水權制度框架設計構想

王貴作

（水利部發展研究中心，100038，北京）

2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出“建立國家初始水權分配制度和水權轉讓制度”。黨的十八屆三中全會決定明確提出 “健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”，并提出建設水權交易制度。近年，眾多學者對我國的水權制度進行了廣泛的討論，但學術觀點尚未統一。本文試圖從憲法明確的水資源所有權歸屬和水的多功能性角度出發，提出水權制度建設的基本框架。

一、水權的界定

目前多數研究中將水權界定為使用權或取水權。這一類界定認同了在現有憲法制度框架下討論資源權屬問題要明確所有權與其他占有、使用、收益和處置權的分離。但無論界定水權為水資源使用權還是取水權，都排除了水資源的收益和處置權能，進而在討論水權交易時失去了基礎。

我國憲法第九條規定 “礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。水法第三條規定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。在社會主義公有制大背景下，水資源的所有權是不可交易的。因此，我們討論的水權是與水資源所有權分離的占有、使用、收益和處置權。

二、初始水權分配

1.水資源“公有”決定了初始水權的分配范圍

無論水權如何定義，其天然的是水資源所有權的部分內容。我國憲法第九條規定明確了國家或全民是水權的所有者，因此水權的初始分配也只能在這個范圍內進行。初始水權分配存在3種可能情形，一是國家持有全部初始水權，由國務院代為行使水權；二是初始水權在全民范圍內按份額分配，此時水權由“公權”轉變為“私權”，每個公民取得“人均份額水權”；三是國家持有部分水權，全民持有部分水權。

2.水的多功能性決定了初始水權的分配方式

水資源的一項重要特性就是水的多功能性，按照水的用途可粗略劃分為生活用水、生產用水（包括農業、工業、服務業用水）、生態用水（航運用水等在水權討論中性質基本等同于生態用水，為討論方便不單獨列出）。

水權制度建設的目的是充分利用市場機制實現水資源的優化配置。而生活用水需求、生態用水需求、農業用水需求不具備參與市場競爭的能力，這就要求政府在進行初始水權分配時優先滿足生活用水、農業用水和生態用水的需要，進而考慮余下水權的分配，即需要由國家持有部分水權以保障公益性行業的用水需求，同時明確其余超出公益性需求的水權在全民范圍內分配（份額水權）。

3.初始水權的公益性、非公益性分配

基于水的多功能性，可將水權劃分為兩個部分：一是公益性水權，包括生活水權、農業水權、生態水權；二是非公益性水權，包括份額水權。

政府為滿足群眾生活、糧食安全、生態環境安全的需要，依據一定的標準可對水權進行公益性水權的劃分，即優先劃分出生活水權、農業水權、生態水權。憲法明確水資源的所有權屬于國家，本條規定奠定了政府可依據國家整體利益的需求開展公益性水權分配的法律基礎。實踐中可依據科學的生活用水定額、農業生產用水定額、生態最小需水量進行劃分。其中農業生產用水的水權分配應特指具備灌溉條件的地區依據單戶農戶擁有的耕地面積與農業用水定額確定。由于農業水權是以一種基于保障糧食安全作出的特殊政策安排，為保障水與土地間的緊密聯系，可設定“水隨地走”原則，即在耕地流轉時水權無條件隨耕地流轉。

水資源的所有權為全民所有，這表明理論上國家在進行份額水權分配時只能平均分配給每個公民，即人均份額水權。實踐中考慮水資源分布的不均勻性，可以依據水量分配方案，按照最小水量分配的行政單元將水權平均分配給區域內每個公民。

三、水權交易與水的交付

水資源的市場化配置需要解決4個問題，一是可交易的水權，二是交易主體，三是要建立交易市場平臺，四是水的交付。其中水權交易市場平臺建設是個非水權理論分析要解決的問題，本文暫不討論。

1.可交易的水權

經過公益性與非公益性水權的分配后，水權按功能被劃分為4種類型，包括生活水權、農業水權、生態水權和份額水權。不同類型的水權因其水功能的不同，其可交易性也存在差異（見圖 1）。

（1）生活水權的可交易性

考慮絕大多數情況下，人們生活用水的供給是由自來水供水企業完成，因此生活水權的可交易性判定必須考慮自來水供水企業在水權交易市場中的競購能力。由于水是生活必需品，且自來水供水企業競購能力較弱，必須認定生活水權是受限制的可交易水權。實踐中，可要求居民使用自來水交納水費的同時必須支付相應額度的生活水權，則剩余部分生活水權可進行自由交易，這也符合節約用水的導向需求。

（2）生態水權的可交易性

生態水權是為維護良好生態環境而劃分的水權，其意義在于保護環境安全，不應受到侵害，因此不具有可交易性。

（3）農業水權的可交易性

圖1 可交易水權劃分

依據耕地面積和用水定額，賦予灌區農戶農業水權是保障糧食安全的重要措施。農業是弱勢產業，農業水權若直接參與市場交易必定嚴重威脅糧食安全，因此農業水權應是受限制的可交易水權。考慮農民有權決定是否進行灌溉，為最大限度保障農業水權優先滿足于農業生產用水需求，實踐中可要求農業水權交易必須優先滿足其他農業用水戶購買需求后才可參與自由的市場交易。

（4）份額水權的可交易性

份額水權是在滿足生活用水需求、生態用水需求、農業用水需求后的剩余水權，因此具有完全可交易性。

2.水權交易主體

水權進入市場交易環節，其對交易主體的要求應與一般的市場主體一致。從事經濟活動，享有權利和承擔義務的個人和組織都可以成為水權交易主體。具體來說，就是指具有獨立經濟利益和資產，享有民事權利和承擔民事義務的可從事市場交易活動的法人或自然人。這表明投資者、企業、個人等都可以成為水權交易主體。政府法人作為法人的特殊類型也可以成為市場交易主體，特指政府可因公益性需求購買水權。

3.水的交付

水權交易與一般的商品交易相比具有一定的特殊性。水交付受限于供水工程的供水可行性。水權持有者必須委托供水工程單位或企業為其提供供水服務才能獲得水的供應。

四、水權制度建設與現行重要水資源管理制度的銜接

現行多項水資源管理制度在實踐中發揮了重要作用，如水量分配、取水許可、水資源有償使用等。水權制度設計應予以充分考慮。

1.水權與水量分配

最嚴格水資源管理制度實施以來，全國面上開展了水量分配，目前已經推進到市縣一級。地方政府可依據本行政區域的水量分配額度確認本地區的生活水權、生態水權、農業水權和份額水權，進而可計算單位水權對應的水資源量。

2.水的交付與取水許可

現行取水許可制度所指的取水許可不僅包含對取水行為的許可，還包括對取水量的許可。依據本文討論的水權制度建設思路，取水許可的內涵應進行適當調整，取水許可可作為一種行政監督管理手段，由地方水行政主管部門監督取水工程單位或企業是否受到水權持有者委托或是否持有水權而許可其取水。

3.水權與水資源有償使用

2006年頒布施行的 《取水許可和水資源費征收管理條例》明確了水資源有償使用制度。從征收水資源費的目的來看，主要是為了促進水資源的節約，這與水權交易制度的目標一致，從這個意義上來講，水資源有償使用制度可取消。從水資源費的使用來看，水資源費主要用于水資源的節約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發。水資源費為水資源的節約、保護和管理等提供了資金來源，且也符合稅費改革中按照有償使用原則，保留開發利用國有資源而向使用者收取費用的思路，因此，從這個意義上講是可以保留的。

[1]楊得瑞，李晶，王曉娟，陳金木，汪貽飛.水權確權的實踐需求及主要類型分析[J].中國水利，2015（5）.

[2]汪恕誠.水權管理與節水社會[J].中國水利，2001（5）.

[3]王小軍.美國水權制度研究 [M].北京：中國社會科學出版社，2011.