云南省水利工程建設征地移民安置規劃概況和存在的問題

李 磊，刀海婭，羅 濤

（云南省水利水電勘測設計研究院，650021，昆明）

隨著2015年中央1號文件提出“節水供水重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等政策”的原則，水利工程征地移民工作將會出現一系列重要轉變。本文以云南省2010—2013年開展的包括3個大型水庫、69個中型水庫和82個小（1）型水庫在內的154件重點水源工程為樣本，分析近期省內水利工程征地移民的概況和存在的問題，并提出建議。

一、云南省水利工程征地移民概況

1.征地移民投資

近年，隨著征地移民政策逐步完善、移民維權意識增強和物價上漲，征地移民在水利工程建設中的重要性愈發突出。經統計分析，云南省征地移民投資占工程總投資比例平均約為20%，且與工程規模有一定的正相關性，小型工程約為10%，中型工程約為15%，而在大型工程中，這一比例甚至高達50%左右（見圖1）。加之移民工作的長期性、復雜性和風險性，征地移民投資已經成為工程成敗的關鍵因素。

從單位投資上來看，水利工程征（占）地畝均投資平均為2.55萬元，其中大型工程為5.30萬元，中型工程為2.08萬元，小型工程為1.35萬元；工程單位庫容投資平均為3.86萬元，其中大型工程為7.40萬元，中型工程為2.89萬元，小型工程為3.21萬元。

2.征（占）用地類型

云南省耕地資源匱乏，河谷在一、二級臺地基本被開墾為耕地，植被覆蓋率高，河流兩岸山體上多為林地，具有水利工程建庫條件的地方多為山間谷地，因此云南水利工程建設征（占）地主要為耕地、林地。統計顯示，建設征地平均征（占）耕地、林地 和其他土地的比例為 44∶36∶20，其中：大型水庫為 58∶26∶17，中型水庫為43∶37∶20，小型水庫為 34∶43∶23。總體來看，耕林地的比例約為總占地面積的80%，且一般呈現規模越大耕地比重越大的趨勢。

3.安置方式

在安置方式中，農業生產安置占總體的90%，二、三產業安置占10%，這與國務院471號令的生產安置指導原則一致，符合水庫征（占）地多位于山區、移民生產技能相對單一的特點。而在水電工程中普遍采用的 “長效補償”模式，由于水利工程的公益性質、水價形成機制不完善等原因，運營期沒有可靠的收入，在省內鮮見嘗試。

4.耕林地補償補助單價

在所有補償標準中，最受關注的是永久征收耕地和林地的標準。經統計，永久征收水田的補償補助標準在18 000～28 000元之間，平均為23 440元；永久征收旱地在11 000～25 000元之間，平均為15 880元；永久征收有林地在2 800～7 700元之間，平均為5 000元。補償補助單價隨物價上漲有逐年增加的趨勢。

二、存在的問題

1.征地移民工作未受應有重視

在新技術、新設備的推動下，設計和施工水平不斷進步，樞紐工程不斷得到優化，工程質量和投資在實施中的可控性越來越強，而征地移民工作受到政策、工作方法、物價等外部因素影響，已經成為制約工程進度和投資規模的最主要因素。與此同時，“重工程輕移民”的現象普遍存在。由于目前大學本科中尚沒有對應的學科設置，設計人員多從規劃、水工、水文等相關專業轉型，在市場的促進下，承擔工程移民任務較重的設計單位已經成立了專業的部門，而在相當一部分設計單位中征地移民專業仍定位于“輔助專業”，沒有專門的設計隊伍，設計人員對政策的理解不透，設計質量不高。在實施過程中，部分縣沒有專門的移民機構，為完成相應任務臨時抽調人員成立，臨時抽調人員相關業務能力不高、工作經驗不足。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》頒布至今不足10年時間，征地移民領域迫切需要得到各方面的重視，以不斷適應社會發展的新要求。

2.“同地不同策”造成實施困難

按照2009年云南省國土資源廳發布的《云南省征地統一年產值標準和征地區片綜合地價補償標準》，耕地補償倍數為16～30倍，在不考慮補償倍數修正并扣除省會昆明市后，云南省其他15個州（市）平均征地區片價在20 000～58 000元之間，平均為33691元，為水利工程水田平均補償單價的1.5倍，為旱地平均補償單價的2.1倍，其中玉溪市、怒江州的平均片區價已經超過了5萬元。2014年版修訂后平均征地區片價進一步提高到26000～72000元之間，平均為38659元。筆者同時收集了同期多個高速公路、二級公路的補償方案，數據顯示水田的補償單價多在4萬～5萬元，旱地補償單價多在2萬～3萬元之間（見圖2）。

水利水電工程執行的是 “前期補償，后期扶持”的開發性移民政策，在實施中地方政府多通過整合資金不斷對移民進行扶持，但在巨大的價格落差下，移民“不理解、不滿意、不支持”的心態在不同行業征地同時開展的時候極易誘發，增加了工作開展的難度，打擊了地方興建水利的積極性。

三、結論和建議

①云南省水利工程征地移民占總投資的比例平均為20%，征（占）地畝均征地移民投資2.55萬元，工程單位庫容征地移民投資3.86萬元，耕林地占征地土地的80%左右，水田、旱地、有林地的補償補助標準平均分別為 23 440元、15 880元、5 000元。隨著工程規模和物價的上漲增加，上述比例和數據有增大趨勢。以農業為主的安置方式占90%以上。

②與建設征地移民安置需要大量經驗的內在要求相對的現實情況是設計團隊、實施機構“臨時拼湊”的現象，迫切需要在基礎理論研究、政策制定、設計實施等方面提高專業化水平，適應社會發展的要求。

③水利工程各主要實物的補償單價低于其他行業，在各行業同時開展工程時極易引起移民的抵觸情緒。在實際操作中，地方政府往往不得不繼續投入來平衡補償政策，一方面加大了地方財政壓力，另一方面也暴露出水利工程移民安置政策法規的不足。在重大節水供水工程 “同地同策”原則指導下，要特別注意對于同期正在開展工程的影響，研究“平穩過渡”的措施。

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