“一帶一路”之投資印度尼西亞：土地征用工作實(shí)踐與探索

單勇起，張 宇

（1．國(guó)投高科技投資有限公司，北京100055；2．中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037）

印尼是東南亞地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)體，陸地面積190萬(wàn)km2，海洋面積317萬(wàn)km2，是世界第四人口大國(guó)和最大的群島國(guó)家。同時(shí)，印尼還是東盟創(chuàng)始成員國(guó)和二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)，是“21世紀(jì)海上絲綢之路”上的重要國(guó)家。印尼礦產(chǎn)資源豐富、地緣位置重要，在“一帶一路”合作中具有重要的戰(zhàn)略地位。近年來(lái)，印尼國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁，與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展勢(shì)頭良好。中印尼兩國(guó)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，合作潛力巨大。據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年，中印尼兩國(guó)貿(mào)易總額為469．21億美元，中國(guó)位居印度尼西亞非油氣產(chǎn)品第一大貿(mào)易伙伴，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)赴印尼開(kāi)展直接投資，截至2014年底，中國(guó)對(duì)印尼直接投資是57．7億美元，主要分布在采礦業(yè)、電力生產(chǎn)和工業(yè)制造、農(nóng)林牧魚(yú)、金融業(yè)等領(lǐng)域。

對(duì)于到印尼進(jìn)行直接投資的中國(guó)企業(yè)，土地征用尤其是世襲土地的征用是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作，已成為阻礙企業(yè)在印尼投資的主要障礙。根據(jù)2015年中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司發(fā)布的《“一路一帶”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)專題研究報(bào)告》，征地困難是制約印尼基礎(chǔ)設(shè)施投資的第二大問(wèn)題，僅次于行政許可。報(bào)告指出印尼《加速和擴(kuò)大印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱MP3EI）實(shí)施第一年遭受挫折的59個(gè)項(xiàng)目中，有27個(gè)（約占46%）是因征地問(wèn)題難以進(jìn)行（表1）。

表1 2011年主要區(qū)域受阻項(xiàng)目數(shù)及原因

1 印尼土地的類型

印尼的土地分為兩種類型：一種是已經(jīng)在當(dāng)?shù)赝?地 管 理 機(jī) 關(guān) （印 尼 文 “Badan Pertanahan Nasional”簡(jiǎn)稱“BPN”）進(jìn)行了注冊(cè)登記的土地，另外一種是未在在土地管理機(jī)關(guān)登記的土地。

1．1 已在地土地管理機(jī)關(guān)進(jìn)行了注冊(cè)登記的土地

已登記的土地由土地管理機(jī)關(guān)頒發(fā)土地權(quán)利證書(shū)，相應(yīng)的權(quán)利由1960年頒布了第5號(hào)“基本土地法”（印尼文“Undang－undang Pokok Agraria”簡(jiǎn)稱“UUPA”）及其后續(xù)相關(guān)政府法規(guī)管轄。已登記的土地的權(quán)利包括：①所有權(quán)（印尼文Hak Milik簡(jiǎn)稱“HM”）；②耕種權(quán)（印尼文 Hak Guna Usaha簡(jiǎn)稱“HGU”）；③興建權(quán)（印尼文 Hak Guna Bangunan簡(jiǎn)稱“HGB”）；④使用權(quán)（印尼文 Hak Pakai或“HP”）。

以上權(quán)利在土地法中被歸類為基礎(chǔ)性土地權(quán)利。外國(guó)直接投資的印度尼西亞公司 （印尼文“Penanaman Modal Asing”簡(jiǎn)稱“PMA”，以下簡(jiǎn)稱“外資公司”）和外國(guó)公民不能獲得印尼土地所有權(quán)，但可以獲得耕種權(quán)、興建權(quán)或使用權(quán)等形式的土地權(quán)利。

1．2 未在在土地管理機(jī)關(guān)登記的土地

未在在土地管理機(jī)關(guān)登記的土地以世襲土地為主，世襲土地（印尼文“HAK ULAYAT”）是一種特殊類型的土地，一般屬于某一家族（或部落）集體所有，在印尼大部分省區(qū)，尤其是西巴布亞、巴布亞和亞齊等較為偏遠(yuǎn)的自治省普遍存在。構(gòu)成世襲土地權(quán)利的三個(gè)要素是：一個(gè)可以清晰界定的家族、一個(gè)明確的家族首領(lǐng)以及一塊由家族控制的土地。世襲土地不僅是一個(gè)家族集體擁有的財(cái)產(chǎn)，更是家族存在和繁衍發(fā)展的基礎(chǔ)，是一個(gè)家族的精神家園和情感依托（Rachel Haverfield，1999）。

印尼1960年第5號(hào)“基本土地法”明確承認(rèn)世襲土地權(quán)利的存在，并且土著家族可依據(jù)地方習(xí)慣法律管理和處置世襲土地。但同時(shí)規(guī)定，世襲土地權(quán)利受國(guó)家法律的管轄，不能與“國(guó)家利益”相矛盾，為了提高全社會(huì)的福利，國(guó)家有權(quán)處置世襲土地（Daryono，2004）。由于法律上的模糊及對(duì)“國(guó)家利益”的不同理解，20世紀(jì)60年代以來(lái)，土著家族與印尼政府、外國(guó)投資者在世襲土地征用問(wèn)題上產(chǎn)生了一系列矛盾和法律糾紛。

2 土地征用的一般程序

1）申請(qǐng)選址許可（印尼文“Izin Lokasi”）。首先，外資公司需要向當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃局（印尼文“Bappeda”）申請(qǐng)擬征用土地的選址許可，土地的使用如符合該地區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃，選址許可通常由當(dāng)?shù)厥虚L(zhǎng)或縣長(zhǎng)在征求政府相關(guān)部門(mén)和土地所有者意見(jiàn)后簽發(fā)。

2）土地盡職調(diào)查。由于印尼的土地產(chǎn)權(quán)制度非常復(fù)雜，在開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的征地活動(dòng)之前，對(duì)擬征用土地上已經(jīng)存在的土地權(quán)利進(jìn)行調(diào)查十分重要。外資公司一般需要聘用熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的印尼律師協(xié)助開(kāi)展此項(xiàng)工作，同時(shí)，公司需要與當(dāng)?shù)匾?guī)劃局、土地局、村長(zhǎng)及酋長(zhǎng)等各方進(jìn)行溝通，進(jìn)一步核實(shí)土地權(quán)屬情況，必要時(shí)，需要請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助進(jìn)行征地區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確認(rèn)和公示。

3）與土地所有者進(jìn)行土地價(jià)格談判。

4）確認(rèn)土地?zé)o任何質(zhì)押，所有到期應(yīng)付的土地和建筑物稅（PBB）都已經(jīng)全部支付完畢（賣方繳付PPB的所有收據(jù)應(yīng)提供給買方）。

5）購(gòu)買土地。土地買賣雙方簽訂土地契約（對(duì)于有證土地，簽署《土地權(quán)放棄契約》，對(duì)于無(wú)證土地，簽署《土地買賣契約》），《土地權(quán)放棄契約》或《土地買賣契約》必須在公證人／地契官員（印尼文“Pejabat Pembuat Akta Tanah”簡(jiǎn)稱“PPAT ”）的主持和見(jiàn)證下簽署。土地權(quán)補(bǔ)償金或土地權(quán)購(gòu)買價(jià)款可以現(xiàn)金或銀行轉(zhuǎn)賬的方式支付，并在相應(yīng)的契約簽署之前或簽署當(dāng)日完成支付。在印尼，轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利的法律文件必須由地契官員按照土地權(quán)契約的標(biāo)準(zhǔn)格式制作。

6）企業(yè)向地方政府土地管理機(jī)關(guān)（土地局）申請(qǐng)相關(guān)土地權(quán)利證書(shū)。土地買賣完成以后，外資公司可向地方政府土地管理局申請(qǐng)相關(guān)土地權(quán)利證書(shū)，例如土地興建權(quán)（HGB）證書(shū)或土地使用權(quán)（HP）證書(shū)等。如申請(qǐng)得到相關(guān)土地管理局的批準(zhǔn)，土地管理局局長(zhǎng)會(huì)簽發(fā)授予公司土地權(quán)利證書(shū)的法令，并在土地管理局登記備案，由土管理局局長(zhǎng)簽發(fā)的土地權(quán)利證書(shū)將作為公司享有相應(yīng)土地權(quán)利的證明。

3 印尼土地征用的難點(diǎn)

3．1 土地私有化

印尼實(shí)行土地私有制度，個(gè)人之間土地可以自由買賣，一經(jīng)買下，便成為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，可永久擁有。因此，印尼各級(jí)政府在土地征用過(guò)程中影響力有限。

3．2 確認(rèn)世襲土地合法權(quán)屬困難

世襲土地一般屬于某一部落或家族集體所有，且沒(méi)有依據(jù)基本土地法在土地管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)，沒(méi)有官方認(rèn)可的土地權(quán)屬憑證，只能通過(guò)土地主人出示的持有聲明函或轉(zhuǎn)讓聲明函等材料來(lái)確認(rèn)權(quán)屬，同一塊土地通過(guò)轉(zhuǎn)讓聲明函多次轉(zhuǎn)讓或在不同時(shí)期轉(zhuǎn)給多個(gè)不同的人的現(xiàn)象普遍存在。這使得對(duì)土地合法權(quán)屬的甄別和鑒定非常困難，極易產(chǎn)生土地權(quán)屬矛盾和糾紛。而且，由于土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地管理機(jī)關(guān)的測(cè)量和登記，土地邊界不清、重疊現(xiàn)象非常普遍，對(duì)土地面積的確認(rèn)也更加困難。

3．3 取得土地主人身份證明材料困難

簽署土地相關(guān)協(xié)議時(shí)，需要土地所有者提供個(gè)人信息證明資料：身份證（夫妻雙方）、結(jié)婚證、家庭卡，而在實(shí)際工作中，相關(guān)證明材料缺失嚴(yán)重，形式五花八門(mén)，收集齊全并滿足簽約要求非常困難。當(dāng)?shù)赝林用駥?duì)這些證明資料普遍不夠重視，作為身份象征的身份證，有的遺失半年或更長(zhǎng)時(shí)間未補(bǔ)辦，有的已過(guò)期兩三年仍在使用；結(jié)婚證又分為民政局登記的和宗教婚禮證明兩種形式，部分人則是沒(méi)有結(jié)婚證同居生活，土地所有人有2位或以上妻子的情況也比較多，最后弄清找出法律層面上的合法妻子比較困難。

3．4 在土地權(quán)屬出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，法律訴訟程序復(fù)雜漫長(zhǎng)，政府的協(xié)調(diào)力度十分有限

土地作為當(dāng)?shù)鼐用褡钪匾呢?cái)產(chǎn)和生活來(lái)源，在繼承、分配、放棄過(guò)程中，家族內(nèi)部、轉(zhuǎn)讓方之間常常產(chǎn)生矛盾和糾紛。此類土地糾紛如果進(jìn)行訴訟，程序極為復(fù)雜、漫長(zhǎng)，從受理、調(diào)查取證、合解調(diào)解、公示、開(kāi)庭、補(bǔ)充證據(jù)、再審等各種程序直到判決，需經(jīng)過(guò)地方法院、高級(jí)法院、最高法院，最后到PK程序（最終判決），一般要持續(xù)2～3年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。在官司最終判據(jù)前，土地?zé)o法交割，企業(yè)也無(wú)法獲得合法的土地權(quán)證。由于土地是私人所有的，印尼各級(jí)政府對(duì)此類問(wèn)題也缺乏有效的解決措施和制約方式，協(xié)調(diào)土地糾紛雙方達(dá)成和解的力度十分有限。

3．5 對(duì)失地原住民進(jìn)行合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展較為困難

印尼土地所有者普遍對(duì)政府和外國(guó)投資者不信任，在價(jià)格談判通常會(huì)在提出較高訴求，致使土地購(gòu)買成本居高不下。由于社會(huì)文化和心理因素影響，很多印尼人沒(méi)有儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，如果采用一次性支付土地款，土地所有者會(huì)很快花完土地款，之后會(huì)找各種借口繼續(xù)向企業(yè)要錢，當(dāng)訴求和利益暫時(shí)得不到滿足時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用癯?huì)采取封堵道路、阻撓施工等極端行為，將對(duì)項(xiàng)目施工建設(shè)及運(yùn)營(yíng)造成一定的影響。此類事件如果被當(dāng)?shù)孛襟w披露，將對(duì)企業(yè)聲譽(yù)造成較大負(fù)面影響。

3．6 思想觀念差異大，工作效率低下

印尼爪哇島以外的地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，但林業(yè)、漁業(yè)等自然資源豐富。例如，印尼巴布亞地區(qū)居民主要從事種植、采摘、捕魚(yú)等活動(dòng)，生活較為安逸，沒(méi)有建設(shè)大型工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈意愿。同時(shí)，印尼人工作和生活的節(jié)奏較慢，時(shí)間觀念比較淡薄，工作效率低下。中國(guó)式工作速度與印尼工作節(jié)奏不匹配，導(dǎo)致征地工作進(jìn)展緩慢。

4 在印尼開(kāi)展征地工作的建議

4．1 嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)胤桑婪ㄩ_(kāi)展征地工作

在正式開(kāi)展征地工作前，學(xué)習(xí)印尼相關(guān)的法律（如土地法、森林法等），了解外資公司（PMA）可以獲得的土地權(quán)利（例如土地興建權(quán)HGB、土地使用權(quán)HP等）形式以及轉(zhuǎn)讓的法定程序。

4．2 聘請(qǐng)印尼律所律師協(xié)助征地工作

聘請(qǐng)印尼律所律師協(xié)助征地工作，包括完成土地盡職調(diào)查、起草相關(guān)協(xié)議、提供法律咨詢等工作。

4．3 聘請(qǐng)當(dāng)?shù)毓C人／地契官員見(jiàn)證簽署土地契約

公證人（印尼文：NOTARIS）是在印尼擁有公證資格的人，一般擁有法律專業(yè)學(xué)歷和豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。印尼公證人由印尼法律人權(quán)部任命，獨(dú)立從事各類合同／文件的法律公證服務(wù)。有的公證人同時(shí)取得地契官員（PPAT）資格，正規(guī)的土地權(quán)買賣契約必須由PPAT起草，并在其見(jiàn)證下簽署，PPAT負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)土地買賣在土地局進(jìn)行登記注冊(cè)，辦理新的土地證書(shū)。公證人是中立的第三方，不向合同簽約任何一方提供法律意見(jiàn)或建議，合同簽約各方需要在公證人面前簽署前已獲得獨(dú)立的法律意見(jiàn)并就合同所有條款達(dá)成一致。

4．4 在開(kāi)始礦山土地征用前，通過(guò)與當(dāng)?shù)匾?guī)劃局、林業(yè)局等確認(rèn)，避開(kāi)森林保護(hù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)林區(qū)

印尼政府實(shí)施嚴(yán)格的森林保護(hù)政策，1999年頒發(fā)的《森林法》（總統(tǒng)41號(hào)令），將部分林區(qū)劃為保護(hù)林區(qū)，作為國(guó)家公園和野生動(dòng)物棲息地，以保持森林原有的自然狀態(tài)。根據(jù)該法第38條的相關(guān)規(guī)定，在森林保護(hù)區(qū)進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)采活動(dòng)的，必須由印尼森林部長(zhǎng)簽發(fā)林地借用許可證，如果礦業(yè)活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的，還要經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)。并且，在森林保護(hù)區(qū)內(nèi)，不能進(jìn)行露天開(kāi)采。

企業(yè)開(kāi)采礦石資源，除需向政府申請(qǐng)礦山勘探許可和開(kāi)采許可外，還需與礦區(qū)土地所有者就相關(guān)土地使用事宜先行協(xié)商。因此，在開(kāi)始礦山土地征用前，外資公司應(yīng)與當(dāng)?shù)卣?guī)劃局、林業(yè)局等部門(mén)確認(rèn)，礦區(qū)土地應(yīng)避開(kāi)森林保護(hù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)林區(qū)。

4．5 制定切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的征地工作步驟，努力防范法律風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)土地權(quán)屬情況和風(fēng)俗習(xí)慣，制定切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的征地工作步驟。例如，在世襲土地較為普遍的地區(qū)，在簽署土地買賣契約（支付土地款）前，企業(yè)可以先與土地所有者簽署土地鎖定協(xié)議，為項(xiàng)目推進(jìn)和土地權(quán)屬盡職調(diào)查爭(zhēng)取時(shí)間，提前解決土地買賣契約中關(guān)于土地面積、價(jià)格、地上物補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，充分暴露可能存在的土地權(quán)屬糾紛風(fēng)險(xiǎn)，為最終順利簽署土地買賣契約掃清障礙。

4．6 重視土地契約的簽約儀式

在簽署土地契約時(shí)，要求土地所有者全部家庭成員（夫妻雙方及子女）必須到場(chǎng)，同時(shí)，邀請(qǐng)各方（縣政府規(guī)劃局／土地局官員、警察等）見(jiàn)證，并現(xiàn)場(chǎng)拍照記錄，以防止家庭任何一個(gè)成員在簽約后反悔。

4．7 對(duì)失地原住民進(jìn)行合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

對(duì)于世襲土地的補(bǔ)償，除了一次性支付土地款的補(bǔ)償形式，企業(yè)可以采取多種形式的補(bǔ)償方式，例如企業(yè)可與地方政府、土著家族共同設(shè)立合作基金，企業(yè)每年投入一定比例的資金，專項(xiàng)用于支持世襲土地所有者家族經(jīng)濟(jì)、健康、教育、社會(huì)發(fā)展，使其獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，這既是外資公司履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的具體行動(dòng)，也有利于項(xiàng)目今后的長(zhǎng)治久安。

4．8 在征地過(guò)程中，充分尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，履行企業(yè)應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任

外資公司在征地過(guò)程中需要了解當(dāng)?shù)匚幕鹬禺?dāng)?shù)孛癖姷淖诮绦叛龊惋L(fēng)俗習(xí)慣，在項(xiàng)目破土動(dòng)工，修筑礦山道路等活動(dòng)前按照當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗舉行祭祀儀式，支付敲門(mén)費(fèi)等費(fèi)用，獲得當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)工程建設(shè)的理解和支持。同時(shí)，外資公司還應(yīng)按照印尼相關(guān)法律的要求，根據(jù)企業(yè)的盈利情況，積極履行社會(huì)責(zé)任，為推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、就業(yè)及環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)，樹(shù)立企業(yè)的良好形象。

4．9 建立外部協(xié)調(diào)機(jī)制，保障項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

為有效了解當(dāng)?shù)鼐用裨V求，及時(shí)化解矛盾，外資公司應(yīng)與地方政府、警察、軍隊(duì)及當(dāng)?shù)卮笄蹰L(zhǎng)保持密切溝通，建立保護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行的外部協(xié)調(diào)機(jī)制和投訴處理機(jī)制，充分利用當(dāng)?shù)夭柯淝蹰L(zhǎng)、宗教和政府的資源，保障項(xiàng)目征地工作和后續(xù)施工建設(shè)及運(yùn)營(yíng)順利進(jìn)行。

［1］ Rachel Haverfield．Hak Ulayat and the State：Land Reform in Indonesia［R］．Sydney：The Federation Press，1999：42－73．

［2］ Daryono．The alternative dispute resolution （ADR）and customary（adat）land dispute in Indonesia［R］．2004：4－5．