烏干達(dá)水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及管理對(duì)策

李元紅，李 晶，鄧建偉，李 斌，孟彤彤

（甘肅省水利科學(xué)研究院，730000，蘭州）

聯(lián)合國(guó)報(bào)告曾指出，預(yù)計(jì)到2030年，全球?qū)⒂?7%的人口居住在用水高度緊張的地區(qū)。因此，如何合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)水資源是人類發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一。就烏干達(dá)而言，其水資源豐富，年均降雨量達(dá)1 200 mm，尼羅河年來(lái)水量超過(guò)250億m3，并且擁有維多利亞湖、艾伯特湖、愛(ài)德華湖和基奧加湖等湖泊，但由于全球氣候變化導(dǎo)致干旱等極端天氣加劇，加上人口急劇膨脹，引發(fā)了更為嚴(yán)重的淡水缺乏、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)和糧食危機(jī)，產(chǎn)生了維多利亞湖水位下降，水利、電力生產(chǎn)受到影響以及近年來(lái)頻繁發(fā)生的饑荒等問(wèn)題。水資源安全是困擾非洲可持續(xù)發(fā)展的主要問(wèn)題之一，與大部分非洲國(guó)家一樣，烏干達(dá)缺乏應(yīng)對(duì)前述水資源危機(jī)的能力。

通過(guò)對(duì)烏干達(dá)水資源開(kāi)發(fā)利用和管理現(xiàn)狀的系統(tǒng)梳理和分析，并借鑒我國(guó)水資源管理的經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)現(xiàn)烏干達(dá)水資源可持續(xù)發(fā)展的管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為烏方水資源綜合治理和生態(tài)保護(hù)提供技術(shù)支撐，對(duì)烏干達(dá)未來(lái)10～20年內(nèi)的供水、灌溉以及水資源開(kāi)發(fā)利用具有重要意義和參考價(jià)值。

一、烏干達(dá)水資源概況

根據(jù)《烏干達(dá)國(guó)家水資源評(píng)價(jià)報(bào)告》（2012年），烏干達(dá)全國(guó)分為維多利亞湖流域、基奧加湖流域、基奧加尼羅河流域、喬治湖和愛(ài)德華湖流域、艾伯特湖流域、Aswa流域、艾伯特尼羅河流域、Kidepo流域等8個(gè)子流域，其多年平均徑流量達(dá)155.9億m3。

1.降雨和蒸發(fā)

流域和沼澤地是影響降雨的主要因素，同時(shí)埃爾貢山、魯文佐里山山脊和西部大裂谷等引起的重大地形演變也對(duì)降雨有影響。根據(jù)1953—1978年烏干達(dá)降雨量系列的資料分析可知，該國(guó)多年平均降雨量1 200 mm，且多年平均降雨量從東北地區(qū)的600 mm增加到西南部地區(qū)局部超過(guò)2 000 mm。烏干達(dá)多年平均蒸發(fā)量為1 500 mm（1960—1990年系列），南方地區(qū)年平均參考作物蒸發(fā)量約為900 mm。其中，卡拉莫賈東北部地區(qū)蒸發(fā)量較大，超過(guò)1 900 mm。

2.地表水資源

烏干達(dá)境內(nèi)維多利亞湖流域面積較小且地形平坦，其有效徑流偏低，僅為16.8億m3；愛(ài)德華湖流域徑流量最高，達(dá)44.7億m3；其次為艾伯特湖流域，達(dá)28.9億m3。

烏干達(dá)國(guó)內(nèi)徑流總量155.90億m3，境內(nèi)自產(chǎn)水資源量135.80億m3，入境水資源總量297.50億m3，地表水資源總量433.30億 m3（見(jiàn)表 1）。該結(jié)果在計(jì)算的過(guò)程中綜合考慮了湖泊水量平衡的影響，艾伯特湖流域是明顯的水量輸出區(qū)域，年均輸出水量為31.70 億 m3。

3.地下水資源

烏干達(dá)地下水資源總量依據(jù)入滲補(bǔ)給面積、凈入滲補(bǔ)給量計(jì)算。地下水入滲補(bǔ)給面積20.44萬(wàn)km2，凈入滲補(bǔ)給量27.73 mm，全國(guó)地下水資源總量56.67億m3。全國(guó)地下水入滲補(bǔ)給量差別較大，從愛(ài)德華流域的39.9 mm減少到Kidepo流域的6.3 mm。

二、水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

1.現(xiàn)狀供水量

2009年烏干達(dá)國(guó)家總供水量4.17億m3。其中，地表水工程供水3.35億m3，占總供水量的80.32%；地下水工程供水0.82億m3，占總供水量的19.68%（見(jiàn)表 2）。

2.現(xiàn)狀用水量

2009年烏干達(dá)各部門(mén)總用水量4.17億m3。其中，城市生活用水0.66億m3，占總用水的15.8%；農(nóng)村生活用水0.82億m3，占總用水的19.7%；工業(yè)用水0.33億m3，占總用水的7.8%；灌溉用水0.24億m3，占總用水的5.8%；畜牧業(yè)用水2.12億m3，占總用水的50.9%。

3.水資源開(kāi)發(fā)利用程度

目前，烏干達(dá)水資源開(kāi)發(fā)利用率普遍較低，僅為2.68%，其中開(kāi)發(fā)利用率最高的維多利亞湖流域也只有9.26%，其主要原因?yàn)槲挥谠摿饔虻目才晾貐^(qū)是烏干達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最佳的地區(qū)，用水需求量較高。相比之下，Aswa地區(qū)、愛(ài)德華湖及艾伯特湖盆地和其他流域目前水資源利用相對(duì)偏低。與其他國(guó)家用水量和用水結(jié)構(gòu)相比，烏干達(dá)水資源利用率整體偏低的主要原因是該國(guó)工業(yè)用水和灌溉用水量較低。

4.開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題

在滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的前提下，有效合理地開(kāi)發(fā)利用水資源，避免水資源開(kāi)發(fā)利用所造成的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)烏干達(dá)水資源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。烏干達(dá)目前僅有2.68%的水資源得到開(kāi)發(fā)利用，未來(lái)可開(kāi)發(fā)的潛力巨大，但同時(shí)也面臨諸多問(wèn)題。

表1 烏干達(dá)國(guó)家分流域徑流量分析結(jié)果

表2 烏干達(dá)國(guó)家供水量及水資源開(kāi)發(fā)利用率計(jì)算結(jié)果

表3 烏干達(dá)國(guó)家水資源利用情況表

（1）水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

烏干達(dá)水資源豐富，但由于經(jīng)濟(jì)落后，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，大部分水資源未能得到有效開(kāi)發(fā)利用。截至目前，全國(guó)已建成的水電站、水庫(kù)、灌區(qū)屈指可數(shù)；電力需求存在嚴(yán)重缺口，需從肯尼亞進(jìn)口獲得；水庫(kù)庫(kù)容大，但供水范圍??；可灌溉土地面積小，大部分地區(qū)為雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，產(chǎn)量不穩(wěn)定。

（2）水環(huán)境不斷惡化

盡管烏干達(dá)國(guó)家城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，但污水處理設(shè)施不完備，大部分污水未經(jīng)處理或未達(dá)標(biāo)直接排入河道，造成水體污染和水體富營(yíng)養(yǎng)化程度加劇，河流、湖泊、濕地均受到不同程度的污染。同時(shí)，水環(huán)境監(jiān)管和水資源保護(hù)工作的薄弱進(jìn)一步增加了水環(huán)境治理的難度，素有“非洲明珠”之稱的維多利亞湖水環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀，湖面上漂浮著一層綠色的水葫蘆，限制了水體流動(dòng)，導(dǎo)致湖水發(fā)臭，居民患病概率增加。

（3）水資源分配不合理

烏干達(dá)包含濕潤(rùn)和半干旱氣候，水資源總量非常豐富，但時(shí)空分布極為不均。部分地區(qū)缺水嚴(yán)重，尤其東北和西南地區(qū)人均可利用水資源量低，供水得不到保障。水稀缺地區(qū)用水沖突日漸嚴(yán)重，居民頻繁遷移，生活越發(fā)貧困，疾病傳播范圍迅速擴(kuò)大。

（4）城鄉(xiāng)供水體系極不健全

烏干達(dá)缺少水利工程，現(xiàn)有供水工程保證率低，全國(guó)除重點(diǎn)城市集中供水外，大部分地區(qū)設(shè)集中供水點(diǎn)供水，生活生產(chǎn)極為不便。同時(shí)，大部分地區(qū)缺少水處理設(shè)施，城鄉(xiāng)居民長(zhǎng)期飲用氟、砷超標(biāo)水和苦咸水等劣質(zhì)水，身體健康受到嚴(yán)重威脅。

（5）耕地灌溉覆蓋率極低

烏干達(dá)全國(guó)現(xiàn)有耕地面積500萬(wàn) hm2，而灌溉面積僅 4 466 hm2，耕地灌溉率僅為0.2%，全國(guó)基本無(wú)農(nóng)業(yè)灌溉工程，灌溉臨界期缺水十分嚴(yán)重，雨季作物生長(zhǎng)可以靠降雨勉強(qiáng)維持，旱季則幾乎不能正常生長(zhǎng)。根據(jù)2002年烏干達(dá)人口和住房普查結(jié)果顯示，該國(guó)年均人口增長(zhǎng)率為3.4%，而糧食生產(chǎn)年均增長(zhǎng)率約為1.5%。由此可見(jiàn)，當(dāng)前糧食生產(chǎn)水平與人口增長(zhǎng)速率不相匹配，在可預(yù)見(jiàn)期內(nèi)，烏干達(dá)將會(huì)面臨糧食短缺的危機(jī)。

（6）水資源管理制度不完善

烏干達(dá)水資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用不統(tǒng)一，水資源使用權(quán)不清晰，導(dǎo)致了水資源管理責(zé)、權(quán)、利界定的復(fù)雜性，降低了水資源利用效率。私有部門(mén)介入供水行業(yè)，盡管可保障更多的居民用水，但水價(jià)上漲，居民用水權(quán)利得不到保證，使水資源使用的流動(dòng)性差，水市場(chǎng)難以建立。

三、烏干達(dá)國(guó)家水資源管理對(duì)策

針對(duì)烏干達(dá)國(guó)家水資源管理制度的不完善，遵循可持續(xù)利用、優(yōu)化配置、統(tǒng)一管理和政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合等原則，借鑒我國(guó)水資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)，提出以下水資源管理對(duì)策。

1.完善水資源管理原則

中國(guó)的水資源管理原則值得烏干達(dá)政府借鑒。同時(shí)，考慮到烏干達(dá)國(guó)家實(shí)際情況，還應(yīng)當(dāng)遵循1992年在都柏林國(guó)際水和環(huán)境會(huì)議上提出的都柏林原則，明確淡水是一種有限而脆弱的資源，對(duì)于維持生命、發(fā)展和環(huán)境必不可少；水的開(kāi)發(fā)與管理應(yīng)建立在共同參與的基礎(chǔ)上，包括各級(jí)用水戶、規(guī)劃者和政策制定者；婦女（兒童）在水的供應(yīng)、管理和保護(hù)方面起著重要作用；水在其各種競(jìng)爭(zhēng)性用途中均具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此應(yīng)被看成是一種經(jīng)濟(jì)商品。

2.建立健全有關(guān)法律法規(guī)

美國(guó)早在20世紀(jì)70年代就制定了有關(guān)水資源方面的法規(guī)，如《清潔用水法》、“用水許可證制度”和“排水許可證制度”等一系列法律法規(guī)，在水資源管理中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)本著“依法管水、依法治水”的原則，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合整治的目標(biāo)，制定了與之相配套的法規(guī)。烏干達(dá)政府也已經(jīng)在水利行業(yè)建立了以“國(guó)家水政策（NWP）”為核心的一整套法律法規(guī)，在水資源綜合管理領(lǐng)域發(fā)揮了重要而積極的作用。但與美國(guó)和中國(guó)相比，烏干達(dá)水利行業(yè)相關(guān)政策法規(guī)存在國(guó)家層面政策法規(guī)不全面，地方層面相關(guān)政策法規(guī)欠缺、無(wú)法有效與國(guó)家層面銜接，部分法律法規(guī)難能滿足新形勢(shì)下水利行業(yè)發(fā)展需求等一系列問(wèn)題，亟待進(jìn)行修訂或廢改。

因此，為進(jìn)一步健全水利行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，建立法律法規(guī)長(zhǎng)效監(jiān)督、清理的機(jī)制，必須在總結(jié)、借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一是建立科學(xué)、規(guī)范的立法后評(píng)估制度；二是建議水利主管部門(mén)在立法后定期開(kāi)展法律、法規(guī)清理和評(píng)價(jià)工作；三是加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)長(zhǎng)效監(jiān)督、清理工作的自查和監(jiān)督檢查；四是建立部門(mén)聯(lián)席溝通機(jī)制；五是加強(qiáng)法律法規(guī)長(zhǎng)效監(jiān)督、清理人員的法律知識(shí)與行業(yè)背景培訓(xùn)工作。

3.建立和完善水資源管理機(jī)制

中國(guó)政府經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索和努力，以流域?yàn)閱挝唬瑢⒘饔蚬芾砗蛥^(qū)域管理相結(jié)合，逐漸建立起了符合客觀規(guī)律的水資源統(tǒng)一管理體制，對(duì)地表水、地下水、供水、需水、耗水、排水等依據(jù)“總量控制、定額管理”的原則，由管理機(jī)構(gòu)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理和分級(jí)管理，并取得了一定效果。因此，參考中國(guó)政府的成功經(jīng)驗(yàn)，建議烏干達(dá)政府由中央部委總體統(tǒng)籌，下屬流域機(jī)構(gòu)分區(qū)負(fù)責(zé)，建立與之相對(duì)應(yīng)的流域管理機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)流域內(nèi)所有涉水事務(wù)并與地方政府及水務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成流域+區(qū)域的水資源管理機(jī)制。

4.加強(qiáng)水資源保護(hù)工作

①烏干達(dá)政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃約束、完善管理程序、落實(shí)責(zé)任主體、加強(qiáng)管理力度等措施，建立和完善以水功能區(qū)為基礎(chǔ)的水資源保護(hù)制度。建立長(zhǎng)效的水功能區(qū)劃動(dòng)態(tài)管理、實(shí)施與監(jiān)督制度，確定各水功能區(qū)具體的保護(hù)目標(biāo)和要求，同時(shí)根據(jù)流域水資源條件和保護(hù)要求，確定各水功能區(qū)納污能力和納污總量控制指標(biāo)，建立納污總量控制制度。

②與衛(wèi)生部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展飲用水水源保護(hù)工作，依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)保護(hù)工作。為加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)所有入河排污口的管理，完善排污許可和排污費(fèi)征收制度，對(duì)重要水功能區(qū)和主要河流入河排污口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，建立入河排污口登記、審批和監(jiān)管制度。

5.加強(qiáng)水利投融資體制建設(shè)

建立以國(guó)家投資主體為主，社會(huì)投資主體逐步加強(qiáng)，積極利用國(guó)際金融組織資金，制度創(chuàng)新、資源與資金置換機(jī)制和企業(yè)化水利工程投資機(jī)制相結(jié)合的水利投資新體制，旨在為制定水利發(fā)展戰(zhàn)略提供相應(yīng)的依據(jù)。水利投融資體制主要內(nèi)容有：健全水利投資機(jī)制，建立靈活有效的融資機(jī)制，培育規(guī)范化的水利市場(chǎng)主體，完善投資回收補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)水利投融資法制建設(shè)。

四、結(jié) 語(yǔ)

2007年聯(lián)合國(guó)組織發(fā)表聲明，如果保持現(xiàn)行的消費(fèi)模式不變，預(yù)計(jì)2025年全世界近50億的人口將生活在淡水緊缺的地區(qū)，也就是說(shuō)超過(guò)1/5的國(guó)家面臨嚴(yán)重缺水的問(wèn)題，這對(duì)于目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的烏干達(dá)來(lái)說(shuō)無(wú)疑影響巨大。因此，為進(jìn)一步提高烏干達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)未來(lái)水資源危機(jī)的能力，在準(zhǔn)確分析烏干達(dá)水資源利用現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，制訂行之有效的水資源管理策略，對(duì)保障水資源有效供給、確保烏干達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展乃至國(guó)家安全具有十分重要而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

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