探討我國地質勘查預算標準體系現狀

劉 丹，陳 凱

（1．中國地質大學 （北京），北京100083；2．中國地質博物館，北京100034；3．國土資源實物地質資料中心，河北三河065201）

隨著國家財政體制改革的深化和不斷完善，預算標準的作用愈加突出，同時也受到各方面的廣泛關注。近年來，中央、行業和地方均加強了預算標準的建設工作。我國地質勘查工作的行業預算標準，經過近十年的修編，逐漸形成了一套能夠滿足我國地質勘查工作需要的預算定額標準。但隨著，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。地質勘查行業預算標準，在新的形勢下，如何適應全面深化改革的總體思路，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。如何滿足在公益性地質勘查和商業地質勘查兩種機制下有效和良性運行，是當前亟待研究和解決的問題。

1 概述我國地質勘查預算標準體系現狀

改革開放以來，為適應市場經濟發展的需要，我國地質勘查項目的預算標準，經歷了一個緩慢發展的過程。在地質勘查工作由原來的國家指令性計劃項目逐漸轉被為公益性地質勘查和商業性地質勘查相結合的大背景下，地質勘查行業內項目經費預算無統一標準，競爭無序，整個行業低迷，隨著我國對資源安全的日益重視，不斷提高礦產資源對國民經濟可持續發展的保障性作用被提到日程，地質行業整體出現回暖，各類地質勘查項目逐年增加，同時也逐漸形成了適應地勘行業自身需要的地質勘查行業預算標準體系。總的看大體分為三個層次。

1．1 從全國層面來看

按時間和形成過程，分為三個階段。

第一階段，基礎探索期（2000～2006年）。中國地質調查局為適應國土資源大調查地質調查項目管理的需要，加強地質調查項目設計預算管理工作，規范地質調查項目經費核算。2000年初，頒發改革開放以來的地質勘查行業內第一個項目預算標準《中國地質調查局地質調查項目設計預算暫行標準》（中地調函〔2000〕30號）（本文簡稱：暫行標準）。2001年，在《暫行標準》的基礎上，中國地質調查局下發中地調函〔2001〕19號、中地調函〔2001〕29號和中地調函〔2003〕60號分別對中地調函〔2000〕30號和中地調函〔2000〕39號文件的部分預算標準和預算編制辦法的內容及時進行修改和完善。

第二階段，規范統一期（2007～2009年）。2005年初，中國地質調查局組織有關單位在保持《中國地質調查局地質調查項目設計預算暫行標準》體系基本內容不變的前提下進行全面修訂，于2007年經財政部審評后，由財政部和國土資源部正式頒布《國土資源調查預算標準（地質調查部分）》（財建〔2007〕52號）（簡稱預算標準）。這是國家首次頒布的地質調查預算標準。《預算標準》應用范圍廣泛，國土資源大調查地質調查項目、中央和地方礦產資源補償費項目、地質調查重要專項以及礦業權評估實物涉及探礦權重置成本計算中。從總體看，覆蓋面大，適用面大，水平基本合理，普遍認可，同時規范了地質調查項目預算管理，提高了國家專項經費使用效益。

第三階段，發展分立期（2010年至今）。在此階段由于受國際金融危機、國家對地質調查工作政策的調整以及通貨膨脹和物價水平上漲等宏觀和微觀經濟和政治因素影響，執行2007年標準時一些定額標準不能滿足工作需求，國土資源部財務司、中國地質調查局從2007年對《預算標準》專項跟蹤，根據2005～2008年經濟技術條件變化情況進行調整和完善，完成《國土資源調查預算標準（地質調查部分）（2010立項適用版）。2009年中國地質調查局針對國土資源調查項目預算和國家地質礦產調查評價專項預算，在2007版《預算標準》基礎上修訂編寫《地質調查項目預算標準（試行）》（簡稱：試行標準）和2011年中央國家基金為滿足各類承擔單位工作開展中央地質勘查基金項目預算需要編制《中央地質勘查基金項目預算標準（試用）》（簡稱：基金預算標準）。不同層面，根據不同工作需要，有針對性的預算標準定額。

1．2 從地方層面來看

我國各省（區市）普遍直接使用2007版《預算標準》或結合本省的實際情況，在2007版《預算標準》基礎上，編制本省的預算標準，用于本省組織的資源勘查項目和省級地勘基金項目的預算定額。具體標準在此不做詳細闡述。

1．3 從商業性地質勘查層面看

商業性地質勘查項目經費預算在編制過程中，普遍采用2007版《預算標準》，作為預算定額編制預算。

總的看，2000版《暫行標準》、2007版《預算標準》、2009版《試行標準》和《基金預算標準》四個預算標準，由于它們制定的時間，組織制定和頒發單位和部門，制定過程等原因，在不同時期對我國地質勘查預算標準體系產生重要影響，具有典型性（表1）。

2 分析四個預算標準作用及關系

分析四個預算標準曾經或現在起到的作用和它們之間的關系，對新時期進一步科學合理的制定預算標準具有重要意義。

2．1 四個預算標準在預算標準體系中的地位和作用

從2000版《暫行標準》印發后，經過不斷檢驗和修訂完善，為我國地質勘查預算標準體系搭建基本框架和內容。2007版《預算標準》作為是國家首次頒發地質調查預算標準，具有權威性，至今被地質勘查各類工作的預算編制和礦權評估中廣泛采用。2009版《試行標準》和《國土資源調查預算標準（地質調查部分）（2010立項適用版），是在《預算標準》基礎上修訂完成的，解決了預算標準水平問題。《基金預算標準》考慮了全成本核算的觀念，為完善地質勘查項目支出預算標準體系奠定基礎。

2．2 四個預算標準之間的相互關系

縱觀四個預算標準編制與使用過程分析可得出，四個預算標準之間是繼承和發展的關系；整個過程提現是在不斷深化地質勘查行業改革過程中，為適應新情況、解決新問題、滿足新需要進行的不斷完善和發展的過程（表2）。

2．3 對比分析預算標準增減變動情況

以2007版《預算標準》頒布時間為基期，采用重點抽樣法和平均數分析法，通過選取《試行標準》和《基金保準》與《預算標準》的地形測量、磁法剖面測量和機械巖心鉆探（部分鉆孔深度）三個工作內容的預算標準定額進行對比。由于《暫行標準》預算標準設定時間較長，在此不做分析指標（表3～5）。

1）《試行標準》與《預算標準》對比的增減變動情況。《試行標準》比《預算標準》地形測量預算標準平均增長率為65．28%，磁法剖面測量預算標準平均增長率為84．24%，機械巖芯鉆探（部分鉆孔深度）預算標準平均增長率為57．81%。

表1 四個預算標準基礎信息對比表

表2 四個預算標準相互關系對比表

表3 地形測量預測標準對比表／萬元

表4 磁法剖面測量預算標準／萬元

表5 機械巖心鉆探（部分孔深深度標準）預算標準對比表／萬元

2）《基金標準》與《預算標準》對比的增減變動情況。《基金標準》比《預算標準》地形測量預算標準平均增長率為45．79%，磁法剖面測量預算標準平均增長率為52．25%，機械巖芯鉆探（部分鉆孔深度）預算標準平均增長率為32．55%。

3）《試行標準》和《基金標準》與《預算標準》對比的增減變動情況。《試行標準》和《基金標準》三項工作內容預算比《預算標準》整體水平提高58%和44%，高于或等于與2007～2009年我國人均GDP增長率44．6%，人均收入增長率45．23%相比。

增減變動特征主要體現為：技術含量高，須使用精密儀器的預算標準增長幅度大，動用工程技術含量增長幅度小。

3 現行預算標準體系的局限性和存在問題

3．1 現行預算標準體系的局限性

1）現行預算標準的更新完善的適時性不強。2007版《預算標準》作為國家標準，在各省及商業行地質勘查項目普遍使用，但物價上漲等原因導致，預算與實際相比偏低，對于企業化地勘單位，從事商業行地質勘查工作，影響較大，無法完成既定工作任務，不利于轉制發展。

2）現行預算標準的適勢性差。2007版《預算標準》和《暫行標準》，采用非全成本預算標準對企業化地勘單位，地勘企業有失公允，預算水平偏低，工作項目之間類比比價不平衡或有誤差。

3）現行預算標準方向性過強，局限性較大。《暫行標準》主要作為中國地質調查局負責組織開展的國土資源調查項目和國家地質礦產調查評價專項編制預算的定額標準。《基金預算》只針對中央地質勘查基金支持項目的預算編制的定額標準。兩個預算標準對地質勘查工作只具有參考性，不具有普遍的指導作用。

3．2 從預算編制看，現行預算標準存在的問題

1）使用《預算標準》和《試行標準》易導致經費重復投入。根據《國土資源部項目支出預算管理辦法》（國土資發﹝2007﹞322號文）和《中國地質調查局關于地質礦產調查評價項目預算編制和審查要求（試行）的通知》（中地調﹝2010﹞88號）等關于項目預算編制要求。2007版《預算標準》和2010版《暫行標準》應用在編制預算過程中，存在以項目工作量和工作手段為基礎推算項目人員費、辦公費、印刷費、郵電費、交通費、差旅費和會議費預縮費用，依據不足，缺少科學性，具體工作手段與各項費用之間關聯匹配度不高，需求情況支出不清，容易導致費用重復計算的情況。

以人員費為例預算編制中的《人員費明細表》（預工附—1）所列的人員費用，在具體工作手段中應如何分攤得出的。雖然《地質礦產調查評價項目預算編制與審查細則》規定，“項目工作人員所在單位基本支出由財政撥款安排的，由所在單位按照國家規定標準足額支出，不得在項目經費中重復列支”。同時也規定了按年度預算額度，預算人員費所占比例，但不能從根本上解決項目經費支出依據不足問題。

2）使用《預算標準》和《試行標準》相關費用支出沒有支出來源。在甲類項目預算編制過程中，預工附表中辦公費、會議費、郵電費等預算費用，在工作手段中不存在支出內容，易出現占用必要工作的項目經費現象。

3）使用《預算標準》和《試行標準》存在項目經費重復占用問題。在甲類項目預算編制時，各項工作手段包含了人員費和勞務費預算內容，該工作手段作為委托項目時，人員費和勞務費在整體預算中不做減少處理，易出現費用重復使用問題。

4）使用《預算標準》和《試行標準》相關內容不符合《事業單位會計制度》和《企業會計制度》。《預算標準》和《試行標準》的工作手段預算標準不含生產設備折舊費、職工福利費、利稅等內容，不符合與《事業單位會計制度》和《企業會計制度》要求，制約地勘單位企業化改革和地質勞務市場建立的要求，同時對是否納稅問題，沒有從單位性質考慮公益性事業單位和企業化經營性事業單位進行明確劃分。

4 我國地質勘查預算標準體系建設的建議

1）加強《國土資源調查預算標準（地質調查部分）》的跟蹤評估和研究工作。

2）充分利用已有的研究成果，結合新時期的財政政策和市場經濟的需要，建立適應財政項目和商業地質勘查等工作需要的預算標準。

3）深入研究《中央地質勘查基金項目預算標準（試用）》及預算編制，使用全成本模式，對整體地質勘查行業的適用性，

4）預算標準中，工作手段的成本分解問題，是夯實我國科學合理建立預算標準，實現進一步加強競爭行選擇地質調查項目承擔單位管理工作的開展。

5）建立健全預算標準動態調整機制，在預算標準體系建設，跟蹤評估報告制度建設、預算標準量價費模式等預算標準動態調整工作已經具備相應條件，實現了組織保障和長期業務建設需要的制度保障的同時，建議建立預算標準動態模型，與我國物價指數、人均工資水平、材料價格指數，交通運輸價格等指標掛鉤，實現預算標準的定期公布制度，起到對地質勘查事業發展的保障型作用。