我國探礦權市場化配置現狀分析與建議

曾凌云，王聯軍，史登峰

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

礦產資源法頒布實施近三十年來，我國礦業權出讓管理制度不管規范和完善，礦業權市場建設全面有序推進，礦產資源市場化配置水平不斷提高。2013年11月黨的十八屆三種全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對資源配置提出了“充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用”的更高要求。為正確研判我國探礦權市場化配置現狀，筆者對我國探礦權出讓制度建設情況進行了梳理，對2003年以來探礦權出讓數量、出讓方式、出資性質等進行了統計分析，剖析了探礦權市場化配中存在的問題并提出有關針對性的對策建議。

1 我國探礦權出讓管理制度建設進展情況

1986年我國頒布了《礦產資源法》，首次建立了礦業權審批登記制度，規定勘查、開采礦產資源必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。1998年國務院同時發布了《礦產資源法》的3個配套法規《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令第242號），首次規定探礦權、采礦權可以招標投標的方式有償取得，拉開了礦業權市場化配置的序幕。1998年國土資源部成立后又陸續出臺了一系列規范礦業權出讓的相關制度。2000年印發《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，除招標方式外，增加了以拍賣方式出讓的有關規定。2003年印發《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，又增加了以掛牌方式出讓的有關規定，并首次明確了招標、拍賣、掛牌等不同出讓方式適用的情形及具體程序和要求。2006年印發《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》，首次將礦產資源按勘查風險分為高風險、低風險和無風險三類，不同的風險類別規定了不同的出讓方式，建立了礦業權分類出讓制度，進一步規范了礦業權的市場化配置。2009年印發《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》，進一步完善了探礦權出讓審批有關規定。2010年后又相繼出臺了加強礦業權市場建設的一系列規范性文件。目前，全國已形成了較為規范完善的礦業權出讓管理制度和統一開放、競爭有序的礦業權市場。

在礦產資源法律法規框架內，各地也積極探索實踐，不斷深化礦產資源有償使用，推進礦業權市場化配置。尤其是在高風險探礦權的市場化配置方面，近年來很多省份進行了有益的探索，并出臺了地方性法規，在實踐中取得了較好的效果，促進了礦業權市場建設，提高了資源配置效率，降低了廉政風險，更好的保障了國家權益。從具體省份看，內蒙古、吉林、福建、江西、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆等省（區）分別出臺地方性法規，規定探礦權不分勘查風險類型，除財政出資項目和允許協議出讓的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓，基本建立了探礦權全面市場化配置制度；黑龍江、湖北、四川、青海等省進一步細化了以申請在先方式出讓探礦權的相關規定，提高了申請在先出讓探礦權的門檻，擴大了探礦權市場化出讓的范圍。如黑龍江省要求以申請在先出讓的探礦權，其申請人須符合具有礦產品深加工能力或取得過找礦重大突破受到省政府獎勵等條件。青海省規定申請在先出讓探礦權僅限于整裝勘查區、重點勘查區、重點規劃區、1∶5萬礦調區以外的礦產勘查工作空白區或未獲得可供進一步勘查礦產地的勘查區；北京、江蘇、浙江等資源較少省份的探礦權出讓基本按照仍國土資源部現有相關規定執行。

2 我國探礦權出讓具體情況分析

圖1為2003～2013年我國探礦權出讓數量變化柱狀圖，由圖1可見，2003～2013年間我國探礦權出讓數量波動起伏較大。具體看，2003～2005年探礦權出讓數量呈上升趨勢，2005年達到峰值8760個。2005年之后總體呈下降趨勢，2012年降到最低值1250個，與2005年峰值相比降幅達85．7%。2013年出讓數量略有回升，出讓探礦權1564個。總體看我國探礦權出讓數量變化趨勢與2003～2008年的礦業增長期和2008年全球金融危機后礦業轉冷高度吻合。

圖1 2003～2013年我國探礦權出讓數量變化（單位：個）

從探礦權市場化配置水平看（圖2，深色曲線為探礦權招、拍、掛占比變化，淺色曲線為申請在先占比變化），由圖2可見，我國探礦權市場化配置比例（即招、拍、掛方式出讓比例）從2003～2011年總體呈上升趨勢，從2003年僅1．63%上升到2011年的32．1%。2012年開始探礦權市場化配置比例又逐年下降，2013年降至19．88%。相對應的，申請在先出讓比例在2004～2008年間維持在80%以上的較高水平，2009年開始逐年下降至2011年的59．73%。2012年開始又逐步上升，2013年申請在先出讓比例升至74．81%。可見，總體上我國探礦權市場化配置程度呈上升趨勢，但總體水平偏低，具體看經歷了市場化配置程度逐步提高到近三年開始降低的變化過程。

從上述分析可知我國探礦權市場化配置水平較低的原因是申請在先方式占比較高。對申請在先方式出讓探礦權的出資性質進一步分析發現，（圖3，深色曲線為申請在先出讓探礦權中的財政項目占比，線色曲線為財政項目占探礦權出讓總數的占比），2003～2009年間財政項目在申請在先出讓項目中的比例較低，大致在10%～20%的區間波動，大部分申請在先出讓探礦權為社會投資項目。2010年開始財政項目在申請在先項目中的占比開始大幅增加，2012年達到峰值70．44%，2013年占比略有回落。同時，財政項目占探礦權出讓總數比例的變化趨勢也大致相同，2003～2009年間的比例一直較低，大致在10%左右上下波動。2010年開始財政項目占探礦權出讓總數的比例開始逐年上升，2013年達到峰值51．34%。可見2010年開始政府大幅增加了財政資金勘查投入和財政項目出讓，擠壓了社會資金投資勘查。財政項目占比的大幅增加一方面與近年來礦業形勢轉冷和2011年開始實施的找礦突破戰略行動有關，另一方面也與部分地方政府為增加價款收入加強了對探礦權配置的掌控有關。

圖2 2003～2013年我國探礦權招拍掛及申請在先出讓占比變化（單位：%）

圖3 2003～2013年我國財政出資項目占申請在先及探礦權出讓總數的比例（單位：%）

從典型省份看，按照探礦權出讓制度市場化程度的區別分別選取內蒙古（一律招、拍、掛）、青海（有條件申請在先）、浙江（正常申請在先）三省（區）為代表，對其探礦權市場化配置情況分析發現：內蒙古近年以申請在先方式出讓的探礦權有90%以上為財政項目，且財政項目占探礦權出讓總數的3／4以上；青海省近年以申請在先方式出讓的探礦權中財政項目僅占1／3左右，但申請在先出讓比例占探礦權出讓總數的90%左右；浙江省因未出臺新政策，近十年來申請在先出讓占比均在90%上下波動，財政項目在申請在先出讓項目中占比約在30%左右。

通過上述對全國及典型省份探礦權出讓情況分析可得出以下結論：我國探礦權市場化出讓制度建設取得了較大進展，但總體上我國探礦權市場化配置程度還相對較低，其主要原因是申請在先出讓的比例還較大。具體來說有兩種情況，一是還有相當一部分省份對于高風險礦種勘查還允許社會資本正常或有條件的申請在先方式出讓（如浙江、青海），以申請在先方式出讓了大量的商業性勘查項目；二是那些對商業性勘查已全面實行市場競爭出讓探礦權的省份，其以申請在先方式登記的財政項目占比仍較大，財政資金加壓社會投資勘查現象明顯。

3 加強我國探礦權市場化配置的有關思考和建議

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，規范和完善礦業權出讓制度必須遵循這條規律，著力解決出讓方式不完善、政府干預過多等問題”。針對上述我國探礦權市場化配置現狀分析結果，就加強我國探礦權的市場化配置提出如下思考和建議。

一是針對當前部分省份以申請在先方式向社會出讓探礦權占比較高的問題。按照國土資源部現行規定，高風險礦種的勘查空白區或雖進行過勘查但未獲得可供進一步勘查礦產地的區域可以申請在先方式出讓探礦權。考慮到我國對公益性地質投入較大，基礎地質工作程度較高，勘查風險除與礦種和勘查程度外還與礦床類型、埋藏深度等地質因素密切相關，以及地質資料匯交和礦產地管理還不夠精細等現狀，高風險礦產以申請在先方式無償向社會出讓探礦權存在公平、效率難以保證和造成國家權益損失的風險。如前所述各地在強化探礦權市場化配置方面已進行了很多有益探索，建議在各地實踐的基礎上進一步論證分析高風險礦種探礦權市場競爭出讓的必要性、可行性及操作性，總結吸收各地市場競爭出讓探礦權的好制度好經驗，充分考慮各地差異和實施中存在的問題，研究出臺規范和加強全國探礦權市場化配置的相關制度，強化市場在礦產資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府在事中、事后的監管作用。

二是針對當前探礦權出讓中財政出資項目占比較高問題，建議按照地質找礦新機制和全國地質調查工作會議對公益性地質工作定位等有關要求，進一步理順政府與市場、公益性勘查與商業性勘查的關系，進一步規范財政勘查資金投入，把財政資金集中用于中小比例尺區域性基礎地質調查工作，嚴格限制財政出資探礦權出讓數量比例及勘查程度（建議原則上限于普查及以下），財政項目做到規定勘查程度后注銷探礦權，再以市場方式向社會競爭出讓探礦權，由社會資金投入后續勘查，切實體現財政資金的基礎性、公益性和帶動性作用，充分調動社會投資勘查的積極性，防止政府一味追求價款收入“包辦”勘查工作而陷入“礦政財政”的怪圈，真正做到政府不與民爭利、不與市場爭權。

［1］ 國土資源部礦產開發管理司．礦產資源開發管理常用法律法規文件選編 ［M］．第二版．北京：地質出版社，2013．

［2］ 邢新田．試論找礦三要素功能作用與優化配置［J］．中國國土資源經濟，2014（11）：4－9．

［3］ 中國國土資源經濟雜志社編輯部．構建商業性礦產勘查投入的長效機制［J］．中國國土資源經濟，2013（5）：1．

［4］ 崔振民．探礦權出讓方式研究［J］．中國礦業，2012，21（8）：9－11．