面就是國家經濟社會發展對地質調查工作的常態需求和地質調查工作成果的公益性，需要有相應的制度對地質調查工作的投資實現長期性和穩定性。保障地質調查工作的制度應包括法律、政策及標準等，標準是技術要領和工作前提，政策是指導和調控，管理是手段，法律是保障條件，它們是一個整體。

3．6 工作效果

績效管理是一種新型的管理理念和管理模式，是以績效管理目標為導向，以績效評估為手段，對履行職能、完成任務、實現發展目標過程和效果的綜合評價，并根據評價結果進一步改進工作、提高效能的管理理念和管理方式［11］。地質調查是財政支出的一個重要領域，開展地質調查工作的績效考評非常必要。地質調查能否實現持續發展關鍵是要看政府對地質調查的投入是否有成效，地質調查工作提供發的產品和服務是否滿足國家和社會的需要。

表1 經濟發展新常態的新變化對地質調查的新需求［6－8］

4 結 論

根據影響地質調查可持續發展的主要因素分析，確定需求拉動、發展規劃、體制機制、隊伍因素、制度因素、工作效果等6個因素為主要因素，我們可以把影響地質調查可持續發展的主要因素系統概括為如下模型（簡稱六因素作用模型，圖3）。

圖3 地質調查科學發展六因素作用模型

其中：經濟社會發展的需求拉動是外部因素；發展規劃是內部因素，通過自身努力能夠大幅度改進完善；工作效果是各種因素綜合作用的結果；體制機制、隊伍因素和制度因素可以通過自身努力得到部分改進，最終需要通過外部因素的變化才能徹底完善。

運用這樣的六因素作用模型，對我國地質調查可持續發展狀況進行評估，結論：中國地質調查局成立后，在業務建設、體制機制建設、隊伍建設、制度建設等方面取得重大進展，為地質調查可持續發展奠定了堅實的基礎。但是，在經濟發展的新常態下，必須對影響地質調查可持續發展的因素進行科學判斷（圖4），在需求因素方面，要研判國家的綜合國力，區分需求的長期穩定性和變化性；在發展規劃方面，要確定好宏觀績效目標、構建規劃執行體系和業務體系；在體制機制方面，要圍繞新形勢新需求，完善職責定位、組織機構及隸屬關系、構建激勵約束機制等；在隊伍因素方面，要提高隊伍的核心能力并完善各類隊伍的協作機制；在制度因素方面，要研究地質調查的法律法規體系、政策體系和標準體系等；在工作效果方面，要研究產品和服務的滿足需求程度，在國家層面的決策話語權和社會層面的大眾認可度。當前應針對這些影響可持續發展的關鍵問題，重點深入研究建立精干高效的地質調查管理體系、有機銜接的地質調查運行機制體系和與績效管理相適應的業務體系和隊伍體系。

圖4 地質調查工作可持續發展影響因素一覽圖

［1］ 高鴻業．西方經濟學［M］．北京：中國經濟出版社，1998：24－27．

［2］ 張鐵鋼．探析我國經濟與環境的可持續發展［J］．商場現代化，2013（5）：151．

［3］ 甄霖．“問題樹分析法”——區域發展研究的有效分析方法［J］．科研管理，2000（5）：104－105．

［4］ 習近平．謀求持久發展，共筑亞太夢想— —在亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上的演講［N］．人民日報，2014－11－10．

［5］ 國家行政學院經濟學教研部．中國經濟新常態［M］．北京：人民出版社，2015：8．

［6］ 張占斌，周躍輝．兩個百年戰略節點與中國經濟強國夢研究［J］．中共黨史研究，2014（1）：32－46．

［7］ 王一鳴．適應新常態，必須轉機制［N］．人民日報，2014－09－01．

［8］ 劉世錦．在改革中形成增長新常態［M］．北京：中信出版社，2014．

［9］ 張潤麗，王文．對我國地質調查開展戰略研究的思考［J］．中國礦業，2010（7）：4－6．

［10］ 王文，王希凱，張潤麗．我國地質工作管理體制和運行機制研究［M］．北京：地質出版社，2011．

［11］ 包國憲，文宏，王學軍．基于公共價值的政府績效管理學科體系構建［J］．中國行政管理，2012（5）：98－100．

［12］ 王文，張潤麗，姚震．地質調查可持續發展綜合研究成果報告［R］．中國地質調查局發展研究中心，2013．